農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的憲法保護(hù)＊

董書平 張 建

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的憲法保護(hù)＊

董書平 張 建

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)

我國(guó)目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在無序現(xiàn)象,其原因在于憲法規(guī)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛化、使用權(quán)性質(zhì)不清等。為使農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有序進(jìn)行,必須明確流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民,流轉(zhuǎn)的對(duì)象是農(nóng)地使用權(quán)而非所有權(quán),流轉(zhuǎn)的基本機(jī)制是市場(chǎng)。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán);土地使用權(quán);集體共有;土地流轉(zhuǎn)

隨著《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)的出臺(tái),農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。中央的這一決定讓農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)擁有了處分權(quán),也可以說讓農(nóng)民享有了部分土地權(quán),為實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件,有助于“三農(nóng)”問題的根本解決。但是,作為一個(gè)改革的綱領(lǐng)性文件,《決定》主要著眼于未來的發(fā)展走向。因此,如何從憲法的角度來認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題,如何進(jìn)一步豐富現(xiàn)行憲法有關(guān)承包經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵,為農(nóng)村土地改革提供憲法支持,就成為當(dāng)務(wù)之急。

一、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)并非新事物,在改革開放之初,家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行不久便出現(xiàn)了。隨著改革開放的逐步深入,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷提高,城市化進(jìn)程加快,土地流轉(zhuǎn)的速度也進(jìn)一步加快。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),目前,我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已超過 1億畝,占家庭承包耕地總面積的 8.7%,①農(nóng)民日?qǐng)?bào)評(píng)論員:《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的重要舉措》,《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2008年 12月 8日。而且這一比例還有越來越大的趨勢(shì)。農(nóng)民之所以大規(guī)模轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),原因主要有兩個(gè):一是隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展,單位土地的產(chǎn)出趨近極限,已經(jīng)不能給農(nóng)民帶來更多收入,必須走集約化的路子,追求規(guī)模效益。二是城市化、工業(yè)化進(jìn)程使一部分農(nóng)民與土地分離進(jìn)入工廠和城市就業(yè)。目前,土地流轉(zhuǎn)方式主要有以下幾種情況:一是互換,即農(nóng)民為了便于集中耕種而對(duì)各自承包土地的簡(jiǎn)單交換。二是轉(zhuǎn)包,即在承包期內(nèi),承包戶將所承包的土地按照約定期限轉(zhuǎn)讓與他人使用收取轉(zhuǎn)包金,這是目前最為廣泛的土地流轉(zhuǎn)形式。三是集體租賃承包,即集體經(jīng)濟(jì)組織將所保留的土地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)包給集體之外的第三方經(jīng)營(yíng),收取租金。四是股份合作式流轉(zhuǎn),農(nóng)民以土地作價(jià)入股,并按股份分紅,這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新方式。五是股份合作社式流轉(zhuǎn),主要是掛靠大型龍頭企業(yè),農(nóng)民以土地成立合作社,社員具有保底收入和按效益分紅。上述土地流轉(zhuǎn)方式系自發(fā)形成,沒有憲法和法律上的依據(jù)。面對(duì)將農(nóng)村土地作為一種經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)的要求,法律的準(zhǔn)備顯然不足。

二、土地流轉(zhuǎn)無序現(xiàn)象的憲法原因

(一)憲法規(guī)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛化

我國(guó)《憲法》第八條、第九條只是籠統(tǒng)規(guī)定了農(nóng)地“集體所有”,對(duì)所有者權(quán)利的具體行使并未作出規(guī)定。對(duì)此,《土地管理法》第十條做出了解釋:“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng) (鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！边@條規(guī)定看似對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體界定得十分清楚,實(shí)則產(chǎn)權(quán)是虛置的。因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”沒有自己的組織機(jī)構(gòu)和意思機(jī)關(guān),并不具備法律人格。村民委員會(huì)是農(nóng)村群眾性自治組織,也不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資格。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二條第二款,其權(quán)力限于“辦理本村的公共事務(wù),調(diào)節(jié)民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”,并未涉及經(jīng)濟(jì)職能,其第五條第二款“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”也表明,村民委員會(huì)并非現(xiàn)行《憲法》中的“集體經(jīng)濟(jì)組織”。

所有權(quán)主體不明導(dǎo)致了土地權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能處于不確定狀態(tài)。處分權(quán)是物權(quán)的核心權(quán)能,通常只有所有者才享有處分的權(quán)利。土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是一種對(duì)土地的處分,在理論上,必須征得所有者的同意或者授權(quán)。但由于何謂農(nóng)地“所有者”是模糊不清的,加之目前村民自治還很不規(guī)范,這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行不合理干涉提供了便利條件。

(二)憲法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)界定不清

《憲法》第八條僅規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”,對(duì)于承包戶享有哪些權(quán)利、其性質(zhì)為何并未進(jìn)行明確規(guī)定。但是通過憲法第十條第四款的規(guī)定:“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”,這就從根本上排除了“轉(zhuǎn)讓、處分權(quán)”。1988年憲法修正案補(bǔ)充規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,同時(shí)《農(nóng)村土地承包法》對(duì)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”也作了更為詳盡的規(guī)定,但是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)仍然未作界定。因此,關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì),學(xué)術(shù)界有兩種不同的認(rèn)識(shí),一是認(rèn)為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是一種債權(quán);二是認(rèn)為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是一種物權(quán)。

將農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”界定為債權(quán),只能是“合同之債”,即一種承包戶根據(jù)與發(fā)包方所簽訂的“承包合同”享有的一種對(duì)所承包土地的占有、使用和收益的權(quán)利,但是僅靠合同很難保障承包方的經(jīng)營(yíng)權(quán):其一,有些地方承包合同訂立不規(guī)范,條款含混不清,甚至出現(xiàn)了同一土地重復(fù)承包現(xiàn)象,導(dǎo)致紛爭(zhēng)不斷。其二,合同具有相對(duì)性,限制了土地流轉(zhuǎn)。承包方將所承包的土地進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)包,這實(shí)際上是對(duì)承包合同權(quán)利與義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓。按照合同法,合同權(quán)利與義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過合同對(duì)方當(dāng)事人的同意。2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部第47號(hào)令)第二十五條第二款規(guī)定:“承包方轉(zhuǎn)讓承包土地,發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門報(bào)告。并配合辦理有關(guān)變更手續(xù);發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)向承包方書面說明理由?！笨梢姵邪宿D(zhuǎn)讓承包合同權(quán)利,發(fā)包方具有決定性作用,這顯然不利于農(nóng)地進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。其三,從救濟(jì)措施來看,將其界定為債權(quán)也不合理。從理論上看,只要合同當(dāng)事人愿意承擔(dān)違約責(zé)任,便可以不履行合同。發(fā)包方在愿意支付違約金的情況下,收回承包人土地,無疑是對(duì)承包人致命的傷害。盡管承包期從 10年延長(zhǎng)到 30年,《決定》更是發(fā)展到“長(zhǎng)久不變”,但前些年一直奉行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“債權(quán)保護(hù)”思路,并不能打消承包人的疑慮。

近年我國(guó)學(xué)界傾向于把農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”劃入物權(quán)范疇,這也是晚近立法的做法。2007年 10月 1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》“用益物權(quán)”編中規(guī)定的第一種用益物權(quán)即是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。基于物權(quán)的排他性和絕對(duì)性,權(quán)利人可以在權(quán)利范圍內(nèi)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)能,任何人不得非法干涉。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化以后,農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種支配權(quán)、對(duì)世權(quán),其是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象、流轉(zhuǎn)的金額以及采取何種方式流轉(zhuǎn)等問題都由承包方自主決定,任何組織或個(gè)人都不得強(qiáng)迫命令,即使是發(fā)包方也必須尊重承包方依法取得的權(quán)利。在《物權(quán)法》將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”界定為“物權(quán)”之后,“債權(quán)論”與“物權(quán)論”的紛爭(zhēng)似乎塵埃落定,但還不能說農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”就有了充分的法律保障,對(duì)這種特殊的“物權(quán)”權(quán)能,《物權(quán)法》作了限制,如第一百八十四條規(guī)定,“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押:耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”。土地使用權(quán)在某種意義上說是農(nóng)民所掌握的最重要的財(cái)產(chǎn),如果不允許設(shè)置抵押權(quán),農(nóng)民很難獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的規(guī)模較大的投入資金,從這一點(diǎn)而言,農(nóng)民享有的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是不完整的。再者,對(duì)于“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度而言,《物權(quán)法》屬于一般法,而之前頒布的《農(nóng)村土地承包法》屬于特別法,《物權(quán)法》第一百三十一條第二款規(guī)定,“農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”,因而對(duì)承包戶更有利的《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定與其他特別法相矛盾時(shí),很難起到對(duì)承包戶的保障作用。因而,有必要在今后《憲法》修訂中對(duì)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“物權(quán)”性質(zhì)予以明確。

(三)《憲法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與國(guó)有土地流轉(zhuǎn)實(shí)行雙軌制

在我國(guó),對(duì)農(nóng)村集體土地而言,不僅其所有權(quán)主體是虛置的,而且所有權(quán)本身也幾乎僅是名義上的,其實(shí)質(zhì)仍然是國(guó)家所有,在這種情況下,“隨意征用、低價(jià)補(bǔ)償?shù)惹址皋r(nóng)民土地權(quán)利的現(xiàn)象屢有發(fā)生”,這也是長(zhǎng)期以來在憲法的層面上過多強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益而忽視個(gè)人利益的表現(xiàn)。在農(nóng)村土地開發(fā)中,一方面政府不允許農(nóng)民將自己的集體所有的土地用于如建筑等商業(yè)開發(fā),而另一方面卻通過征收補(bǔ)償?shù)姆绞?將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地,出讓給開發(fā)商開發(fā)。經(jīng)過這一轉(zhuǎn)化,政府獲取了巨額的差價(jià),開發(fā)商獲取了高額的利潤(rùn),但是農(nóng)民卻很難得到足額的補(bǔ)償,這顯然“是侵犯農(nóng)民憲法上基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度性安排”。在激蕩的中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期,這種制度性安排在客觀上并不能起到讓大多數(shù)農(nóng)民加速轉(zhuǎn)變身份的作用,相反,制度性不公卻給社會(huì)和諧帶來巨大隱患。

三、明確憲法規(guī)定,推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

由于以《憲法》為首的法律規(guī)定存在不足,使中央“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”難以真正落到實(shí)處。為此,可以通過憲法解釋的方式明確如下重要問題,為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供憲法保障。

(一)明確農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的主體地位

此處所謂的“農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)主體地位”,并非意指農(nóng)民對(duì)其所承包土地享有所有權(quán),更非人們所擔(dān)心的“土地私有化”,而是指作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,以集合的方式對(duì)集體所有的土地享有怎樣的權(quán)利?！凹w所有”并非一個(gè)法律概念,“集體”是由單個(gè)的農(nóng)民組成的。目前,學(xué)界對(duì)農(nóng)民的共有權(quán)已達(dá)成基本共識(shí),但究竟為哪種共有?卻存在不同見解。

不僅學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)認(rèn)識(shí)迥異,立法也較為混亂?！锻恋毓芾矸ā返谑鍡l第二款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包的,必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意。并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”,但并未列明是何種情況下由集體組織以外個(gè)人或單位的承包,當(dāng)然也包括村民將土地轉(zhuǎn)包給集體組織以外的成員情況,必須經(jīng)過嚴(yán)格的同意和批準(zhǔn)程序,這更接近“共同共有”的含義。而《農(nóng)村土地承包法》第四十八條對(duì)此作了“發(fā)包方”的主體限制,并未規(guī)定承包人流轉(zhuǎn)給集體組織以外的成員予以表決、審查,僅在第三十三條第五款規(guī)定了:“在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”,這更接近按份共有的含義。共同共有與按份共有的界定都欠科學(xué),相比之下,“集合共有”更符合我國(guó)今后新農(nóng)村的發(fā)展:其一,集合共有是一種基于身份的結(jié)合,注重成員的生存與發(fā)展權(quán),在我國(guó)農(nóng)村社保體系不健全的情況下,可以緩解農(nóng)民因流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)帶來的后顧之憂;其二,可以厘清我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)所有權(quán)影響的誤區(qū)。有些人認(rèn)為《決定》是農(nóng)村土地私有化的先兆,而按份共有實(shí)際上就是一種有約束的私有,并不符合我國(guó)實(shí)際;其三,更有利于保護(hù)農(nóng)民合法、合理地進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。集合共有除了可以由成員來行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利,另外還可以在建立一定的收益機(jī)制的情況下允許他人使用。因此,在不影響集體利益的情況下,成員完全可以自主地將自己對(duì)土地的使用權(quán)利轉(zhuǎn)讓給包括非集體成員的其他人,而不像共同共有那樣,轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過其他全體成員或者三分之二以上成員的同意。

(二)明確農(nóng)民是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

無論是《土地管理法》還是《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的主體界定都比較模糊。這樣就造成了實(shí)際上是村小組、村集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在操控著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)?！稕Q定》出臺(tái)以后,2008年 12月 11日農(nóng)業(yè)部[2008]10號(hào)文《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》,重申了“切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益和流轉(zhuǎn)主體地位”,指出:“在指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中,要正確把握流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民而不是干部,流轉(zhuǎn)的機(jī)制是市場(chǎng)而不是政府,流轉(zhuǎn)的前提是依法自愿有償,流轉(zhuǎn)的形式可以在法律允許范圍內(nèi)多種多樣,流轉(zhuǎn)的底線是不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！边@是我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本政策,凸顯了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體地位。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的回歸

我國(guó)《憲法》規(guī)定了農(nóng)村實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”,但并未對(duì)其進(jìn)行任何解釋。《物權(quán)法》在“用益物權(quán)”編中規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,而其他土地的用益權(quán)則直接稱為“建設(shè)用地使用權(quán)”、“宅基地使用權(quán)”。所有權(quán)有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能,根據(jù)物權(quán)理論,這四項(xiàng)權(quán)能其內(nèi)涵都是十分明確的,而“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”從名稱上看并不在這四項(xiàng)權(quán)能之內(nèi)。就土地承包權(quán)而言,遵循國(guó)外的立法例,回歸到“土地使用權(quán)”這一約定俗成的法學(xué)概念上來是今后的趨勢(shì)。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

D911.4

A

1003—4145[2010]02—0129—03

2009-09-12

董書平,山東大學(xué)法學(xué)院博士研究生,山東工商學(xué)院副教授。

張 建,山東工商學(xué)院講師。

本文系山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目“民、憲界分論”(08DFXJ01)的部分成果。