全球化時代的國家失敗問題研究

李霞,徐亮

(濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山東濟(jì)南250022)

一、國家失敗:概況及原因分析

(一)國家失敗的概念

國家失敗問題古已有之。但在國家之間交往并不密切的時代,國家失敗問題長期以來并未得到充分重視。隨著全球化進(jìn)程的加快和國際社會相互依賴程度的不斷深化,由國家失敗問題引發(fā)的失敗輸出越來越成為影響區(qū)域安全與全球穩(wěn)定的突出因素,國家失敗問題便日益成為國際社會關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)于國家失敗的概念,不同學(xué)者有著不同的解釋,但仍存在一定的共性,即從國家的職能和功能入手進(jìn)行定義。國家作為一國國民的最高監(jiān)護(hù)層和最高效忠對象,必須履行一些基本的職能:對內(nèi)來說,為本國國民提供公共物品,最重要的是政治安全物品,以及一些基本的經(jīng)濟(jì)與社會服務(wù);對外來說,國家作為國際社會中最基本的政治行為主體,必須能夠維護(hù)本國的主權(quán)獨(dú)立,并履行其基本的國際義務(wù)。但由于種種原因,一些國家已不能夠履行其基本職能,有的甚至處于事實(shí)上的無政府狀態(tài)。在國內(nèi),它不能有效地確保其領(lǐng)土范圍內(nèi)的秩序,主要是政治安全秩序,無法提供最基本的社會公共物品和服務(wù),國家機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)無法有效運(yùn)轉(zhuǎn),經(jīng)濟(jì)衰退、人民生活惡化、暴力沖突不斷;對外方面,它無法履行基本的國際義務(wù),喪失了作為國家主權(quán)代表的有效的合法性。“國家無力提供這些公共商品,國家的基本職能‘失能’了,國家的結(jié)構(gòu)破裂了,這便是國家的失敗”。[1]

國家失敗是一種客觀存在,將長期存在于國家的建設(shè)和治理當(dāng)中。國家失敗問題不僅僅是某些發(fā)展中國家或“前現(xiàn)代國家”所獨(dú)有的現(xiàn)象。事實(shí)上,國家失敗問題可能存在于任何一個國家,不論國家力量強(qiáng)弱,如果其對內(nèi)對外政策出現(xiàn)嚴(yán)重的錯誤或治理不善,都有可能造成國家失敗。“2005年美國遭遇的卡特里那颶風(fēng)噩夢就展示了其在災(zāi)害應(yīng)對上存在的巨大漏洞,從而使全世界人民見識了如此超級大國在面對數(shù)千災(zāi)民時的束手無策。同年,法國發(fā)生的暴亂曾一度使首都巴黎陷入癱瘓,凸顯了該國穆斯林移民與主體社會之間的深深裂縫”。[2]對于這些強(qiáng)國大國,發(fā)生諸如此類的國家失敗問題對其造成的影響畢竟是有限的,在其可承受可控制的范圍之內(nèi)。但是對于一些弱小國家,一旦發(fā)生國家失敗問題,其所產(chǎn)生的影響對這些國家來說則是極其嚴(yán)重甚至是毀滅性的。因此可以說國家失敗問題在程度上具有可控和不可控之分。本文研究國家失敗的主要對象是發(fā)生不可控制性的國家失敗的國家,這些正是被美國定義為“失敗國家”的國家,但本文拒絕使用“失敗國家”這一概念,如果非要對這些國家加以稱謂的話,那么將其稱為失控國家更為妥當(dāng)。

(二)當(dāng)代國家失敗的原因分析

國家失敗的原因是多方面的。國家失敗問題主要是由于國家的內(nèi)部治理不善造成的,因此內(nèi)因是國家失敗的根本原因,比如說長期的經(jīng)濟(jì)落后、貧困以及內(nèi)戰(zhàn)都會造成國家失敗。但由于國家失敗問題所造成的影響是國際性的,本文將著重從外部因素探討當(dāng)代國家失敗的原因。當(dāng)代影響國家失敗的兩個至關(guān)重要的國際環(huán)境因素是冷戰(zhàn)結(jié)束的后遺癥和全球化的發(fā)展。

冷戰(zhàn)時期,以美蘇為首的兩大陣營的對抗掩蓋了一些新獨(dú)立國家存在的治理虛弱的問題。“冷戰(zhàn)的結(jié)束不僅使得先前遏阻失敗國家的‘穩(wěn)定器’及‘保護(hù)傘’不復(fù)存在,更使一國失敗問題之禍殃及其他國家乃至全球的穩(wěn)定與安全”。[3]冷戰(zhàn)的結(jié)束對于在冷戰(zhàn)期間大量接受外來援助的“虛弱國家”來說是個致命的影響,而國家失敗很大程度上是由于外部取消對“虛弱國家”的支持造成的。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束,大國從第三世界的撤出,為這些國家國內(nèi)的派系和敵對勢力加強(qiáng)實(shí)力鋪平了道路,也使這些國家的政府失去了權(quán)威的合法性,成為眾多的敵對集團(tuán)中的一員。

如果說冷戰(zhàn)的結(jié)束是導(dǎo)致一些國家失敗的“催化劑”,那么全球化的沖擊則是造成當(dāng)前諸多國家失敗問題的“助推器”。全球化是把雙刃劍,全球化在促進(jìn)全球貿(mào)易和財(cái)富增長的同時,也將危機(jī)、災(zāi)難等一并傳播開來。這對本就治理不善或缺乏堅(jiān)強(qiáng)治理能力和經(jīng)驗(yàn)的弱小國家或新興獨(dú)立國家來說,絕非福音。全球化的發(fā)展要求國家具備更強(qiáng)的控制和治理能力,同時卻在銷蝕主權(quán)國家的這一能力?！拔鞣絿覐?qiáng)加給后殖民地國家在完成國家建設(shè)上的義務(wù)不僅表現(xiàn)在極其短的時間內(nèi),而且必須依照固定的國際標(biāo)準(zhǔn),即民主、法治、善治、市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)等,而這些標(biāo)準(zhǔn)是西方國家在經(jīng)過上百年的國家建設(shè)后才達(dá)到的”。[4]這使這些虛弱國家或新興獨(dú)立國家,難以有效地履行其國際義務(wù)與國內(nèi)職能,直至走向崩潰。

此外,國家失敗還受到其他諸多不確定因素的影響。比如自然災(zāi)害的爆發(fā)、傳染病的流行等。在一些國家,國家領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)裁專斷、腐敗、貪婪、實(shí)行掠奪政策或武器的泛濫也會造成國家失敗問題。

二、失敗輸出:全球化時代國家失敗的特性及其危害

(一)失敗輸出:全球化時代國家失敗的特性

“在國際交往并不密切的時代,國家失敗問題多半屬于孤立的、地方性事件,對國際秩序或國際和平與安全并不造成直接的影響”。[5]然而當(dāng)世界進(jìn)入21世紀(jì),全球化的迅猛發(fā)展賦予了國家失敗新的特性。

全球化時代國家失敗最大的特性是失敗輸出。我們生活在一個全球化的時代,當(dāng)今世界沒有一個國家可以與世隔絕獨(dú)立于國際社會之外,一個國家的內(nèi)部問題或政策的改變所造成的影響也不會僅僅局限在領(lǐng)土范圍之內(nèi)。在全球化時代,鄰國不穩(wěn)定帶來的威脅是任何國家都回避不了的。發(fā)生在一國的失敗問題將跨越國界線,對周邊國家地區(qū)乃至世界和平與發(fā)展構(gòu)成威脅。失敗輸出危害是極其嚴(yán)重的,它將災(zāi)難與混亂外溢到鄰國及周邊地區(qū),引發(fā)嚴(yán)重的人道主義危機(jī),還因其可能成為跨國犯罪或恐怖主義的滋生地而對國際秩序構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。羅特伯格指出:“國家失敗威脅全球穩(wěn)定的原因在于,國家政府是國際秩序最為重要的基石。國際安全有賴于國家防止其國內(nèi)陷入混亂,防止無政府狀態(tài)跨越其邊境殃及全球。”[6]

(二)失敗輸出的危害

1.引發(fā)嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難。

“所謂人道主義災(zāi)難是指因自然災(zāi)害或人為原因使某國或某一地區(qū)面臨嚴(yán)重的生命、財(cái)產(chǎn)損失的威脅,而且該國國家管理機(jī)能失調(diào),出現(xiàn)無法應(yīng)付的狀態(tài)”。[7]國家失敗往往伴隨著長期的內(nèi)戰(zhàn),緊接著是貧窮、死亡、人員遷徙、難民和經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的破壞,從而造成嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難。國際人道主義組織“醫(yī)生無國界(MSF)”曾發(fā)布報(bào)告,列出2008年的人道主義危機(jī),分別是:平民被迫遷移,暴力,民主剛果、索馬里、伊拉克、蘇丹和巴基斯坦藥品匱乏,緬甸、津巴布韋缺少醫(yī)療急救系統(tǒng)。[8]從中不難發(fā)現(xiàn)所列出的人道主義危機(jī)多與國家失敗問題有關(guān)。

存在國家失敗問題的國家居民生活水平急劇下降,不僅無法享受基本的醫(yī)療、教育等公共服務(wù),而且國內(nèi)愈演愈烈的社會沖突導(dǎo)致生靈涂炭、人民流離失所。1994年4～7月,在短短100多天的日子里,發(fā)生在盧旺達(dá)的種族屠殺便奪去了近100萬人的生命,幾乎占到了該國總?cè)丝诘?/9。[3]索馬里、蘇丹、波黑等地的矛盾與沖突,也奪去了許許多多無辜平民的生命。這些人道主義災(zāi)難,極大地挑戰(zhàn)國際社會的道德底線。不僅如此,由于居民生活每況愈下以及種族屠殺或沖突造成的災(zāi)難與恐懼,還引發(fā)了發(fā)生國家失敗問題的國家日益嚴(yán)重的移民和難民潮。1994年盧旺達(dá)的種族屠殺就導(dǎo)致200萬人逃離家園,涌入周邊鄰國。“很多難民在遷徙過程中因饑餓、疾病等原因而死于非命,而且還會給接收國或?qū)ο髧斐蓢?yán)重的社會及治安問題。大量難民聚集不僅可能成為疾病、犯罪的灶源,還會因爭奪有限的資源而與所在國居民發(fā)生矛盾與沖突,甚至造成新的種族與社會裂痕”。[3]

2.滋生恐怖主義。

發(fā)生國家失敗問題的國家成為跨國犯罪和恐怖主義產(chǎn)生的溫床和恐怖分子藏匿的天堂。存在國家失敗問題的國家大多是經(jīng)濟(jì)比較落后的國家,長期的貧困和政府的無作為導(dǎo)致這些國家國內(nèi)矛盾激化,產(chǎn)生大量失業(yè)人口和對政府或社會不滿的人。這些人逐漸對生活絕望,常常尋求通過非正常手段改變現(xiàn)狀,因此很容易成為恐怖分子拉攏和利用的對象,恐怖主義組織便可以在這些地區(qū)大量招募到新成員。

國家失敗最顯著的表現(xiàn)是國內(nèi)的無政府狀態(tài)。在這種無政府狀態(tài)下,國家難以正常維持其國內(nèi)秩序并確保對其邊界進(jìn)行有效控制,而這恰好成為國際恐怖主義孳生繁衍的重要場所,并成為恐怖活動的中轉(zhuǎn)站?！翱植乐髁x組織往往會利用這些國家控制不嚴(yán)的邊界、虛弱或者根本不存在的法律和安全服務(wù)以及無效的司法機(jī)構(gòu),在全球范圍內(nèi)轉(zhuǎn)運(yùn)從事恐怖活動的人員、武器和資金。他們還常常掠奪當(dāng)?shù)氐馁Y源,為恐怖活動籌集資金”。[9]此外,一些存在國家失敗的國家的統(tǒng)治者為了維持其孱弱的政權(quán),獲得恐怖組織提供的資金和政治獻(xiàn)金不惜與恐怖主義組織勾結(jié),為其提供訓(xùn)練基地和避難所,阿富汗塔利班政權(quán)與基地組織的結(jié)合就是最明顯的例子。

3.造成地區(qū)動蕩。

國家作為國際社會中的一員,并非與世隔絕,其境內(nèi)發(fā)生的動亂和沖突也不可能僅限于本國疆界。國家失敗嚴(yán)重影響地區(qū)和全球的穩(wěn)定與安全。國家失敗導(dǎo)致的內(nèi)部災(zāi)難會外溢到鄰國和所在地區(qū),對該地區(qū)的安全與發(fā)展造成很大的負(fù)面影響。如發(fā)生在塞拉里昂、剛果、蘇丹等國的沖突本來都是國內(nèi)沖突,但是都直接影響到周邊幾個鄰國。在極端的情況下,這些沖突還會使鄰國國內(nèi)局勢惡化,使其政治機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和杜會和諧受到破壞,加速鄰國的失敗進(jìn)程,并進(jìn)一步傳播人道主義災(zāi)難。正如上文所提到的國家的失敗常常會伴隨著大量難民的產(chǎn)生,這些難民逃離到周邊及其他國家,給接收國或?qū)ο髧斐蓢?yán)重的社會及治安問題。

當(dāng)然,如果一個國家具有豐富的自然資源或位于戰(zhàn)略要地,那么其內(nèi)部動蕩和治理失敗還會引發(fā)鄰國、地區(qū)大國乃至全球大國的覬覦和角逐。各種力量的介入將進(jìn)一步加劇該國國家失敗問題的嚴(yán)重性,大國的力量角逐無疑也會對該地區(qū)的和平與穩(wěn)定造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

三、全球治理:應(yīng)對國家失敗的途徑

一般說來,國家失敗問題是一個國家的內(nèi)部治理問題,應(yīng)對國家失敗主要應(yīng)依靠該國家自身的努力。但是在全球化背景下,由于國家失敗問題已超出一國范圍,單純依靠其自身力量已經(jīng)無力解決。在全球化時代,國際社會無法坐視不管,因?yàn)閲沂栴}會產(chǎn)生失敗輸出,如果不對其加以及時控制和治理解決,不僅給本國人民帶來嚴(yán)重的不幸與人道主義災(zāi)難,更會對地區(qū)安全和世界穩(wěn)定帶來嚴(yán)峻威脅。國家失敗所造成的失敗輸出已不僅僅是一國的內(nèi)部問題,“它已經(jīng)成為國際社會的公共問題,或者說是國際公害”。[10]因此,在全球化時代,應(yīng)對國家失敗必須依靠全球治理。所謂全球治理是指“在全球范圍內(nèi)的各個領(lǐng)域,各種公共、私人機(jī)構(gòu)以及個人,通過制定與實(shí)施具有約束力的國際規(guī)制,以解決全球性的公共問題,實(shí)現(xiàn)增進(jìn)全球共同的公共利益的目標(biāo)”。[11]

(一)以聯(lián)合國為中心,發(fā)揮各區(qū)域性國際組織的作用

聯(lián)合國作為處理國家失敗問題的核心機(jī)構(gòu),維護(hù)聯(lián)合國安理會的決策權(quán)威是應(yīng)對國家失敗的基礎(chǔ)條件。從國際社會對國家失敗問題的應(yīng)對經(jīng)歷中,我們可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)成功案例是在聯(lián)合國的主導(dǎo)下、通過大國和地區(qū)組織的合作而取得的。因此,只有在聯(lián)合國框架下,加強(qiáng)國際社會的合作,加大對這些國家各方面的援助,幫助其恢復(fù)國內(nèi)秩序,提高治理水平,才能有效地防止國家失敗問題的產(chǎn)生。

當(dāng)然,聯(lián)合國在應(yīng)對國家失敗問題上仍存在許多不足之處,這為各種國際組織在應(yīng)對國家失敗問題上發(fā)揮積極的作用提供了一席之地。全球化發(fā)展的一個突出表現(xiàn)是:各種國際組織的迅速發(fā)展和國際治理的不斷加強(qiáng)?！白罱鼛啄陙?區(qū)域性的國際組織在解決地區(qū)和平與安全方面的作用越來越突出。尋求區(qū)域解決也成為應(yīng)對國家失敗的重要途徑。區(qū)域性國際組織以各種形式組建自己的維和部隊(duì),如1990年西非經(jīng)濟(jì)共同體國家向利比里亞派出自己的維和部隊(duì),美洲國家組織向海地派出的人權(quán)觀察團(tuán)等”。[12]此外,各區(qū)域性國際組織還與全球性國際組織、地區(qū)主要大國相互合作,相互協(xié)調(diào),采取聯(lián)合行動,如解決柬埔寨問題與東盟的協(xié)調(diào)與合作,解決索馬里問題與非統(tǒng)組織、阿拉伯國家聯(lián)盟等的合作。

(二)通過大國合作,大國承擔(dān)更多國際責(zé)任

應(yīng)對國家失敗問題是一個大工程,僅憑一國之力是無法做到的,必須通過國際社會特別是主要大國之間的合作?！袄鋺?zhàn)結(jié)束以來,五大常任理事國打破了維和慣例,積極派員參加維和行動就是一個體現(xiàn)”,“大國的特殊責(zé)任就是要更加積極地提供國際公共物品,如國際安全、國際秩序等?？梢哉f,大國本身就是現(xiàn)存國際秩序的最大受益者和制定者,是國際公共物品的最大享用者”。[12]如果大國不在承擔(dān)國際責(zé)任方面起到表率作用,那么其他國家既不愿意也沒有能力為國際社會提供這種公共物品。

冷戰(zhàn)結(jié)束之后,美國成為世界上惟一的超級大國,其利益觸角延伸到世界各個角落。而此起彼伏的國家失敗問題,嚴(yán)重地威脅到美國的全球利益。美國因而對國家失敗問題始終保持足夠的警覺。美國一方面在奉行其單邊主義政策對其所謂的“失敗國家”進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)的同時,還加強(qiáng)了與區(qū)域大國之間的合作。以美中關(guān)系為例,美國在解決由國家失敗問題引發(fā)的失敗輸出時,越來越多地尋求中國的支持與配合。中美作為世界上兩個重要的大國,在國家失敗問題上承擔(dān)更多的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是矢志不移的,當(dāng)然,這也是維護(hù)其共同利益的需要。

(三)防止各種武器的擴(kuò)散

國家失敗問題與武器擴(kuò)散存在某種特定的聯(lián)系。在國家失敗的國家內(nèi)部往往充斥著各種大規(guī)模殺傷性武器和小型武器。前者受到國際社會和主要大國的高度重視,因?yàn)樗坏┞淙肟植乐髁x之手,對國家安全和世界秩序?qū)?gòu)成嚴(yán)重的挑戰(zhàn),是一個重大威脅。但后者常常被忽略,但其造成的死亡人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過死于所有其他武器系統(tǒng)的人數(shù)。小型武器的流通無實(shí)質(zhì)性限制,并同各種國內(nèi)沖突、暴力和犯罪活動相聯(lián)系。據(jù)聯(lián)合國研究報(bào)告,近2/3的小型武器是通過非法途徑獲得的,冷戰(zhàn)中剩余的大部分小型武器,全部流入世界上最危險的沖突地區(qū)。[13]小型武器在這些國家和地區(qū)的泛濫自然是對國際和平與安全的重大威脅,對于這些治理能力本來就不強(qiáng)的國家來說無疑加劇了其走向失敗的可能性。因此,消除各種武器在這些國家和地區(qū)的存在,盡可能收集和銷毀其交戰(zhàn)各方擁有的武器,成為應(yīng)對國家失敗問題的重要措施之一。

四、結(jié)語

“21世紀(jì)是一個發(fā)展的世紀(jì),政治發(fā)展、社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我們的時代法則,國家失敗問題不應(yīng)排除在這個法則之外”。[14]國家失敗問題已成為當(dāng)今時代的重大問題,它與當(dāng)前西方國家所宣揚(yáng)的“失敗國家”論有著本質(zhì)區(qū)別。它不僅給本國乃至鄰近地區(qū)造成嚴(yán)重的人道主義危機(jī),也危及國際社會的安全與穩(wěn)定?！爱?dāng)代國際社會對國家失敗的責(zé)任,跟國內(nèi)社會對弱勢群體的責(zé)任相似,不管是國際社會還是國內(nèi)社會,都對其組成部分的失敗負(fù)有責(zé)任。一個不關(guān)心弱勢群體的國內(nèi)社會容易導(dǎo)致國內(nèi)社會的不穩(wěn)定和失敗,一個對國家失敗保持冷漠的國際社會也容易導(dǎo)致國際社會的不穩(wěn)定和失敗,它們有一樣的運(yùn)作邏輯”。[15]在全球化時代,應(yīng)對國家失敗的主要路徑必然是全球治理。在聯(lián)合國框架下,發(fā)揮區(qū)域性國際組織的作用,加大對存在國家失敗問題的國家各方面的援助,幫助其恢復(fù)國內(nèi)秩序,提高治理水平,才能有效地防止國家失敗問題的產(chǎn)生。應(yīng)對國家失敗問題是一個大工程,必須通過國際社會特別是主要大國之間的合作。消除各種武器在問題國家和地區(qū)的存在,也是應(yīng)對國家失敗問題的重要措施之一。只有這樣,世界才會變得更加和平,人類才能真正安享繁榮。

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