山西省農(nóng)村土地管理制度研究

孫月蓉

(太原師范學(xué)院經(jīng)濟系,山西太原030012)

十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,明確提出了健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。在新的經(jīng)濟形勢、政策的指導(dǎo)下,研究山西省的農(nóng)村土地管理制度,對明確山西省下一步完善農(nóng)村土地制度的方向和對策有著重要意義。

一、山西省農(nóng)村土地管理制度的發(fā)展

在《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的指導(dǎo)下,為加強土地資源開發(fā)、利用、管理,山西省結(jié)合本省實際,歷年來頒布了一系列的農(nóng)村土地法律法規(guī),形成了系統(tǒng)的農(nóng)村土地管理制度體系。

山西省頒布農(nóng)村土地管理制度大致分為三階段:

第一階段1980-1990年:1987年1月頒布《山西省土地管理實施辦法》規(guī)定,“鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、村居民對宅基地只有使用權(quán),沒有所有權(quán)”,“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。同年5月頒布《完善土地承包責任制的試行辦法》提出,“進一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系”,“促進土地適度規(guī)模經(jīng)營”;10月頒布《關(guān)于認真加強土地管理堅決制止亂占耕地的通知》。1989年2月頒布《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈山西省土地管理實施辦法〉的幾項規(guī)定》,當年9月第二次修正《山西省土地管理實施辦法》。

第二階段1990-2000年:1994年2月頒布《延長農(nóng)村土地承包期允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的實施辦法》,提出“建立穩(wěn)定、完善、流動的土地經(jīng)營制度”,“促進土地合理流動和高效利用”,“允許土地依法轉(zhuǎn)讓、出租、入股”。1994年9月《山西省農(nóng)用土地資源開發(fā)利用管理辦法 (修正)》規(guī)定開發(fā)后的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的,在合同規(guī)定的使用期內(nèi),土地使用權(quán)可繼承和轉(zhuǎn)讓。1994年11月《山西省集體農(nóng)用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓租賃條例 (修正)》再次明確省內(nèi)集體農(nóng)用土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、繼承。1995年8月頒布《山西省土地復(fù)墾實施辦法》,1999年9月頒布《山西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》。

第三階段2000年至今:2004年2月《抓緊抓好落實〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法〉的通知》要求承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放到戶;縣、鄉(xiāng)兩級建立完善的土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地承包合同及土地流轉(zhuǎn)登記檔案。2004年9月《山西省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》規(guī)定:“承包方有權(quán)按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、代耕等方式進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！?005年10月《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》規(guī)定土地補償費要以不低于80%的比例支付給被征地農(nóng)民。2007年9月省政府出臺《全省被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的實施意見》,要求勞動保障部門做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作,確保被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而降低;并規(guī)定按城市規(guī)劃區(qū)為失地農(nóng)民制定社會保障辦法。2008年5月《山西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法 (修正案)》規(guī)定,縣級以上人民政府應(yīng)將因征地而失地的農(nóng)民納入城鄉(xiāng)就業(yè)體系,建立社會保障制度;嚴格禁止土地閑置。2009年6月省政府發(fā)布《關(guān)于落實被征地農(nóng)民社會保障費用的通知》,規(guī)定在現(xiàn)行補償標準基礎(chǔ)上,按各縣 (市、區(qū))平均征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的五倍提高征地補償費用,劃入縣級被征地農(nóng)民社保資金財政專戶,專項用于支付社保費用。

總結(jié)山西省農(nóng)村土地管理制度發(fā)展歷程,可見其在不同的發(fā)展階段進行多次修正、改革,反映出山西省在土地管理制度的制訂上,貫徹國家土地政策、因地制宜,在不同歷史時期表現(xiàn)出不同的側(cè)重點。第一階段明確農(nóng)村土地集體所有,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,提出了適度規(guī)模經(jīng)營的思想。第二階段提出允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓,促進合理流動;第三階段明確土地的多方式流轉(zhuǎn)、規(guī)范土地的征收和失地農(nóng)民保障制度。

二、山西省農(nóng)村土地管理的現(xiàn)狀分析

隨著城市化進程和農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展,山西省征用農(nóng)地面積增加,土地流轉(zhuǎn)速度加快,流轉(zhuǎn)方式日趨多樣,為土地流轉(zhuǎn)提供政策、技術(shù)保障,為失地農(nóng)民提供就業(yè)、生活的保障,不僅僅是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收的需要,也是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。山西省農(nóng)村土地管理制度突出的問題:

(一)集體所有權(quán)主體虛化

根據(jù)法律規(guī)定,農(nóng)村土地的經(jīng)營管理者首先是集體經(jīng)濟組織或者村民委員會;其次村民小組;最后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全的可以由鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府代為經(jīng)營管理。據(jù)調(diào)研,山西省多數(shù)的土地是以村民小組為單位進行土地發(fā)包、土地調(diào)整等。村里掌管著大約5%的機動地,其它95%的耕地都由村民小組管理,其中村民小組也有大約不超過10%的機動地。[1]村民委員會和村民小組是社區(qū)居民自治組織,沒有獨立的法人地位。雖然在平時經(jīng)營管理著農(nóng)村土地,似乎是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的代表,但在處理諸如征地等重大問題時,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府往往是實際的決定主體。

由此引發(fā)矛盾:一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織內(nèi)部違法隨意改變農(nóng)民承包耕地的用途或者用機動地謀求私利。如2009年6月陽曲縣一村委主任冒領(lǐng)征地補償款被判刑。[2]一類是地方政府和開發(fā)商違法違規(guī),隨意侵占農(nóng)民土地;征地補償不到位,不落實對農(nóng)民的安置。山西省國土資源廳2007年11月通報10宗土地違法典型案件,集中在非法占用、租賃耕地用于非農(nóng)建設(shè)、拖欠征地款的矛盾上,案件中涉及的村委會、地方政府均存在違法違規(guī)行為。[3]

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度亟需健全

土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了土地資源整合、為規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件,促進了農(nóng)村勞動力的解放和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。山西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)顯現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢:截止2007年12月底,全省土地流轉(zhuǎn)面積達9.02萬公頃,占承包耕地面積的3%;參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達34萬戶,占承包農(nóng)戶數(shù)的6%。2007年流轉(zhuǎn)面積比2005年(5.36萬公頃)增長了68.2%;比2006年(6.61萬公頃)增長了36.5%。[4]但隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大,速度加快,流轉(zhuǎn)對象和利益關(guān)系日趨多元,各種問題也逐步暴露出來,如出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢、流轉(zhuǎn)服務(wù)機制匱乏、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、改變土地用途出現(xiàn)“非農(nóng)化”等問題。

由此迫切需要加強土地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè),為土地流轉(zhuǎn)提供管理和服務(wù),使市場機制在土地資源配置方面充分發(fā)揮作用,確保流轉(zhuǎn)健康有序,保障農(nóng)民的利益。

三、完善山西省土地管理制度的建議

完善山西省農(nóng)村土地管理制度,解決問題的前提是實現(xiàn)對土地的用途管制,核心是處理好土地產(chǎn)權(quán)主體問題,途徑是政府對土地流轉(zhuǎn)提供全面服務(wù)、為失地農(nóng)民提供有效社會保障。

(一)完善土地用途管制制度

實行嚴格的土地用途管制制度,是保證糧食安全、保障經(jīng)濟社會健康和可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實要求。

1、管制的前提是科學(xué)規(guī)劃。對土地情況的全面掌握,以及公平、民主的規(guī)劃程序是科學(xué)規(guī)劃的前提。因此,必須做好土地調(diào)查和統(tǒng)計工作,并讓規(guī)劃涉及的利益各方充分參與到規(guī)劃工作中。

2、管制的關(guān)鍵在于有效地限制地方政府擅自改變用途規(guī)劃的權(quán)力,應(yīng)建立嚴格的規(guī)劃許可制度,重點在農(nóng)用地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)移和耕地后備資源的開發(fā)管制。

3、管制的保障是監(jiān)督執(zhí)法的力度。應(yīng)加快利用科技手段監(jiān)督規(guī)劃實施,將科學(xué)技術(shù)與實地檢查相結(jié)合,建立土地管理信息系統(tǒng),對土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測。[5]

(二)明確農(nóng)地集體所有權(quán)主體

在國家對土地用途管制前提下,村集體自治組織應(yīng)成為集體所有權(quán)的代表,代表村民的集體利益行使集體所有權(quán)。

1、明確集體土地所有權(quán)

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為全體村民,村民通過其代表機構(gòu)和一定的民主程序行使其土地所有權(quán)。一定范圍的農(nóng)民集體成員,按照農(nóng)民集體的共同意志,實際支配集體財產(chǎn),最終滿足集體利益和個人利益需要。首先通過一定的組織形式形成集體意志,并對集體所有的財產(chǎn)支配作出決策。其次通過一定的組織使決策得以貫徹執(zhí)行。應(yīng)在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上,強化村民代表大會的職能,使其成為農(nóng)民集體所有權(quán)的代表機構(gòu)、決策機構(gòu)。

2、健全集體土地所有權(quán)的執(zhí)行機構(gòu)

村民委員會是農(nóng)村居民的自治機構(gòu),但實際上并未實現(xiàn)自主自治,基本上是鄉(xiāng)級政府的基層執(zhí)行機構(gòu)。要實現(xiàn)集體全體成員對集體所有的土地的利用及處分的決定權(quán),必須要有相應(yīng)的集體成員的自治機構(gòu)相配合,否則集體所有就可能流于形式。因此,應(yīng)轉(zhuǎn)變村民委員會的職能及其性質(zhì),使其成為執(zhí)行村民代表大會意志的機構(gòu),同時兼具管理職能。

(三)完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度,應(yīng)從政府成為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管者、服務(wù)者入手:

1、建立健全規(guī)范管理制度

加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理,前提是確保流轉(zhuǎn)不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。首先流轉(zhuǎn)形式嚴格遵循法律和政策規(guī)定。其次加強對流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途的監(jiān)管,引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向,確保農(nóng)地農(nóng)用。三是加強監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)中違法違規(guī)行為。各政府部門應(yīng)加強協(xié)作,完善農(nóng)村土地突出問題專項治理工作機制。

2、培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

培育土地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)鼓勵依托現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)營管理部門建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,制訂、指導(dǎo)簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本,健全登記備案制度,提供法律政策宣傳、信息咨詢、價格評估、糾紛調(diào)處等服務(wù),建立流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和網(wǎng)絡(luò),健全流轉(zhuǎn)機制。

(四)完善農(nóng)民的社會保障制度

在山西省大多數(shù)農(nóng)村,土地依然是農(nóng)民就業(yè)、生存和社會福利的主要保障。這反映出農(nóng)村社會保障制度的缺失,應(yīng)重視農(nóng)村社會保障體系的建立,弱化土地保障功能。

完善農(nóng)村社會保障制度,應(yīng)采取因地制宜、量力而行、形式多樣、農(nóng)民自愿的原則,首先健全基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度,其次建立最低生活保障制度,最后積極發(fā)展社會福利、社會救濟和社會互助制度。

[1]國土資源部咨詢研究中心.赴山西省“農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度”調(diào)查報告[EB/OL].http://www.nctudi.com/new s_show.php/id-963.

[2]冒領(lǐng)征地補償款陽曲縣一名村委主任被判刑.太原晚報 [EB/OL].http://www.sx.xinhuanet.com/ztjn/2009/06/10/content_ 16864066.htm/2009-06-10/2009-06-19/2009-07-20/.

[3]山西省國土資源廳通報第一批10宗土地違法典型案件 [EB/OL].http://www.sx.chinanew s.com.cn/2007-11-06/1/55041.htm l.

[4]山西省農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管局.山西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營情況調(diào)研報告 [EB/OL].http://xz4.2000y.net/114005/index.asp?xAction=xReadNew s&New sID=39569/2009-07-20/.

[5]張一翔,段然.從政策與法律的視角淺談農(nóng)地問題、原因與改革途徑 [J].北京農(nóng)業(yè),2009(6):52-55.