對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正管理模式的檢討①

武玉紅

(上海政法學(xué)院,上海 201701)

對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正管理模式的檢討①

武玉紅

(上海政法學(xué)院,上海 201701)

社區(qū)矯正試點(diǎn)的成敗在很大程度上取決于試點(diǎn)管理模式的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、優(yōu)化.目前的管理模式存在方向性偏差,管理效果不理想,管理模式的科學(xué)依據(jù)不足.與初期轟轟烈烈相比,試點(diǎn)的管理正進(jìn)入危險(xiǎn)的"瓶頸"期.分析現(xiàn)行管理模式的運(yùn)行狀況,探究利弊和設(shè)定的依據(jù)十分必要.

社區(qū)矯正;管理模式;滬京浙試點(diǎn)

一、引言

推進(jìn)社區(qū)矯正是我國(guó)刑罰制度的重大改革,而管理模式①本文所指社區(qū)矯正管理模式主要指在一定理念引導(dǎo)下的有關(guān)社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理人員的配備以及管理工作的重心問(wèn)題.的選擇對(duì)社區(qū)矯正的意義舉足輕重,它涉及社區(qū)矯正的整體運(yùn)作效率和矯正目的的實(shí)現(xiàn).

我國(guó)社區(qū)矯正試點(diǎn)從2002年在上海率先起步,到現(xiàn)在已走過(guò)第7個(gè)年頭.現(xiàn)在的社區(qū)矯正管理模式是基于最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2003年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》和2005年發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)而設(shè)置.《通知》中確立的管理模式是:由"司法行政機(jī)關(guān)牽頭","會(huì)同公安機(jī)關(guān)搞好對(duì)社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察,組織協(xié)調(diào)對(duì)社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作.街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作"②《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》(司發(fā)【2003】12號(hào))第三部分"分工負(fù)責(zé),密切配合,共同做好社區(qū)矯正試點(diǎn)工作"第4自然段..其管理的原則是"遵循社會(huì)管理規(guī)律,運(yùn)用社會(huì)工作方法"③《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》(司發(fā)【2005】3號(hào))第一部分"進(jìn)一步提高對(duì)擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)工作重要意義的認(rèn)識(shí)"第1自然段.,管理的要求是"要以教育矯正質(zhì)量為核心"④前引⑷,《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》,第二部分"擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的主要任務(wù)和要求"第3自然段..該定位帶來(lái)的后果是:行刑機(jī)關(guān)設(shè)在非刑罰機(jī)構(gòu),行刑管理采用社會(huì)工作方法,管理內(nèi)容突顯對(duì)罪犯的教育矯正.展望未來(lái),司法部擬按照《通知》設(shè)定的這一模式將社區(qū)矯正推向全國(guó).⑤參見(jiàn)司法部部長(zhǎng)2008年12月19日在全國(guó)司法廳(局)長(zhǎng)會(huì)議上的講話:六、著力深化司法行政體制和工作機(jī)制改革,第6自然段.管理模式的設(shè)置存在方向性偏差,繼續(xù)推廣,致使"點(diǎn)"上問(wèn)題帶到更大范圍的"面"上,這樣的發(fā)展趨勢(shì)令人擔(dān)憂.鑒于社區(qū)矯正管理模式的設(shè)定事關(guān)重大,有必要認(rèn)真分析這一管理模式的運(yùn)行狀況,探究利弊和設(shè)定的依據(jù).

二、試點(diǎn)模式的運(yùn)作與特點(diǎn)

在司法部確定的以"司法行政機(jī)關(guān)牽頭"管理的大框架下,京滬浙的管理模式各具特色,京以干警為主,滬以社工為主,浙以司法助理員為主.三地管理模式的結(jié)構(gòu)特征在全國(guó)具有導(dǎo)向和示范作用.以對(duì)三地的分析為研究起點(diǎn),有助于發(fā)現(xiàn)管理過(guò)程中的利弊,為尋求最佳管理模式提供依據(jù).

(一)《通知》頒布前的上海模式

上海在2002年自行進(jìn)行試點(diǎn)時(shí)的管理模式與2003年"兩院兩部"《通知》下達(dá)后全國(guó)統(tǒng)一試點(diǎn)時(shí)的模式是不同的.2002年上海開(kāi)始逐步建立市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制,①詳見(jiàn)《中共上海市委政法委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯治工作實(shí)施的意見(jiàn)》[滬委政法(2002)102號(hào)].設(shè)置的思路是:從工作的延續(xù)性和有效性出發(fā),把社區(qū)矯治工作的主體力量確定為監(jiān)獄局,是基于社區(qū)矯正與監(jiān)獄管理同屬于刑罰執(zhí)行工作,監(jiān)獄在長(zhǎng)期的監(jiān)管中形成了一整套比較成熟的工作規(guī)范和流程,掌握了一套比較系統(tǒng)的工作方法,可以為社區(qū)矯正部分地借鑒與發(fā)展.獄警有著多年的面對(duì)罪犯開(kāi)展改造與反改造斗爭(zhēng)以及監(jiān)管、矯治和教育的經(jīng)驗(yàn),有其參與管理,有利降低風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)社區(qū)安全和有序的矯正秩序.

2003年7月,兩院兩部《開(kāi)展試點(diǎn)通知》頒布,根據(jù)《通知》的原則精神,上海的試點(diǎn)模式宣告結(jié)束.雖然上海最初的模式?jīng)]有繼續(xù)下去,但是有必要對(duì)其給予一個(gè)客觀的評(píng)價(jià).初期上海模式的進(jìn)步性表現(xiàn)為:1.組建專門(mén)機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍;2.管理工作體現(xiàn)以垂直管理為主;3.司法所沒(méi)有參與社區(qū)矯正的管理.

初期的上海模式在我國(guó)刑罰制度發(fā)展的歷史上具有里程碑意義.初期上海模式的局限性是:初期上海模式在試點(diǎn)中建立的社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍,由于受到現(xiàn)行《刑法》和《刑事訴訟法》的制約,在工作中還不能獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán).在工作環(huán)節(jié)上仍需要公安機(jī)關(guān)的參與,即公安機(jī)關(guān)仍然要依法履行接收、釋放等手續(xù).這樣,在試點(diǎn)中存在著手續(xù)繁雜、時(shí)間拖延、效率不高的問(wèn)題.這樣的問(wèn)題主要并不在于上海市,而是國(guó)家尚未建立在社會(huì)轉(zhuǎn)型期刑罰制度改革試點(diǎn)的程序.

(二)《通知》下達(dá)后的滬、京、浙模式

"兩院兩部"《開(kāi)展試點(diǎn)通知》確立的管理模式是"司法行政機(jī)關(guān)要牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作,會(huì)同公安機(jī)關(guān)搞好對(duì)社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察,組織協(xié)調(diào)對(duì)社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作.街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作".《通知》要求按照這一模式首先在北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東這6省市進(jìn)行試點(diǎn).雖然《通知》中說(shuō)明了在我國(guó)開(kāi)展社區(qū)矯正的意義,但是卻沒(méi)有說(shuō)明為什么要由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所來(lái)承擔(dān)社區(qū)矯正工作的依據(jù).《通知》事實(shí)上確認(rèn)了"兩個(gè)主體"的試點(diǎn)方針,即根據(jù)現(xiàn)行法律公安機(jī)關(guān)是"執(zhí)法主體",由司法行政部門(mén)擔(dān)當(dāng)日常"工作主體"②參見(jiàn)郭建安、鄭霞澤主編:《社區(qū)矯正通論》,法律出版社2004年版,第340頁(yè)..并希望通過(guò)一段時(shí)間的試點(diǎn),逐步過(guò)渡到完全由司法行政機(jī)關(guān)(具體通過(guò)司法所)承擔(dān)對(duì)社區(qū)矯正的管理.

在《通知》下發(fā)后,上海市隨即將社區(qū)矯正試點(diǎn)工作移交給司法所,按照新模式試點(diǎn).不久,原先從監(jiān)獄等機(jī)關(guān)抽調(diào)的人員陸續(xù)返回原單位.鑒于司法所力量的不足,2004年1月,上海成立了新航社區(qū)服務(wù)總站,政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式來(lái)運(yùn)作的社工隊(duì)伍,社工以民間人士身份參與社區(qū)矯正.在當(dāng)前上海的社區(qū)矯正管理模式下,派出所和司法所對(duì)社區(qū)矯正的管理主要體現(xiàn)在"宣告"和"臺(tái)賬"的管理.直接面對(duì)社區(qū)服刑人員的"實(shí)際主體"是社工.但是社工的定位是社會(huì)工作.社工是以助人自助的理念、以平等的方式對(duì)服刑人員提供矯治和服務(wù),其本身沒(méi)有也不應(yīng)有執(zhí)法管理的權(quán)限.

筆者認(rèn)為,社區(qū)矯正的管理內(nèi)容不能主要停留在哪個(gè)罪犯回來(lái)后沒(méi)有住處、生活困難或者沒(méi)有工作等就幫助聯(lián)系落實(shí).雖然這些工作也能給矯正工作起到一定幫助作用,但這畢竟不是開(kāi)展社區(qū)矯正工作的根本所在,或者說(shuō)不應(yīng)作為社區(qū)矯正工作的重點(diǎn),如果一直強(qiáng)調(diào)這些,勢(shì)必影響刑罰的嚴(yán)肅性.

筆者對(duì)現(xiàn)在上海模式的評(píng)價(jià)是:高度重視社會(huì)工作者的參與,倡導(dǎo)社會(huì)工作的理念在社區(qū)矯正中的運(yùn)用,強(qiáng)調(diào)社區(qū)矯正的社會(huì)化、人性化管理和人文關(guān)懷,但是執(zhí)法環(huán)節(jié)薄弱.必須明確:社區(qū)矯正不等同于社會(huì)工作,它首先是一種刑罰執(zhí)行活動(dòng),應(yīng)在國(guó)家權(quán)力的主導(dǎo)下運(yùn)行,雖然社工自治組織的參與應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暫凸膭?lì),并可以成為對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督和幫教的基礎(chǔ)性力量,但這種參與不能涉足執(zhí)法層面.

《通知》下達(dá)后,北京開(kāi)始試點(diǎn).如同上海一樣,北京市司法局也協(xié)調(diào)市監(jiān)獄局、勞教局抽調(diào)監(jiān)獄勞教干警到各區(qū)縣協(xié)助開(kāi)展社區(qū)矯正,目前已實(shí)現(xiàn)全市18個(gè)區(qū)縣313個(gè)司法所每所一警.北京在區(qū)縣級(jí)層面建"社區(qū)矯正服務(wù)中心",結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際開(kāi)拓創(chuàng)新,目前區(qū)縣服務(wù)中心已達(dá)18個(gè).

北京模式的特點(diǎn)是:國(guó)家專政機(jī)關(guān)依賴性較強(qiáng),社區(qū)矯正試點(diǎn)是對(duì)原有的由公安機(jī)關(guān)作為監(jiān)外執(zhí)行主體的繼承與改革完善.試點(diǎn)起步階段從監(jiān)獄局和勞教局抽調(diào)的379名警察充實(shí)到全市各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所,現(xiàn)在依然是社區(qū)矯正的主導(dǎo)力量,提高了社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行效果.北京模式強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性與力量保障性.北京模式直接導(dǎo)致在管理中強(qiáng)調(diào)其刑罰執(zhí)行性質(zhì)的一面較多,而強(qiáng)調(diào)其社會(huì)工作性質(zhì)的一面相對(duì)較少,未能較好體現(xiàn)社區(qū)矯正的"矯正"特質(zhì).

浙江依托"楓橋經(jīng)驗(yàn)"①早在20世紀(jì)六七十年代,浙江楓橋地區(qū)發(fā)動(dòng)群眾,利用社會(huì)資源開(kāi)展對(duì)違法犯罪人員的教育與監(jiān)督,被譽(yù)為"楓橋經(jīng)驗(yàn)".發(fā)源地的優(yōu)勢(shì),大力推廣和運(yùn)用"楓橋經(jīng)驗(yàn)"的基本精神推動(dòng)社區(qū)矯正在浙江的開(kāi)展.2005年12月,浙江省司法廳增設(shè)"監(jiān)獄勞教與社區(qū)矯正工作指導(dǎo)處",承擔(dān)全省社區(qū)矯正試點(diǎn)管理的指導(dǎo)工作.浙江先后出臺(tái)了《浙江省司法行政系統(tǒng)基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)"十一五"規(guī)劃》、《浙江省社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》、《浙江省高級(jí)人民法院、浙江省司法廳關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)矯正銜接工作的若干意見(jiàn)》、《浙江省檢察機(jī)關(guān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作辦法》、《浙江省司法廳、浙江省公安廳關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)矯正銜接工作的若干規(guī)定》、《關(guān)于全省監(jiān)獄系統(tǒng)配合社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)獄工作與社區(qū)矯正銜接的若干意見(jiàn)》等,形成各部門(mén)聯(lián)合督查、工作例會(huì)和情況通報(bào)的協(xié)調(diào)方式.

浙江模式的特點(diǎn)是:司法所力量強(qiáng)勢(shì),目前主要是司法助理員承擔(dān)社區(qū)矯正管理工作.其背后的依托是,明確的政策依據(jù)支撐,密切的部門(mén)配合,充足的經(jīng)費(fèi)保障.但隨著試點(diǎn)的推進(jìn),司法所社區(qū)矯正工作任務(wù)日益加重的問(wèn)題凸顯;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道內(nèi)部編制的司法所工作人員,兼職現(xiàn)象普遍,如擔(dān)任駐村干部、農(nóng)村工作指導(dǎo)員以及承擔(dān)招商引資任務(wù)等.由于司法所人員屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)編制等因素,人員調(diào)動(dòng)頻繁、流動(dòng)性大.目前全省司法所工作人員中,具有大專以上文化程度的只有55%,且多數(shù)是通過(guò)自學(xué)、函授等途徑取得文憑,具有法律專業(yè)背景的人員缺乏.

三、試點(diǎn)模式的利弊分析

目前,贊成由司法所管理社區(qū)矯正的理由是:

1.監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的執(zhí)行都要遵循統(tǒng)一的刑事法律制度開(kāi)展,這種目標(biāo)價(jià)值的一致性要求刑罰執(zhí)行活動(dòng)要由性質(zhì)相同或相似的國(guó)家職能機(jī)關(guān)在同一系統(tǒng)下負(fù)責(zé)執(zhí)行,司法所作為司法行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)同屬司法行政系統(tǒng),能夠做到監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑執(zhí)行活動(dòng)的順利銜接,從而有利于整合相關(guān)資源和提高工作效率.

2.基層司法所具有貼近社區(qū)、面向群眾的優(yōu)勢(shì),對(duì)預(yù)防犯罪、維護(hù)社會(huì)治安起到了積極作用.便于利用長(zhǎng)期積累的豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn),做好社區(qū)矯正工作.

3.由司法所作為社區(qū)矯正的主導(dǎo)力量,不僅符合刑罰執(zhí)行活動(dòng)的要求,而且進(jìn)一步拓展和加強(qiáng)了司法所的職能.

筆者認(rèn)為上述理由在理論和實(shí)踐層面都是難以成立的:

1.社區(qū)矯正是社區(qū)的刑罰執(zhí)行活動(dòng),主要工作內(nèi)容就是對(duì)罪犯的監(jiān)督與考察,而司法所不具有刑罰執(zhí)行的性質(zhì)和功能.按照我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定,公、檢、法、司四大部門(mén)分工十分明確,司法行政權(quán)力侵入司法權(quán)違背了基本的法理和國(guó)家權(quán)力設(shè)置的原則.

2.如果把具有貼近社區(qū)、面向群眾的優(yōu)勢(shì)作為社區(qū)矯正管理模式的條件,那么公安派出所更具有這方面的優(yōu)勢(shì),照此推理,對(duì)社區(qū)矯正的管理不必從公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)到司法行政機(jī)關(guān).

3.司法所作為社區(qū)矯正的主導(dǎo)力量,不符合刑罰執(zhí)行的基本要求.因?yàn)樗痉ㄋ饕袚?dān)的是非執(zhí)法任務(wù),其性質(zhì)主要是法律服務(wù)工作.雖然社區(qū)矯正也有服務(wù)的內(nèi)容,但其本質(zhì)是刑罰執(zhí)行.如果司法所作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu),就意味著司法所的工作人員都有了執(zhí)法權(quán),與其他各項(xiàng)非執(zhí)法工作存在性質(zhì)沖突.

經(jīng)過(guò)7年社區(qū)矯正試點(diǎn)的實(shí)踐,我認(rèn)為現(xiàn)行管理模式的設(shè)置是不成功的.就目前來(lái)看,公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體、司法行政機(jī)關(guān)作為工作主體(在上海還有社工的參與)的管理模式帶來(lái)地位不明、職責(zé)不清、銜接不暢、效率不高等問(wèn)題,《通知》所期于的作為中堅(jiān)力量的基層司法所也面臨著重重困難.與初期轟轟烈烈相比,試點(diǎn)工作正進(jìn)入危險(xiǎn)的"瓶頸"期.日前,中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見(jiàn)》,特別強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正管理中的職能.該意見(jiàn)在一定程度上反映了在社區(qū)矯正試點(diǎn)中,司法所管理不力的問(wèn)題.那么,司法所管理不力,是否可以考慮仍然由公安機(jī)關(guān)來(lái)管理呢?筆者認(rèn)為,公安機(jī)關(guān)在管理運(yùn)行機(jī)制上也存在不合理因素,理由為:1.從目前的情況來(lái)看,公安機(jī)關(guān)行使偵察逮捕權(quán),同時(shí)又行使社區(qū)刑罰執(zhí)行權(quán),不符合刑罰權(quán)力的合理分工和權(quán)力制衡的原則.2.現(xiàn)在,社會(huì)各種矛盾叢生,犯罪持續(xù)攀升,公安工作任務(wù)繁重.而且,在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也一直沒(méi)有設(shè)立專門(mén)負(fù)責(zé)緩刑、假釋、管制的工作機(jī)制,監(jiān)管人員不固定、工作沒(méi)有連續(xù)性、崗位責(zé)任不明確.而社區(qū)矯正相對(duì)于原來(lái)的非監(jiān)禁刑,不論從工作內(nèi)容還是工作方法上都提出了新的要求.隨著社區(qū)矯正的推進(jìn),公安機(jī)關(guān)工作任務(wù)繁重和社區(qū)矯正數(shù)量增多、監(jiān)管矯正多元之間的矛盾將進(jìn)一步加劇.3.長(zhǎng)期以來(lái),公安機(jī)關(guān)主要任務(wù)是負(fù)責(zé)打擊犯罪,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,偏向于硬性執(zhí)法.而社區(qū)矯正不僅是刑罰執(zhí)行活動(dòng),而且有教育、感化、挽救、說(shuō)服等內(nèi)容.較之以前偏重于監(jiān)督管理的非監(jiān)禁刑,社區(qū)矯正還需提供對(duì)服刑人員的服務(wù)、幫助.因此,當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家都把警察機(jī)關(guān)的治安管理和對(duì)罪犯的管理區(qū)別開(kāi)來(lái).

四、模式缺陷的原因探究

現(xiàn)行管理模式秉承"遵循社會(huì)管理規(guī)律,運(yùn)用社會(huì)工作方法"的原則,將"教育矯治質(zhì)量"視為管理的核心,并將基層司法所置于管理的"主體"地位,弱化了社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的屬性,導(dǎo)致社區(qū)矯正管理模式的方向性的偏差.

(一)試點(diǎn)設(shè)計(jì)時(shí)缺乏認(rèn)真的研究和論證

目前,在我國(guó)進(jìn)行社區(qū)矯正試點(diǎn)的最高層次的廣義意義上的法律依據(jù)是2003年"兩院兩部"《開(kāi)展試點(diǎn)的通知》和2005年《擴(kuò)大試點(diǎn)的通知》.《通知》的積極意義是毋庸置疑的,但是在試點(diǎn)前和試點(diǎn)中顯然缺乏深入的調(diào)研和充分的論證.社區(qū)矯正在很大程度上是借鑒了國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),這就需要認(rèn)真地研究、比較、借鑒國(guó)外社區(qū)矯正模式設(shè)定的思路和根據(jù).同時(shí),需要盡可能廣泛地征求各方面的意見(jiàn).我國(guó)2000年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》中明確:"保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng),"表明了我國(guó)的立法應(yīng)向公開(kāi)化、民主化方向發(fā)展的意向.但是在《通知》頒布之前,我國(guó)法學(xué)界對(duì)于管理模式的主體設(shè)置已有明顯的意見(jiàn)分歧.而決策者在這一重大改革之前,缺乏決策選擇前的深入探討和論證.

(二)"依法"認(rèn)識(shí)偏頗,"多主體"管理混亂

社區(qū)矯正是我國(guó)刑罰制度的一項(xiàng)重大改革,涉及在刑事執(zhí)行領(lǐng)域包括實(shí)體、程序、組織方面對(duì)現(xiàn)行法律的調(diào)整與修正.因此,一個(gè)名符其實(shí)的"試點(diǎn)"勢(shì)必會(huì)對(duì)現(xiàn)行法律的突破,通過(guò)試點(diǎn),為法律的修改和完善積累經(jīng)驗(yàn).但我國(guó)在社區(qū)矯正試點(diǎn)中存在著一個(gè)明顯的誤區(qū),即,試點(diǎn)在"現(xiàn)行法律的框架下進(jìn)行".因此,明明知道公安機(jī)關(guān)不適合承擔(dān)對(duì)社區(qū)矯正的管理,但因?yàn)楝F(xiàn)行刑法、刑訴法規(guī)定了公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法主體,因此在試點(diǎn)《通知》中,仍然保留公安機(jī)關(guān)作為"執(zhí)法主體",同時(shí)增加司法所為"工作主體".但是"執(zhí)法主體"和"工作主體"如何能截然的分開(kāi),"執(zhí)法"活動(dòng)不是工作,"工作"不包含著執(zhí)法的內(nèi)容?"雙主體"管理,多頭指揮、多頭檢查、多頭交辦任務(wù)、多頭要數(shù)據(jù)材料的現(xiàn)象,給試點(diǎn)單位帶來(lái)工作中的雜亂和不便.

有觀點(diǎn)認(rèn)為,"雙主體"的困惑關(guān)鍵在于司法所沒(méi)有執(zhí)法權(quán),因此,應(yīng)當(dāng)通過(guò)社區(qū)矯正立法或人大授權(quán)等形式賦予司法所執(zhí)法地位及其工作人員刑罰執(zhí)行的職能.這一觀點(diǎn)也代表了試點(diǎn)省市司法行政機(jī)關(guān)的普遍要求.但問(wèn)題在于:如果賦予司法所刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)的地位,那么,司法所的其他的非刑罰執(zhí)行的多項(xiàng)任務(wù)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?如果司法所同時(shí)承擔(dān)刑罰執(zhí)行和非刑罰執(zhí)行的任務(wù),始終面臨著由服務(wù)者、教育者向管理者、監(jiān)督者的頻繁轉(zhuǎn)換,勢(shì)必造成工作任務(wù)在性質(zhì)上的混淆,例如,作為刑事執(zhí)法人員來(lái)進(jìn)行大量的人民調(diào)解工作顯然是不適當(dāng)?shù)?也無(wú)法在公眾面前樹(shù)立起統(tǒng)一的法律角色.

(三)缺乏前瞻性

在社區(qū)矯正的創(chuàng)設(shè)初期,司法所作為最基層的司法行政機(jī)關(guān)便于發(fā)揮地方政府基礎(chǔ)性的優(yōu)勢(shì),利用長(zhǎng)期積累的豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn),充分發(fā)動(dòng)社區(qū)群眾,為社區(qū)矯正工作的迅速開(kāi)展打開(kāi)局面.但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,從社區(qū)矯正"推進(jìn)"的角度出發(fā),無(wú)論從工作的性質(zhì)、工作的目的、工作的方法、工作的內(nèi)容等方面,社區(qū)矯正與司法所原有的管理工作都存在著本質(zhì)的區(qū)別,關(guān)鍵在于前者是刑事執(zhí)法活動(dòng),后者則不是.同時(shí),筆者認(rèn)為,國(guó)家也不應(yīng)由于司法所兼管社區(qū)矯正而賦予其刑事執(zhí)法的性質(zhì).目前對(duì)社區(qū)服刑人員的管理沒(méi)出大的問(wèn)題,并不能說(shuō)明現(xiàn)在的管理模式選擇的正確性.我國(guó)社區(qū)矯正適用的比例還很低,對(duì)假釋的適用率更低,公安機(jī)關(guān)的責(zé)任并沒(méi)有排除,又加強(qiáng)了司法所和社會(huì)工作者參與管理的力量,沒(méi)出大的問(wèn)題是正常的.從發(fā)展的角度考慮,一旦社區(qū)矯正全面鋪開(kāi),適應(yīng)國(guó)際行刑發(fā)展趨勢(shì),社區(qū)矯正適用的比例將有較大幅度的增長(zhǎng),這意味著社區(qū)服刑人員的危險(xiǎn)系數(shù)和社區(qū)安全的隱患增加,社區(qū)矯正的執(zhí)法性質(zhì)將會(huì)凸顯,因此,社區(qū)矯正的管理模式必須具有鮮明的執(zhí)法特色.

(四)矯枉過(guò)正

過(guò)去,我們對(duì)服刑人員的管理中,過(guò)分地強(qiáng)調(diào)"專政"和"懲罰",欠缺心理矯正和幫困解難等人性化的內(nèi)容,現(xiàn)在又有矯枉過(guò)正之勢(shì)."社區(qū)矯正"并非就是"社區(qū)中矯正"更非"心理矯正".現(xiàn)在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的心理矯正越來(lái)越受到社區(qū)矯正部門(mén)的青睞.但是,一項(xiàng)對(duì)北京市社區(qū)矯正服刑人員的情況調(diào)研顯示:大多數(shù)矯正對(duì)象并不存在需要心理咨詢和心理治療的問(wèn)題.①參見(jiàn)楊征軍:《我們需要什么樣的社區(qū)矯正制度---社區(qū)矯正調(diào)查》,《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期.即使是矯正對(duì)象存在心理問(wèn)題,心理矯正也并非都能解決,如生活困難、找不到工作等引起的心理問(wèn)題等.心理矯正只能在社區(qū)矯正中起有限作用,不可對(duì)心理矯正的成效抱太多的奢望,在社區(qū)矯正工作中應(yīng)當(dāng)對(duì)心理矯正以恰如其分定位.從目前來(lái)看,兩類人員應(yīng)當(dāng)是心理矯正工作的主要對(duì)象:一類是長(zhǎng)期在監(jiān)獄服刑的假釋、剝權(quán)人員,這些人存在回歸社會(huì)的適應(yīng)問(wèn)題,需要作適應(yīng)社會(huì)的心理輔導(dǎo);二類是生活發(fā)生重大變故可能產(chǎn)生和已經(jīng)產(chǎn)生心理問(wèn)題的服刑人員,需要作應(yīng)對(duì)變故的心理輔導(dǎo)和心理矯正.心理矯治是一項(xiàng)重要的內(nèi)容但并不是矯正的全部,且不可夸大其作用.

(五)缺乏專業(yè)化考慮

對(duì)社區(qū)矯正管理模式的設(shè)置,缺乏專業(yè)化的考慮.無(wú)論是公安機(jī)關(guān)管理還是司法所管理都不能體現(xiàn)社區(qū)矯正設(shè)置的專業(yè)化要求.所謂專業(yè)化要求就是該機(jī)構(gòu)專司社區(qū)矯正的管理而不負(fù)責(zé)其他工作.鑒于社區(qū)矯正工作的專業(yè)性、法律性要求較高,因此,對(duì)社區(qū)矯正工作者的選拔和配備也應(yīng)具有較高的要求.

(六)缺乏降低成本意識(shí)

我國(guó)發(fā)展和推進(jìn)社區(qū)矯正的重要目的之一是降低刑罰成本.在整個(gè)社區(qū)矯正試點(diǎn)的設(shè)計(jì)和運(yùn)作中,不僅需要考慮如何擴(kuò)建機(jī)構(gòu),擴(kuò)充人員,還需要考慮如何精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),避免機(jī)構(gòu)的交叉、重疊,提高工作效率,減少不必要的人員編制和財(cái)政支出.在社區(qū)矯正試點(diǎn)之前,我國(guó)主要是依靠監(jiān)獄對(duì)罪犯進(jìn)行懲罰改造,但監(jiān)獄的成本高.據(jù)官方的統(tǒng)計(jì),監(jiān)獄押犯每年每人平均需花費(fèi)9300元,②參見(jiàn)2003年9月1日司法部副部長(zhǎng)胡澤君關(guān)于《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明.現(xiàn)在上海已達(dá)到監(jiān)獄押犯每年每人平均需花費(fèi)兩萬(wàn)元左右.有觀點(diǎn)認(rèn)為:如果將犯罪性質(zhì)輕微,社會(huì)危害性不大的罪犯放到社區(qū)服刑,將大大節(jié)約刑罰的成本.但這種用監(jiān)獄服刑人員與社區(qū)服刑人員進(jìn)行單一比較的方法存在著一定的局限性.對(duì)刑罰成本的測(cè)評(píng)不能僅從社區(qū)服刑人員單一的花費(fèi)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià),而需要將社區(qū)矯正總成本與監(jiān)獄行刑總成本進(jìn)行統(tǒng)一核算.另外,大量地將犯罪人員放到社區(qū),如果管理不到位以及其他原因造成罪犯的重犯率增高,造成社會(huì)不穩(wěn)定和刑事訴訟,間接增加了刑罰成本.因此,刑罰成本問(wèn)題需要綜合評(píng)估.降低刑罰成本的一個(gè)較好的辦法是將監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑管理統(tǒng)一起來(lái),政府在預(yù)算和撥款時(shí)有利于核查和控制刑罰的成本.

(七)試點(diǎn)缺乏多樣性

社區(qū)矯正在試點(diǎn)階段是否應(yīng)允許各省市有不同的管理模式?與發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)矯正管理模式由下而上的不同試點(diǎn)和創(chuàng)新過(guò)程不同,我國(guó)的試點(diǎn)是由上而下采用一個(gè)模式的統(tǒng)一試點(diǎn)和推進(jìn),無(wú)從知曉采用其它模式是否更加有效.目前世界各國(guó)的社區(qū)矯正模式以及一個(gè)國(guó)家中各省(州)的社區(qū)矯正模式也保留一定的差別.筆者認(rèn)為應(yīng)給各省市留有一定自主空間.因?yàn)樯鐓^(qū)矯正不涉及定罪量刑問(wèn)題,只涉及在執(zhí)行過(guò)程中的管理問(wèn)題.通過(guò)試點(diǎn)甄別,才能發(fā)現(xiàn)不同模式的利弊,選擇一條最佳的方案.

(八)盲目推進(jìn)不符合試點(diǎn)要求

試點(diǎn)的目的是為了減少在大范圍內(nèi)推進(jìn)的失誤.試點(diǎn)并不意味著急忙確定一個(gè)模式就迅速推開(kāi),而是要在試行一段時(shí)間后進(jìn)行認(rèn)真的總結(jié)和評(píng)估.要切實(shí)"防止和克服急于求成、急功近利的心態(tài)和做法","做到求真務(wù)實(shí),必須建立健全一整套科學(xué)合理的制度、標(biāo)準(zhǔn)和方法,形成科學(xué)評(píng)價(jià)體系"③胡錦濤:《在全黨大力弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)精神,大興求真務(wù)實(shí)之風(fēng)》,《保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育讀本》,黨建讀物出版社2004年版,第274頁(yè)..截至2009年6月底,社區(qū)矯正試點(diǎn)工作已在全國(guó)27個(gè)省(區(qū)、市)的208個(gè)地市(州)、1309個(gè)縣(區(qū)、市)、1420個(gè)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))展開(kāi).在對(duì)試點(diǎn)中暴露出的問(wèn)題沒(méi)有組織認(rèn)真系統(tǒng)的研究、解決的情況下,將這一模式推廣到大半個(gè)中國(guó),將帶來(lái)糾正的難度和成本的加大,也將影響我國(guó)社區(qū)矯正這一刑罰制度改革的發(fā)展和深入.因此,我們迫切需要對(duì)現(xiàn)在的管理模式進(jìn)行理性的分析,更需要對(duì)管理模式的設(shè)計(jì)進(jìn)行充分的論證,試點(diǎn)管理的效果需要跟進(jìn)式的評(píng)估.在倡導(dǎo)和諧社會(huì)的今天,適時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)犯罪控制的社區(qū)矯正管理模式,總結(jié)社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的成敗得失,使中國(guó)社區(qū)矯正的管理工作進(jìn)入良性運(yùn)行狀態(tài)應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急.

(責(zé)任編輯:蔣海升)

D926.7

A

1003-4145[2010]06-0046-05

2010-04-15

武玉紅,上海政法學(xué)院教授,主要從事刑事執(zhí)法和犯罪學(xué)研究.

上海市教委科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目(08zs73)《對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正管理模式的反思與重構(gòu)》、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(09BFX072)《我國(guó)社區(qū)矯正管理模式的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新》階段性成果.