基于地役權(quán)的電網(wǎng)建設(shè)用地征地補(bǔ)償模式研究

周 滔，劉 貞，吳劍凌，閻 亮

（1.重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400044；2.清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100084；3.浙江湖州電力局，浙江 湖州 313000）

隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)能源的需求日益加大，電網(wǎng)作為跨區(qū)域能源輸送的主要方式，對(duì)其通過（跨越）的土地權(quán)利如何進(jìn)行設(shè)定，征地補(bǔ)償如何確定和支付，不僅是電力企業(yè)關(guān)注的問題，也是其跨越區(qū)的廣大土地權(quán)利人關(guān)注的問題。目前，圍繞電網(wǎng)建設(shè)用地中限制用地的權(quán)利設(shè)置及補(bǔ)償出現(xiàn)了不少糾紛［1-3］，這些糾紛不僅會(huì)直接影響電力企業(yè)的電網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度［4］、電網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)，以及電網(wǎng)運(yùn)營的安全［5］，而且也將影響土地權(quán)利人的合法權(quán)益。長期以來，對(duì)征地補(bǔ)償模式的研究主要集中于城市建設(shè)用地，對(duì)電網(wǎng)建設(shè)用地的征地補(bǔ)償模式則少有涉及［6-8］。電網(wǎng)建設(shè)征地作為一種典型的線狀征地，面臨著土地本底情況復(fù)雜、社情民意多樣、征地和拆遷工作難以開展等諸多困難，亟需創(chuàng)新思路，改革與完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償模式。隨著《物權(quán)法》的實(shí)施，對(duì)征地制度改革的呼聲也日漸提高。利用《物權(quán)法》中的地役權(quán)概念，結(jié)合電網(wǎng)建設(shè)征地的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)出以地役權(quán)為基礎(chǔ)的電網(wǎng)建設(shè)征地補(bǔ)償模式，將對(duì)今后線狀工程征地具有借鑒意義。

1 電網(wǎng)建設(shè)用地的類型及其征地補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 電網(wǎng)建設(shè)用地類型

電網(wǎng)建設(shè)用地主要涉及三種不同的情況。第一種是永久占地，即電網(wǎng)建成后需要永久使用的土地。例如塔基、變電站、管理用房等建設(shè)占用的土地，原土地權(quán)利人徹底喪失對(duì)土地進(jìn)行使用收益的可能。第二種是臨時(shí)用地，即電網(wǎng)修建期間臨時(shí)使用的土地。主要有電網(wǎng)工程鋪設(shè)作業(yè)帶、施工便道用地，以及設(shè)備堆放場地和取棄土場地等。臨時(shí)用地使用期間，電力企業(yè)的施工將會(huì)對(duì)地上物造成一定的損害，使用完畢，電力企業(yè)將土地恢復(fù)原狀后重新交還原土地權(quán)利人。但是，由于施工的碾壓，土地的透水性或者肥力可能會(huì)有所下降，導(dǎo)致土地產(chǎn)出降低。第三種是限制用地，即電網(wǎng)建成后對(duì)兩側(cè)一定范圍內(nèi)在使用上有一定限制的土地。電網(wǎng)建設(shè)中，通常500kV及以上特高壓輸電線路保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)不允許新建房屋或構(gòu)筑物，對(duì)已有的房屋建筑物（含無人值班的水泵房、配電房），應(yīng)予以拆遷；500kV以下的輸電線路通道兩側(cè)及附屬設(shè)施場區(qū)外對(duì)土地利用也有相應(yīng)的限制，如不允許種植高大喬木，建筑物的高度受到限制，不允許從事危害電網(wǎng)安全的生產(chǎn)活動(dòng)等。

1.2 電網(wǎng)建設(shè)用地征地補(bǔ)償現(xiàn)狀

中國對(duì)于電網(wǎng)建設(shè)用地中永久用地、臨時(shí)用地的補(bǔ)償已經(jīng)有一套成熟的做法，基本不存在爭議［9］。爭議較大的是限制用地，在電網(wǎng)建成后，原土地權(quán)利人可以在一定程度上對(duì)該部分土地進(jìn)行利用，但利用上受到一定限制。由于電網(wǎng)建設(shè)方不需要取得土地的完全占有權(quán)，如果要求電力企業(yè)辦理征地手續(xù)，支付征地補(bǔ)償，不但會(huì)增加電網(wǎng)建設(shè)的成本，還會(huì)造成有限土地的浪費(fèi)。

因此，明確電網(wǎng)建設(shè)用地中限制用地的權(quán)利，不僅有利于明確供、用地雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，更有利于順利推進(jìn)電網(wǎng)建設(shè)，維護(hù)電網(wǎng)運(yùn)營安全。補(bǔ)償上，限制用地補(bǔ)償名義上是補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)應(yīng)既包含對(duì)土地收益的補(bǔ)償，又包含對(duì)電網(wǎng)通過權(quán)的土地權(quán)利購買金。這樣，可以平衡供、用地雙方對(duì)于電網(wǎng)建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分歧，解決長期以來電網(wǎng)征地補(bǔ)償中存在的“額外賠償金”與“黑白合同”［10］問題。

2 基于地役權(quán)的電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)設(shè)置及其補(bǔ)償模式

2.1 電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)設(shè)置

對(duì)電網(wǎng)建設(shè)用地中的限制用地設(shè)定地役權(quán)符合地役權(quán)的成立要件?！段餀?quán)法》明確了地役權(quán)是物權(quán)中用益物權(quán)的一種，對(duì)其適用范圍給予了界定［11］，即根據(jù)合同約定，需役地人對(duì)供役地人的土地進(jìn)行利用，以提高自己不動(dòng)產(chǎn)的效益。電網(wǎng)建設(shè)方相當(dāng)于地役權(quán)中的需役地人，被穿越的土地則為供役地，即電網(wǎng)建設(shè)方（需役地人）為了實(shí)現(xiàn)其管線（電力）的輸送，通過與需要穿越的土地權(quán)利人簽訂合同，約定對(duì)供役地的利用和補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)對(duì)供役地的利用及供役地人今后在利用該土地時(shí)的權(quán)利限制。

基于上述設(shè)定，電力企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)電力網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與運(yùn)營的目的，通過合同方式要求供役地土地所有權(quán)人或使用權(quán)人（承包經(jīng)營權(quán)人）容忍電力企業(yè)在自己的土地上架設(shè)（埋設(shè)）、運(yùn)營、維護(hù)輸電線路，并對(duì)土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人的土地使用進(jìn)行限制，以保障輸電線路安全。電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)是一種獨(dú)立物權(quán)，可以對(duì)抗知曉或者應(yīng)當(dāng)知曉地役權(quán)存在的任何第三人，這對(duì)于保護(hù)電力企業(yè)合法權(quán)益，維護(hù)管線安全是有益的。電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)設(shè)定后，原土地權(quán)利人仍享有土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，但土地權(quán)利的行使受到一定的限制。

電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)的設(shè)定方式主要有自愿締約和強(qiáng)制設(shè)定［12］。根據(jù)目前的征地實(shí)踐，通過合同自愿設(shè)定地役權(quán)是最可行的方式，但在電力企業(yè)無法和原土地權(quán)利人達(dá)成協(xié)議時(shí)，申請(qǐng)人民政府依法強(qiáng)制取得地役權(quán)是一個(gè)合理合法的選擇。當(dāng)然，強(qiáng)制設(shè)定地役權(quán)必須給予原土地權(quán)利人合理補(bǔ)償。縣級(jí)以上人民政府在發(fā)布強(qiáng)制設(shè)定地役權(quán)的決定時(shí)，應(yīng)闡明電力企業(yè)的性質(zhì)，輸電線路建設(shè)的意義，電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)對(duì)于輸電線路安全的重要性以及補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，并且告知土地使用權(quán)人或者所有權(quán)人對(duì)于決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟等。

2.2 電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)的補(bǔ)償模式

對(duì)電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)的補(bǔ)償可稱為地役權(quán)利金。地役權(quán)利金是電力企業(yè)為獲得電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)而向原土地產(chǎn)權(quán)人支付的補(bǔ)償。地役權(quán)利金可采用權(quán)利比率法估算，即：

式1中，V為地役權(quán)利金；PL為所獲地役權(quán)范圍內(nèi)的土地價(jià)格；R為地役權(quán)補(bǔ)償率（不同土地權(quán)屬性質(zhì)、不同地類可設(shè)置不同的補(bǔ)償率）。

假設(shè)某架空輸電線路的設(shè)計(jì)電壓為NkV，根據(jù)《電力設(shè)施保護(hù)條例》及其實(shí)施細(xì)則、各省、市、自治區(qū)的電力設(shè)施保護(hù)辦法等規(guī)定，該輸電線路走廊保護(hù)區(qū)或安全區(qū)的寬度為D，該輸電線路某標(biāo)段長度為L，共有m個(gè)電塔，其間跨越若干個(gè)不同權(quán)利人土地，這些土地涉及個(gè)v地類（圖1）。

若該輸電線路采用地役權(quán)的補(bǔ)償模式，則電力企業(yè)擬取得的地役權(quán)范圍的面積為：

為了取得這一區(qū)域的地役權(quán)，電力企業(yè)需支付的補(bǔ)償費(fèi)用可參照式1，為：

式3中，P為地役權(quán)范圍內(nèi)土地的平均單價(jià)。

在實(shí)踐中，通常輸電線路要跨越不同權(quán)利人的土地，且每一權(quán)利人的土地又可分為不同的地類。由于每一地類的土地價(jià)格各不相同（如國有土地和集體土地的區(qū)別、耕地與其他土地的區(qū)別等），因此，需按照權(quán)利人和地類分別進(jìn)行補(bǔ)償。

假設(shè)該輸電線路地役權(quán)范圍涉及u個(gè)土地權(quán)利人，則對(duì)第j個(gè)土地權(quán)利人，電力公司需支付的地役權(quán)利金為：

式4中，Qi為第i個(gè)地類的面積；Pi為第i個(gè)地類的土地單價(jià)；Ri為第i個(gè)地類的補(bǔ)償率；vi為地類的總數(shù)。對(duì)于Pi，國有土地可參照相應(yīng)區(qū)域的基準(zhǔn)地價(jià)或標(biāo)定地價(jià)確定，集體土地可參照相應(yīng)區(qū)域的征地區(qū)片綜合地價(jià)確定。

則該標(biāo)段需支付的地役權(quán)利金總額為：

在支付上述地役權(quán)利金后，電力企業(yè)在地役權(quán)范圍內(nèi)可以有以下權(quán)利：（1）在該土地上空或地下架設(shè)（埋設(shè)）、建造、使用線纜；（2）通過土地權(quán)利人的土地對(duì)線纜等進(jìn)行檢查、維護(hù)；（3）對(duì)妨礙電力企業(yè)修建、維護(hù)、使用輸電線路的土地所有人或使用人的建筑設(shè)施、草木、莊稼或其他財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行拆除或清除，以排除妨礙（賠償另計(jì)）；（4）對(duì)于土地權(quán)利人侵占、破壞線纜及其安全的行為進(jìn)行制止；（5）要求地役權(quán)義務(wù)人協(xié)助辦理電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)的登記事項(xiàng)以及合同約定及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

在地役權(quán)范圍內(nèi)，關(guān)于土地的補(bǔ)償已包含在地役權(quán)利金內(nèi)，因此，涉及土地方面的補(bǔ)償無需再單獨(dú)支付，如塔基占（借）地?zé)o需再進(jìn)行補(bǔ)償。但對(duì)于除土地補(bǔ)償之外的其他對(duì)相關(guān)權(quán)利人的損害，如地上附著物、建（構(gòu)）筑物等，仍需按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。

3 特殊情況的處理：輸電線路跨越房屋時(shí)地役權(quán)利金的測算

由于地役權(quán)利金的補(bǔ)償已包括輸電線路下方土地及其附著物的空間權(quán)補(bǔ)償，因此，在理論上對(duì)于輸電線路跨房的補(bǔ)償可包含在地役權(quán)利金內(nèi)。但由于房屋對(duì)于所有權(quán)人具有特殊意義和作用，因此可對(duì)輸電線路跨房進(jìn)行相應(yīng)的處理。

按照現(xiàn)有的輸電線路設(shè)計(jì)規(guī)程規(guī)定，500kV及以上輸電線路不準(zhǔn)跨越房屋（如必須通過，則要拆遷），因此，在地役權(quán)補(bǔ)償過程中，要區(qū)分220kV及以下輸電線路及500kV及以上輸電線路兩種情況。

3.1 220kV及以下電壓等級(jí)輸電線路

如圖2所示，220kV及以下電壓等級(jí)輸電線路地役權(quán)補(bǔ)償中，地役權(quán)范圍指輸電線路經(jīng)過的線形路徑面積，寬度為架空電力線路保護(hù)區(qū)，具體為導(dǎo)線邊線向外側(cè)水平延伸并垂直于地面所形成的兩平行面內(nèi)的區(qū)域。根據(jù)《電力設(shè)施保護(hù)條例》，在一般地區(qū)各級(jí)電壓導(dǎo)線的邊線延伸距離（圖2中b）如下：1—10kV，b=5m；35—110kV，b=10m；154—330kV，b=15m；500kV，b=20m。在廠礦、城鎮(zhèn)等人口密集地區(qū)，架空電力線路保護(hù)區(qū)的區(qū)域可略小于上述規(guī)定。

參照《臺(tái)灣大眾捷運(yùn)系統(tǒng)地上權(quán)補(bǔ)償率表》，以電網(wǎng)距地面的高度為補(bǔ)償率的設(shè)定基礎(chǔ)，根據(jù)不同的高度劃定相應(yīng)的補(bǔ)償率，同時(shí)也考慮房屋在輸電線路的不同位置（圖3）。相應(yīng)的補(bǔ)償公式為：

式6中，V為跨房情況下地役權(quán)利金；S為房屋的占地面積；Pl為相應(yīng)的農(nóng)村建設(shè)用地補(bǔ)償價(jià)格；Rc為地役權(quán)的補(bǔ)償率，與輸電線路距地面高度及輸電線路與其垂直投影的相對(duì)位置相關(guān)。對(duì)Rc的設(shè)定參照了《臺(tái)灣大眾捷運(yùn)系統(tǒng)地上權(quán)補(bǔ)償率表》（表1）。

3.2 500kV及以上電壓等級(jí)輸電線路

在500kV及以上電壓等級(jí)輸電線路地役權(quán)補(bǔ)償中，地役權(quán)范圍與220kV及以下輸電線路一致，不同的是，500kV及以上電壓等級(jí)輸電線路線下部分所形成的區(qū)域不允許建房，即如果500kV及以上電壓等級(jí)輸電線路通過區(qū)域的住房必須拆遷（如圖4中的房屋A），線外部分為限制用地。500kV及以上電壓等級(jí)輸電線路地役權(quán)補(bǔ)償率見表2。

表1 220kV及以下電壓等級(jí)輸電線路跨房地役權(quán)補(bǔ)償率表Tab.1 The easement compensation rate table of a transmission line with voltage grade below or equal to 220kV that goes across buildings

表2 500kV及以上電壓等級(jí)輸電線路跨房地役權(quán)補(bǔ)償率表Tab.2 The easement compensation rate table of a transmission line with voltage grade above or equal to 500kV that goes across buildings

4 結(jié)語

中國正處于能源建設(shè)飛速發(fā)展時(shí)期，資金缺口極大［13］，而且能源建設(shè)屬于國家公共事業(yè)，電力企業(yè)作為能源的生產(chǎn)和供應(yīng)者，擔(dān)負(fù)著重要的保障能源安全、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活提供所需能源的公共職能，理應(yīng)獲得國家和集體在土地供應(yīng)方面的支持［14］。對(duì)限制用地造成的損失給予補(bǔ)償，是世界各國的通行做法。而中國的相關(guān)實(shí)踐也表明，僅補(bǔ)償臨時(shí)用地的直接損失，而不補(bǔ)償限制用地造成的間接損失，是不利于輸電線路建設(shè)、運(yùn)營和安全維護(hù)的。從土地權(quán)利角度講，限制用地使土地使用受到了一定的限制，應(yīng)對(duì)由限制造成的經(jīng)營損失進(jìn)行補(bǔ)償。

為此，可前期進(jìn)行以下幾方面的工作：首先，做好相關(guān)法律法規(guī)的制定、修訂與解釋工作。在國家層面上，提請(qǐng)國家電網(wǎng)公司向全國人大提出法律解釋申請(qǐng)，明確地役權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利設(shè)置、地役權(quán)在電網(wǎng)建設(shè)過程中應(yīng)用的可行性等。同時(shí)，向國土資源部等相關(guān)部委建議，在大型線狀工程征地補(bǔ)償中，推行地役權(quán)的補(bǔ)償模式，并提請(qǐng)相關(guān)部門以《物權(quán)法》的相關(guān)設(shè)定為前提進(jìn)行深入研究。在地方層面，向地方政府建議出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)，在線狀工程的補(bǔ)償中試行地役權(quán)的補(bǔ)償模式。第二，為推行電網(wǎng)建設(shè)用地地役權(quán)補(bǔ)償做好基礎(chǔ)工作?？烧偌嚓P(guān)的有電網(wǎng)征地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員對(duì)地役權(quán)補(bǔ)償率進(jìn)行深入論證；對(duì)基于地役權(quán)的補(bǔ)償模式先進(jìn)行試點(diǎn)，聽取群眾的意見與建議，以便修改完善；制定相關(guān)的行業(yè)內(nèi)政策法規(guī)，使基于地役權(quán)的補(bǔ)償模式制度化與規(guī)范化；仔細(xì)研究新舊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的銜接問題等。

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