農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市：市場失靈與其政策矯正

馬 凱，錢忠好

（1.山西財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院，山西 太原 030006；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；3.揚(yáng)州大學(xué)管理學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009）

1 前言

中國現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地必須首先通過征收或征用、變?yōu)閲型恋睾蠓侥苓M(jìn)入土地市場。中國《憲法》第10條第3款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā愤M(jìn)一步規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”。

大量研究表明，政府壟斷一級土地市場產(chǎn)生了較多的負(fù)面影響：政府獨(dú)占土地增值收益，嚴(yán)重侵犯相關(guān)當(dāng)事人的土地權(quán)益，引發(fā)大量的社會矛盾①農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，近年來，關(guān)于征地、土地流轉(zhuǎn)等問題的信訪數(shù)量始終占總量的一半以上，在一些地方土地征用已成為一個主要社會問題［1］。黨國英的測算表明，1952—2002年，農(nóng)民向社會無償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元；2002年農(nóng)民無償貢獻(xiàn)的土地收益為7858億元，相當(dāng)于被無償剝奪了價值26萬億的土地財產(chǎn)權(quán)，而累計支付給農(nóng)民的土地征用費(fèi)不超過1000億元［2］。；城市土地利用集約化程度偏低，城市用地“攤煎餅”式外延擴(kuò)張［3］；企業(yè)需要一次性支付較大數(shù)額的土地出讓金，不利于中小企業(yè)的發(fā)展［4］。為此，理論界探討了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市的積極作用及其現(xiàn)實(shí)可能性，認(rèn)為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市有助于當(dāng)事人特別是農(nóng)民以土地權(quán)益分享工業(yè)化、城市化成果，保障各方利益，實(shí)現(xiàn)參與主體的一致同意［4-5］，有利于土地資源配置效率的提高［4，6］。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市是中國土地制度改革的發(fā)展方向［7-9］。早在20世紀(jì)80年代末期，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)就曾經(jīng)零星發(fā)生。1999年，國土資源部選擇安徽省蕪湖市進(jìn)行農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革試點(diǎn)。2005年，廣東省出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并引發(fā)了全國范圍的響應(yīng)。2008年，《中共中央十七屆三中全會關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

在充分肯定農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市積極作用的同時，不能忽視農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市可能存在的市場失靈，交易費(fèi)用的存在往往導(dǎo)致市場失靈［10］②按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)，導(dǎo)致市場失靈的主要因素是交易費(fèi)用。任何一項(xiàng)交易的達(dá)成，都需要進(jìn)行合約的議定，所以“利用價格機(jī)制是有交易費(fèi)用的。通過價格機(jī)制‘組織’生產(chǎn)的最明顯的成本就是所有發(fā)現(xiàn)相對價格的工作?！袌錾习l(fā)生的每一筆交易的談判和簽約的費(fèi)用也必須考慮在內(nèi)”［11］。也就是說，市場機(jī)制作用的發(fā)揮需要花費(fèi)一定的成本和代價，存在著交易費(fèi)用。在現(xiàn)實(shí)世界中，交易費(fèi)用就象物理學(xué)中的摩擦力一樣，時時刻刻存在于各種交易活動中。交易費(fèi)用通常妨礙——在特殊情況下則阻止了——市場的形成［12］，影響到資源配置的效率。，市場失靈又會影響農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地資源配置的效率。因此，需要研究市場失靈對非農(nóng)建設(shè)用地配置效率的影響，探討導(dǎo)致農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場失靈的制度原因所在，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策矯正建議。

2 農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場失靈及其原因：一般性討論

為研究方便，作如下假設(shè)：S0、D0分別為完全市場條件下農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的供給曲線和需求曲線，市場交易費(fèi)用的存在抑制了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的供給和需求，使農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地供給曲線和需求曲線分別移動到S1、D1；P、Q分別表示農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的價格和數(shù)量。從圖1可以看出，與完全市場相比，交易費(fèi)用的存在導(dǎo)致市場失靈，降低了社會福利，社會福利總損失量為SAE0BB＇E1A＇=SAE0B-SA＇E1B＇。由此可見，市場失靈會降低農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的配置效率。

一般說來，交易費(fèi)用的產(chǎn)生既與技術(shù)因素有關(guān)，又與非技術(shù)因素有關(guān)［13］，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場交易費(fèi)用產(chǎn)生的原因主要有：（1）技術(shù)因素。按照巴澤爾的觀點(diǎn)，由于商品屬性的復(fù)雜性，測定每種屬性都需要付出成本，這可能使徹底界定交易合約的代價過于高昂［14］。就農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地而言，不僅區(qū)位、立地條件、地質(zhì)狀況等物理屬性之間具有顯著的差異性，一些屬性存在語言描述上的困難［15］，而且由于有限理性的存在，其利用過程中所形成的外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)也難以準(zhǔn)確計量，這導(dǎo)致農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場交易存在較高的交易費(fèi)用①技術(shù)因素的存在使當(dāng)事人無論如何努力也不能避免交易合約的疏忽，進(jìn)而抑制市場供求，使農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場具有不完全性。。（2）非技術(shù)因素。非技術(shù)因素是指由于市場交易制度安排不合理所產(chǎn)生的交易費(fèi)用。市場的正常運(yùn)行需要相應(yīng)的制度安排做保證。不同的制度安排會影響到市場交易費(fèi)用的大小以及交易費(fèi)用在交易雙方當(dāng)事人之間的分配比例，進(jìn)而影響到交易能否順利進(jìn)行［16］。如果農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場制度安排不合理，市場交易就會產(chǎn)生極大的的不確定性，交易過程中機(jī)會主義行為就會泛濫，逆向選擇和道德風(fēng)險就會增加，合約雙方就不得不支付更多的搜尋、談判、履約和監(jiān)督成本。無論是技術(shù)因素還是非技術(shù)因素導(dǎo)致的交易費(fèi)用，都會降低當(dāng)事人農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的供給和需求，影響交易效率，降低社會福利。如果說由于技術(shù)的限制無法避免技術(shù)因素導(dǎo)致的交易費(fèi)用的話，完全應(yīng)該而且能夠通過合理的制度安排降低非技術(shù)因素產(chǎn)生的交易費(fèi)用，提升非農(nóng)建設(shè)用地市場配置的社會福利水平。

圖1 農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場及其失靈分析圖Fig.1 Rural collectively-owned nonagricultural construction land market and its failure analysis

3 農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市市場失靈的制度之源

現(xiàn)階段，中國農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市所面臨的制度約束主要為現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市限制不當(dāng)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)殘缺，極大地增加了市場交易費(fèi)用，抑制了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場供給和需求，產(chǎn)生市場失靈。

3.1 現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市限制不當(dāng)

盡管現(xiàn)行法律法規(guī)為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市提供了一定的制度創(chuàng)新空間和邊際［17］，如1997年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理的通知》中明確規(guī)定，“用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的集體土地，因與本集體以外的單位和個人以土地入股等形式興辦企業(yè)，或向本集體以外的單位和個人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押附著物，而發(fā)生土地使用權(quán)交易的，應(yīng)依法嚴(yán)格審批，要注意保護(hù)農(nóng)民利益”。《土地管理法》第60條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”，可以在符合土地利用規(guī)劃、通過行政審批的條件下，合法將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，但是，現(xiàn)行法律法規(guī)將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地嚴(yán)格限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自用的范圍，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租集體土地使用權(quán)。第43條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地?！钡?3條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”這意味著，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市缺乏法律的保障，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)參加討價還價［18］。

此外，現(xiàn)行限制農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市的制度安排使征地成為農(nóng)地非農(nóng)化的惟一合法途徑，政府在事實(shí)上掌握著農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入土地市場的控制權(quán)，藉以獲取絕大部分的農(nóng)地非農(nóng)化土地增值收益，并成為政府財政收入的主要來源①，在既得利益格局下，地方政府具有維護(hù)制度安排的利益動力。

政府為維護(hù)社會公共利益對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市進(jìn)行必要的限制是應(yīng)該的，但是，中國現(xiàn)行法律法規(guī)將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地排除在市場勢力范圍之外，政府管制措施明顯失當(dāng)。政府限制不當(dāng)無疑會增加農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場交易的成本，并影響農(nóng)民農(nóng)村集體土地物權(quán)屬性的價值認(rèn)同，進(jìn)而影響農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場的發(fā)育和完善。

3.2 農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)存在殘缺

農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)殘缺主要表現(xiàn)為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體不明和產(chǎn)權(quán)缺乏安全。雖然現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，但作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)村勞動群眾集體”或“農(nóng)民集體”是一個抽象化的概念，這往往導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體代表或行使主體的模糊性［20］。由于中國目前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會保持著“政企合一”組織架構(gòu)，村委會既是政府代理人，又是集體財產(chǎn)法定代理人和公共事務(wù)管理者，村委會“三位一體”的角色定位在政府行政、村務(wù)管理、農(nóng)民財產(chǎn)保護(hù)三個方面存在巨大的矛盾沖突［21］，難以對權(quán)、責(zé)、利做出明確的規(guī)定和約束［22］。不明確的產(chǎn)權(quán)主體很難保證直接上市的集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)具有明晰的內(nèi)涵。農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)缺乏安全主要表現(xiàn)在：雖然一些地區(qū)出臺了地方性法規(guī)，為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市開啟了大門，但是，現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)”的限定使農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市缺乏必要而又有力的法律保障和約束。

中國現(xiàn)行農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市所面臨的制度約束極大地增大了市場交易費(fèi)用：第一，提升了搜尋費(fèi)用。對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地上市的不當(dāng)限制將使交易雙方當(dāng)事人擴(kuò)大交易范圍和交易半徑，勢必需要花費(fèi)更多的代價才能尋找到合適的交易對象。如果交易收益的增加不及交易搜尋費(fèi)用增加的幅度，交易雙方往往缺乏在更大范圍內(nèi)尋找交易對象的激勵，這不能不影響到集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)直接上市的實(shí)現(xiàn)。第二，提升了談判費(fèi)用。產(chǎn)權(quán)的不完全性使交易對象和交易內(nèi)容具有不確定性，為避免農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地上市交易的可能面臨的懲罰，交易雙方需要反復(fù)磋商、討價還價，甚至需要采取必要的措施隱匿交易行為，這必然增加交易的難度，談判成本因此提高。第三，提升了履約和監(jiān)督費(fèi)用。由于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市法律依據(jù)不足，為保證交易合約的順利進(jìn)行，需要花費(fèi)更多的履約和監(jiān)督費(fèi)用。不僅如此，當(dāng)發(fā)生糾紛時，由于缺乏必要的制度保障，毀約者承擔(dān)的代價往往較小，增強(qiáng)了參與者事后機(jī)會主義行為的信心，甚至使毀約者形成毀約預(yù)期，這將極大地增加合約的執(zhí)行和事后討價還價的成本。

4 中國農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地上市的政策矯正

中國農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場制度改革的基本思路應(yīng)該是：以“尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利”為思想指導(dǎo)，在明晰農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市的權(quán)利，完善農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場制度，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場的健康發(fā)展。

（1）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利。中國現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市限制不當(dāng)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)殘缺，導(dǎo)致目前土地制度產(chǎn)生眾多矛盾，本質(zhì)原由在于缺乏對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的應(yīng)有尊重［23-24］。眾多國家土地制度之所以取得成功，從表面上看，是由于土地產(chǎn)權(quán)明晰、政府行為規(guī)范、市場交易雙方當(dāng)事人地位平等等，其背后的深層指導(dǎo)思想在于對當(dāng)事人土地財產(chǎn)權(quán)利的充分尊重。這也應(yīng)成為中國農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地制度改革的指導(dǎo)思想，只有充分尊重當(dāng)事人的土地財產(chǎn)權(quán)利，才能既有效保護(hù)土地市場供給者和需求者的利益，又保證土地市場運(yùn)行的權(quán)威性和公平性。

①中國土地政策改革課題組研究表明，除了難以準(zhǔn)確統(tǒng)計的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40％，而出讓金凈收入又占政府預(yù)算外收入的60％［19］。以上幾項(xiàng)加總，從土地上產(chǎn)生的收入占到地方財政收入的一半以上。

（2）明晰農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場得以順暢運(yùn)行的前提條件。由于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市在本質(zhì)上屬于農(nóng)民土地收益權(quán)的延伸，保留了家庭承包制的合理內(nèi)核［25］，因此，應(yīng)在“尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利”思想的指導(dǎo)下按物權(quán)理論規(guī)范和重構(gòu)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度。要保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，賦予權(quán)利主體充分的收益權(quán)、完整的處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)［26］。要完善相關(guān)法律制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地所有權(quán)的主體地位，賦予農(nóng)民個人土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)屬性，在法律上認(rèn)定其物權(quán)性質(zhì)，使其真正由虛權(quán)變成實(shí)權(quán)。

（3）允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市?，F(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市的限制是農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場發(fā)展緩慢甚至陷入困境的直接障礙，也是地方政府維護(hù)既得利益的主要法律保護(hù)。允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市，有助于打破政府壟斷，有效地解決農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中無法可依的問題，有助于降低非農(nóng)建設(shè)用地市場交易的不確定性，使當(dāng)事人形成較為穩(wěn)定的預(yù)期，并為建立城鄉(xiāng)一體化的非農(nóng)建設(shè)用地市場奠定基礎(chǔ)。

（4）加強(qiáng)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場制度建設(shè)。良好的市場制度有助于降低市場交易費(fèi)用。因此，不僅要在制度上允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市，而且要在認(rèn)真總結(jié)各試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，細(xì)化農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地上市的規(guī)則，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地上市的條件、范圍、程序、審批、登記、收益分配等。要規(guī)范政府管理行為，科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，切實(shí)做好農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)變更的審核、登記、發(fā)證管理等工作，保障交易雙方合法權(quán)益，保證集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市能夠增進(jìn)社會福利。

5 結(jié)論

盡管農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市是中國土地制度改革的發(fā)展方向，但交易費(fèi)用的存在往往導(dǎo)致農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市時產(chǎn)生市場失靈。農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場交易費(fèi)用產(chǎn)生的原因主要有技術(shù)因素和非技術(shù)因素。交易費(fèi)用降低了當(dāng)事人農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的供給和需求，影響交易效率，進(jìn)而降低社會福利。現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市限制不當(dāng)、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致市場交易費(fèi)用增加，抑制了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場供給和需求。因此，應(yīng)以“尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利”為思想指導(dǎo)，在明晰農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接上市的權(quán)利，完善農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場制度，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場的健康發(fā)展。

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