關于村級土地利用規(guī)劃編制基本問題的探討

王 群，張 穎，王萬茂

（南京農業(yè)大學土地管理學院，江蘇 南京 210095）

中國至今已開展兩輪全國性的土地利用總體規(guī)劃，現(xiàn)在正在進行第三輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。為了進一步落實“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策，深化土地利用和管理制度改革，實施土地用途管制制度，有必要開展村級土地利用規(guī)劃。但是，近年來學術界對村級土地利用規(guī)劃研究甚少，成果不多，筆者認為，村級土地利用規(guī)劃是對中國現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系的深化和完善，可將其看作是中國土地利用規(guī)劃體系中最低層次也是最基礎層次的規(guī)劃類型，它的開展有助于落實鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃各項控制指標，并可在空間上加以布局，有助于根據(jù)土地管理法的要求確定每塊土地的用途并實施管制，有助于完善國家土地調查制度、土地評價制度、土地統(tǒng)計制度、土地管理信息系統(tǒng)和土地利用動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。

1 規(guī)劃任務

土地利用總體規(guī)劃的主要任務是解決一定時期和一定區(qū)域內土地供需平衡問題并將各業(yè)各類用地落實于土地空間上，據(jù)此可以認為，土地利用總體規(guī)劃主要是用數(shù)字來表達土地空間和規(guī)劃設計。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱鄉(xiāng)級規(guī)劃）未能細化具體地塊的土地用途，這就要求村級土地利用規(guī)劃對其加以細化和深化，在鄉(xiāng)級規(guī)劃的控制下，落實各業(yè)各類用地的空間布局。村級土地利用規(guī)劃的定位為鄉(xiāng)級規(guī)劃控制下土地利用詳細規(guī)劃，在鄉(xiāng)、村兩級土地利用規(guī)劃之間存在控制與反饋的雙重關系。

村級土地利用規(guī)劃的主要任務是在不增加土地面積的前提下，通過土地利用技術措施或內部規(guī)劃管理來實現(xiàn)土地利用效率的提高，使一定數(shù)量的土地投入能產出更多的產品和服務。根據(jù)“以圖管地”和“圖數(shù)相符”的原則，借助村級土地利用規(guī)劃，把鄉(xiāng)級規(guī)劃確定的各類用地面積，即農用地（包括基本農田）、建設用地和生態(tài)用地落實到土地空間上，確定每塊土地的用途，并加以合理組織利用，以提高其集約利用程度和土地利用效率。

圖1 村級土地利用規(guī)劃與鄉(xiāng)級規(guī)劃之間關系Fig.1 Relation of land use planning between village and township levels

2 規(guī)劃內容

根據(jù)上述規(guī)劃任務，村級土地利用規(guī)劃的內容為：

（1）土地權屬界線的確定與調整。土地權屬界線就是明確界址點及其連線。行政村的土地權屬界線范圍內的全部土地是村級土地利用規(guī)劃的對象。土地權屬邊界應當是在實地可確定、具有明確界址點位置、產權和產權人明晰、不存在土地產權爭議。對于不規(guī)則的土地權屬界線如土地插花、土地楔入、土地分散和土地狹長等缺點，應在現(xiàn)行土地法律框架下予以合理調整［1］。

（3）村莊調整與布局。根據(jù)鄉(xiāng)級規(guī)劃中城鎮(zhèn)村體系布局要求，合理調整村莊布局，區(qū)分中心村和一般村，確定其數(shù)量、位置和用地規(guī)模，并對自然村向中心村集中過程做出并村定點規(guī)劃。未來新建的基礎設施、住宅和公共衛(wèi)生教育設施等一律安排在中心村內興建，編制中心村建設規(guī)劃，提高聚集程度。村莊調整與布局應當結合社會主義新農村建設規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作相銜接。

（4）交通水利設施配置與設計。包括村級交通運輸設施和水利工程設施的選址與布局、公路選線和縱橫斷面設計、渠道設計流量的測算和縱橫斷面設計、交通水利設施占地規(guī)模測算和工程概預算。

（5）基本農田保護區(qū)的劃定。根據(jù)測算結果和鄉(xiāng)級規(guī)劃控制指標，盡可能地把區(qū)位條件優(yōu)越、灌排設施完善、集中連片的高產穩(wěn)產優(yōu)質耕地劃入基本農田，組建基本農田保護區(qū)，編制基本農田保護區(qū)規(guī)劃，保證區(qū)內基本農田面積不得低于其保有量。

（6）農用地內部規(guī)劃設計。在既定面積的耕地、林地、園地內部，開展以合理組織土地利用和提高利用效率為中心的規(guī)劃設計，包括土地及其上的建筑物和構筑物規(guī)劃設計，開展田塊與溝、林、路、渠、村綜合配置與設計。

（7）土地利用綜合平衡核算。以規(guī)劃基期各類用地面積（存量）為基礎，通過編制規(guī)劃過程中各類用地之間轉用（流量），最終實現(xiàn)規(guī)劃期土地利用綜合平衡。

3 規(guī)劃程序

3.1 準備工作階段

包括組織規(guī)劃班子、擬定工作計劃、收集基礎資料、組織技術培訓、現(xiàn)場調查研究。需要收集的具體資料內容中，人口信息包括人口數(shù)量、戶數(shù)、常住人口、暫住人口、自然增長、機械增長等，社會經濟信息包括地區(qū)生產總值、財政收入、固定資產投資、人均產值、人均收入、產業(yè)結構、產業(yè)產值等，土地信息包括土地類型、數(shù)量、質量、權屬、利用狀況等，圖件信息包括1∶5000—1∶2000比例尺地形圖、土地利用現(xiàn)狀圖、土地質量評價圖（分等定級圖），已有土地利用規(guī)劃圖和相關規(guī)劃圖，如土壤圖、作物布局圖、村莊規(guī)劃圖、公路規(guī)劃圖、渠道規(guī)劃圖等以及土地利用變更調查圖件。以上信息均為時間序列數(shù)據(jù)。對所收集到的信息數(shù)據(jù)資料進行整理與分析，去偽存真，尤其是編繪土地利用規(guī)劃底圖和量算各類土地面積，務必在規(guī)劃準備工作階段就保證各類土地面積及總面積實現(xiàn)圖數(shù)相符。在此基礎上編制土地利用現(xiàn)狀統(tǒng)計表，并與土地利用規(guī)劃底圖相匹配［2］。

3.2 規(guī)劃編制階段

包括土地利用現(xiàn)狀分析、規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)預測、土地適宜性評價、土地利用結構調整、土地利用布局、各類用地（耕地、園地、建設用地等）內部規(guī)劃設計。具體內容為：（1）土地利用現(xiàn)狀分析包括上輪土地利用規(guī)劃評價、土地開發(fā)利用程度、土地集約經營程度、土地利用綜合效益和土地利用影響因素分析（人口增長、城市化、經濟增長、糧食安全和生態(tài)安全，以及土地產權制度等），主要目的在于揭示土地利用的優(yōu)勢與劣勢及其存在的問題；（2）土地適宜性評價包括土地用途的選定（包括農業(yè)用途和非農業(yè)用途的類型）、各類土地用途對土地質量的要求、土地評價單元的劃分，土地評價單元質量賦值、各類土地用途與土地評價單元質量比配，最終獲得不同用途不同適宜程度（S1、S2、S3、N1、N2）的土地面積和區(qū)位信息，據(jù)此安排各類用地和各類作物，主要目的是了解掌握土地質量及其可利用狀況與類型；（3）規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)預測包括人口預測、三次產業(yè)產值預測、食物消費水平預測和糧食作物單產水平預測、土地供給量預測和土地需求量預測，主要目的是測算各類用地的利用潛力和核算土地供應量，測算土地需求的類型和數(shù)量包括自身需求量和鄉(xiāng)級規(guī)劃控制指標和市場需求量；（4）土地利用結構規(guī)劃方案的編制，其核心內容是擬定多目標不同情景下土地利用結構調整與空間布局供選方案。對于村級土地利用規(guī)劃最適宜的編制方法是基于面積均衡性的綜合法；（5）土地利用詳細規(guī)劃，包括村莊用地規(guī)劃設計、基礎設施（公路、渠道等）的選線和縱橫斷面設計、農用地內部規(guī)劃設計（包括田塊設計、田、溝、渠、林、路綜合設計等）。

3.3 規(guī)劃實施階段

主要內容包括土地利用規(guī)劃方案可行性研究，論證其經濟上有利、技術上可行、生態(tài)上安全；土地利用規(guī)劃方案環(huán)境影響評價，土地利用規(guī)劃成本—效益核算，測算規(guī)劃的直接效益和間接效益，直接費用和間接費用；土地利用規(guī)劃方案現(xiàn)場鋪圖，根據(jù)需要和可能應用測量方法將規(guī)劃設計紅線反測于實地以便于施工建設；土地利用規(guī)劃跟蹤管理，日常監(jiān)督土地利用，適時修補完善，保持規(guī)劃的現(xiàn)勢性。

4 規(guī)劃方法

村級土地利用規(guī)劃方法宜采用基于面積均衡性的綜合法［3］。其基本依據(jù)是在一定規(guī)劃范圍內規(guī)劃土地總面積固定的前提下，各類用地面積和配置上存在著消長關系和平衡關系，通過規(guī)劃編制實現(xiàn)土地利用動態(tài)平衡。具體編制方法是以地籍圖為基礎，編繪大比例尺（＞1∶5000）規(guī)劃底圖，應用表上作業(yè)法實現(xiàn)。

4.1 基礎數(shù)據(jù)的核實

核實土地面積數(shù)據(jù)的目的在于保證圖（實地）數(shù)一致。以土地臺帳數(shù)據(jù)∑P0為控制，在規(guī)劃底圖上實施土地面積量算，得到量算值∑P1，兩者之間存在量算誤差為：

表1 基期土地利用現(xiàn)狀統(tǒng)計表 單位：hm2Tab.1 Statistics on the present situation of land use in base period unit：hm2

4.2 土地適宜性評價

各地塊對于某種土地用途是否適宜以及適宜程度，是土地利用決策的重要依據(jù)。在公眾參與條件下因地制宜地確定不同土地的用途，通過土地適宜性評價，得到規(guī)劃范圍內不同用途不同適宜程度的土地面積數(shù)據(jù)［4］（表2），據(jù)此對比土地利用現(xiàn)狀和土地需求量預測成果，實施土地利用結構與布局調整，為編制土地利用規(guī)劃提供依據(jù)。

4.3 土地需求量預測

依據(jù)鄉(xiāng)村經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，應用多種方法開展農用地、建設用地和生態(tài)用地需求量預測，并對多種方法的預測結果進行整理分析，在設定多目標不同情景下篩選出土地需求量的供選方案。與此同時，開展各類用地利用潛力的測算。

表2 土地適宜性評價表 單位：hm2Tab.2 Land suitability evaluation unit：hm2

表3 土地用途變更計劃表 單位：hm2Tab.3 Land use change plan unit：hm2

4.4 土地利用結構調整

以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀圖為基礎，依據(jù)土地適宜性評價成果和土地供需預測數(shù)據(jù)，具體研究各個圖斑的土地用途變更計劃，確定繼續(xù)作為原有土地用途使用即存量用途面積和流向其他土地用途使用即流量用途面積，采用逐步逼近方法反復測算和配置，直至土地用途變更計劃滿足土地需求量達到數(shù)量規(guī)模和空間區(qū)位雙平衡，使各類用地各得其所，各得其數(shù)（表3、表4）。

4.5 各類用地規(guī)劃設計

待各類用地的規(guī)模與布局確定后，應著手編制各類用地詳細規(guī)劃，以充分合理利用每寸土地，提高綜合利用效率。將居民點用地看成空間中的“面”，而將其內部設施和建筑物用地視為“點”，合理配置各功能用地空間，協(xié)調相互關系。交通水利設施用地規(guī)模與布局確定后，應對其走向、縱橫斷面和占地寬度進行設計。耕地規(guī)劃設計包括田塊的長度、寬度、規(guī)模、外形、方向的確定，以及其與溝渠、林帶、道路和村莊之間相對位置的綜合設計。此外，還應包括基本農田保護區(qū)規(guī)劃設計和土地整理、復墾、開發(fā)規(guī)劃設計等內容。

5 結論

（1）村級土地利用規(guī)劃是中國土地利用規(guī)劃體系的完善和深化，可填補中國土地利用詳細規(guī)劃缺位空間，其意義不僅在于夯實基層土地利用規(guī)劃，同時，對實施土地管理法中規(guī)定的土地調查制度、土地統(tǒng)計制度、土地登記制度、土地用途管制制度和土地利用動態(tài)監(jiān)測制度均起著重要的基礎作用［5］。

表4 規(guī)劃期土地用綜合平衡表 單位：hm2Tab4.Comprehensive balance of land use in planning period unit：hm2

（2）村級土地利用規(guī)劃必須落實于土地上，確定每塊地的土地用途，應用全國第二次土地調查成果，嚴格遵循圖、數(shù)、實地三者一致的原則，并對規(guī)劃實施適時跟蹤監(jiān)督與管理，保證各業(yè)用地的規(guī)模與布局穩(wěn)定，集約利用土地，實現(xiàn)社會、經濟、生態(tài)綜合效益最大化。

（3）村級土地利用規(guī)劃既受上級規(guī)劃的制約，同時，通過落實規(guī)劃控制指標又對上級規(guī)劃起反饋作用，可真實反映基層的自然、經濟和生態(tài)狀況，充分發(fā)揮公眾意愿，提高規(guī)劃的公眾參與程度。

（References）：

［1］王萬茂.土地資源管理學［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［2］董祚繼，吳運娟.中國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃——理論、方法與實踐［M］.北京：中國大地出版社，2008.

［3］王萬茂，等.土地利用規(guī)劃學（第7版）［M］.北京：中國大地出版社，2008.

［4］王曉軍，李新平.參與式土地利用規(guī)劃——理論、方法與實踐［M］.北京：中國林業(yè)出版社，2007.

［5］陳榮蓉，等.村級土地利用規(guī)劃編制［J］.中國土地科學，2009，23（3）：32-33.