1978～2008農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)全景掃描與審思

何云峰

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué)文理學(xué)院,山西太谷030801)

改革開(kāi)放的三十年,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得重大成就的三十年,是我國(guó)教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)歷史性跨越的三十年?；仡欈r(nóng)村職業(yè)教育三十年發(fā)展取得的巨大成就,可以看出農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與政策法規(guī)的演替密切相關(guān),把握其中的演變規(guī)律,審思其存在的問(wèn)題,并提出合理化建議,將是本文的主旨所在。

一、農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)全景掃描

1、1978～1990:農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)的起步與發(fā)展

1983年,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問(wèn)題的通知》中,確立了農(nóng)村各類(lèi)職業(yè)技術(shù)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、層次結(jié)構(gòu)和課程目標(biāo),[1]把改革農(nóng)村職業(yè)教育結(jié)構(gòu),發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育提到了振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì),加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略措施的重要位置。

1985年,中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)教育工作會(huì)議,并做出《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985年),緊接著于1986年7月由國(guó)家教委等四部委聯(lián)合召開(kāi)了第一次全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議,確立了調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu),大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的主基調(diào),改變了文革期間造成的中等教育結(jié)構(gòu)單一化發(fā)展的局面,逐步形成農(nóng)村人口從業(yè)前和從業(yè)期間一貫制的、以初中和初中后為主體的多層次、多種形式的職業(yè)教育,奠定了我國(guó)改革開(kāi)放后農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的基本模式。

這些積極的農(nóng)村職業(yè)教育政策,是我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育領(lǐng)域主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展需要的一次成功嘗試,也是對(duì)包括農(nóng)村職業(yè)教育在內(nèi)的整個(gè)教育體制進(jìn)行改革,農(nóng)村職業(yè)教育事業(yè)得到迅速發(fā)展壯大。

2、1991～1995:農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)的調(diào)整與改革

1991年1月,國(guó)家教委等五部委聯(lián)合召開(kāi)第二次全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議,認(rèn)真總結(jié)了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的經(jīng)驗(yàn),明確了今后發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的目標(biāo)、方針和政策措施。同年10月頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出,要積極進(jìn)行農(nóng)村職業(yè)教育綜合改革,實(shí)施“燎原計(jì)劃”,實(shí)現(xiàn)農(nóng)科教相結(jié)合,統(tǒng)籌規(guī)劃基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育,采取更靈活的方式大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育;還指出農(nóng)村職業(yè)教育管理、辦學(xué)體制改革的具體目標(biāo),促進(jìn)了農(nóng)村職業(yè)教育的“農(nóng)科教一體,三教統(tǒng)籌”的綜合改革與發(fā)展。這一文件成為其后職業(yè)教育發(fā)展和改革的綱領(lǐng)性文件,它為建立具有中國(guó)特色職業(yè)教育的基本框架奠定了政策性基礎(chǔ)。[2]

之后,1993年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》又進(jìn)一步指出,職業(yè)教育是現(xiàn)代教育的重要組成部分,是工業(yè)化和生產(chǎn)社會(huì)化、現(xiàn)代化的重要支柱。各級(jí)政府要高度重視,統(tǒng)籌規(guī)劃,貫徹經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針,充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)、企事業(yè)單位和社會(huì)各界的積極性,形成全社會(huì)興辦多形式、多層次的職業(yè)技術(shù)教育的局面。[3]1995年原國(guó)家教委頒發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確指出,農(nóng)村職業(yè)教育要在縣、鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下提倡各種形式的聯(lián)合辦學(xué),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的普教、成教、職教三者的“統(tǒng)籌安排,提高教育的整體效益”?？梢哉f(shuō),這些文件都是對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》的詮釋與展開(kāi)、完善與補(bǔ)充。

3、1996～2001:農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)建設(shè)步伐加快

1996年,國(guó)家教委等3部委聯(lián)合召開(kāi)了第三次全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議,并在其后一段時(shí)期內(nèi)密集出臺(tái)了有關(guān)職業(yè)教育的法規(guī)和文件,主要有《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》(1996)、《關(guān)于實(shí)施<職業(yè)教育法>加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見(jiàn)》(1998)、《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》(1999)、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》(1999)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》(2002)等,這些法規(guī)文件對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的管理體制、辦學(xué)體制、投入體制、招生就業(yè)體制、產(chǎn)教結(jié)合體制等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的設(shè)計(jì),成為規(guī)范我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件。

1996年,第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》提出“職業(yè)教育是國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)的重要途徑”,“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、教育統(tǒng)籌發(fā)展的需要,舉辦多種形多式的職業(yè)教育,開(kāi)展實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn),促進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展”。[4]可以說(shuō),這部法規(guī)的誕生是我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)發(fā)展史上的重要里程碑和奠基石,明確了我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的地位和作用,明確了我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的管理體制,有力地推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的快速發(fā)展。

4、2002～2008:農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)的持續(xù)發(fā)展

這一時(shí)期,黨和國(guó)家把改革和發(fā)展職業(yè)教育放在前所未有的戰(zhàn)略高度,國(guó)家先后連續(xù)3次召開(kāi)全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議和1次全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議,而且近幾年每年都舉行職業(yè)教育工作會(huì)議。

2002年,首次由國(guó)務(wù)院組織召開(kāi)了第四次全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議,時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基出席會(huì)議并做重要講話(huà)。會(huì)后頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》,進(jìn)一步明確了新時(shí)期職業(yè)教育的地位,明確了“十五”期間職業(yè)教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本思路和目標(biāo)任務(wù),提出一系列推進(jìn)職業(yè)教育事業(yè)的重大政策措施,為中國(guó)職業(yè)教育的改革與發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的政策環(huán)境。[2]2003年,國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議,會(huì)后頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》指出,堅(jiān)持為“三農(nóng)”服務(wù)的方向,大力發(fā)展職業(yè)教育和成人教育。2004年,教育部等7部委又聯(lián)合召開(kāi)了全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議,會(huì)后下發(fā)《教育部等7部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》指出,要大力加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育,為解決“三農(nóng)”問(wèn)題提供服務(wù),繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)科教結(jié)合和“三教統(tǒng)籌”。2005年,國(guó)務(wù)院又召開(kāi)全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議,這是貫徹黨的十六屆五中全會(huì)精神,全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,動(dòng)員和部署實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》(2005),決定強(qiáng)調(diào),職業(yè)教育要為社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)。繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村“三教”統(tǒng)籌,促進(jìn)“農(nóng)科教”結(jié)合。實(shí)施農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程,充分發(fā)揮農(nóng)村各類(lèi)職業(yè)學(xué)校、成人文化技術(shù)學(xué)校以及各種農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用,大范圍培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用型人才和技能型人才。《2003～2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》要求“以就業(yè)為目標(biāo),進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)村職業(yè)技術(shù)學(xué)校的辦學(xué)指導(dǎo)思想,實(shí)行多樣、靈活、開(kāi)放的人才培養(yǎng)模式,繼續(xù)大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育?！?006年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中指出,要“整合農(nóng)村教育資源,發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育”。[5]

這一時(shí)期黨和國(guó)家出臺(tái)的具有針對(duì)性的配套政策,找到了整合不同類(lèi)型的教育資源,解決教育、科技、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期分離,農(nóng)村基礎(chǔ)教育與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)互不相融的社會(huì)難題的辦法,為進(jìn)一步深化農(nóng)村職業(yè)教育體制改革,加快農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展,提供了新思路與新方法,促使農(nóng)村職業(yè)教育提高質(zhì)量、辦出特色,提高了農(nóng)村職業(yè)教育的效益,農(nóng)村職業(yè)教育的規(guī)模迅速擴(kuò)大。

二、對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)建設(shè)的審思

1、農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)的貢獻(xiàn)

改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村職業(yè)教育政策建設(shè)注重政策的穩(wěn)定性,克服了政策執(zhí)行的人為性,農(nóng)村職業(yè)教育在總的良性政策的引導(dǎo)規(guī)范下,數(shù)量增多、專(zhuān)業(yè)設(shè)置多樣、層次結(jié)構(gòu)復(fù)雜、辦學(xué)主體多元。與此相適應(yīng),政府創(chuàng)建了多途徑的師資培養(yǎng)渠道,實(shí)行了勞動(dòng)就業(yè)制度改革,不僅激發(fā)了職業(yè)教育的需求,而且賦予了農(nóng)村職業(yè)教育新的內(nèi)涵和意義。[6]歷史上那種鄙視職業(yè)教育的觀念正在發(fā)生變化,要求依法治教的呼聲日益高漲。隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的實(shí)踐不斷深入,職業(yè)教育立法為增強(qiáng)職業(yè)教育法制觀念提供了法治條件,職業(yè)教育法治觀念的增強(qiáng)為實(shí)施職業(yè)教育立法創(chuàng)造了思想基礎(chǔ)。[1]《職業(yè)教育法》的頒布明確了發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的重要性,有效地保障了農(nóng)村職業(yè)教育的規(guī)范辦學(xué),確保了農(nóng)村職業(yè)教育辦學(xué)效益的穩(wěn)步提高。

另外,包括農(nóng)村職業(yè)教育問(wèn)題在內(nèi)的農(nóng)村教育問(wèn)題,越來(lái)越受到黨和國(guó)家的高度關(guān)注,黨和國(guó)家把改革和發(fā)展包括農(nóng)村職業(yè)教育在內(nèi)的職業(yè)教育放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度上來(lái),從最近幾次全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議的規(guī)格和密集程度,以及出臺(tái)有關(guān)職業(yè)教育政策法規(guī)的密度可見(jiàn)一斑。也就是說(shuō),當(dāng)前黨和國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的重視程度是前所未有的。

2、農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)存在的問(wèn)題

這三十年可以說(shuō)有關(guān)農(nóng)村職業(yè)教育的政策法規(guī)不斷趨向?qū)I(yè)化,并取得了一些效果。但問(wèn)題也很明顯,對(duì)于農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)與其他類(lèi)型的教育政策相比,存在著“文本繁榮與實(shí)踐領(lǐng)域消沉并存的現(xiàn)象”,[7]從國(guó)家層面來(lái)看,似乎是要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)職業(yè)教育政策與法規(guī)建設(shè),然而“希望通過(guò)制度設(shè)計(jì)引領(lǐng)職業(yè)教育快速發(fā)展的愿望與現(xiàn)狀尚存差距”。[8]深層次上也反映出決策主體的價(jià)值沖突,從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看職業(yè)教育的快速發(fā)展與經(jīng)濟(jì)騰飛密切相關(guān),因此應(yīng)該重視立法,然而職業(yè)教育,尤其農(nóng)村職業(yè)教育卻又是需要大量投入且見(jiàn)效又慢的教育類(lèi)型,其教育對(duì)象也是弱勢(shì)群體,故而形成職業(yè)教育政策法規(guī)的繁榮與其落后的發(fā)展現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差與脫節(jié),至于農(nóng)村職業(yè)教育的政策法規(guī)對(duì)促進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的作用與效果也就可想而知了。

農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)的執(zhí)行效力問(wèn)題。主要是由于法律的政策性色彩濃,政策本身的簡(jiǎn)單化、條文化,缺乏科學(xué)性,而且許多條款只能是意義層面的,缺乏配套的執(zhí)行性法規(guī),出現(xiàn)了大量有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象,而且法律法規(guī)條款涉及多個(gè)部門(mén)多方面責(zé)任,往往難于量化和具體操作,實(shí)施中也給執(zhí)法主體增加了判斷是非和處罰違法行為的難度。

另外,現(xiàn)行的職業(yè)教育政策及農(nóng)村職業(yè)教育政策研究中也存在諸多問(wèn)題,如對(duì)我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不清,職業(yè)教育政策研究的超前性不強(qiáng),針對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策研究力量更是薄弱,研究方法落后,研究水平整體不高,導(dǎo)致政策法規(guī)水平平面化、一般化,缺乏應(yīng)有的深度、廣度與效度。

三、對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

要發(fā)揮好農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)的引領(lǐng)作用,不僅僅要求政策法律條文的具體化、詳細(xì)化,更要以科學(xué)的理念作指導(dǎo),開(kāi)闊的視野來(lái)作支撐,這里不再贅述具體條文,結(jié)合筆者的認(rèn)識(shí),提出三點(diǎn)理念性的建議:

1、要以大職業(yè)教育的視野審視農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)建設(shè)

隨著新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的深入推進(jìn),農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民知識(shí)化的步伐將不斷加快,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的格局會(huì)發(fā)生大的變化,農(nóng)村職業(yè)教育在農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)涵與外延都發(fā)生巨大變化,既要為原來(lái)的第一產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)服務(wù),更要為農(nóng)村地區(qū)新生的第二、三產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)與智力支持,還要為勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、向國(guó)外轉(zhuǎn)移提供服務(wù)。這些都要求對(duì)一些不合適宜的農(nóng)村職業(yè)教育政策進(jìn)行改革與變通,摒棄傳統(tǒng)的“農(nóng)村職業(yè)教育只能辦在農(nóng)村,只能為農(nóng)村服務(wù)”的狹隘觀念,以動(dòng)態(tài)開(kāi)放的大職業(yè)教育觀念審視農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)中存在的問(wèn)題,并進(jìn)行不斷調(diào)整與完善。

2、要以國(guó)際化的視野來(lái)推進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)建設(shè)

改革開(kāi)放以后,我們通過(guò)研究西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛的規(guī)律,認(rèn)識(shí)到包括農(nóng)村職業(yè)教育在內(nèi)的職業(yè)教育在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的直接作用。當(dāng)前,區(qū)域性組織、各國(guó)政府繼續(xù)把改革和發(fā)展職業(yè)教育作為21世紀(jì)教育和培訓(xùn)體系的重點(diǎn),制定促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的政策與戰(zhàn)略,確立了職業(yè)教育在形成和擴(kuò)大國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)中的重要地位。[9]綜觀21世紀(jì)以來(lái)歐盟、俄羅斯、美國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)在新時(shí)期發(fā)展職業(yè)教育的有關(guān)政策,強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育的優(yōu)先發(fā)展,密切職業(yè)教育與勞動(dòng)力市場(chǎng)的聯(lián)系,適應(yīng)職業(yè)轉(zhuǎn)換需要職業(yè)教育的終身化趨勢(shì)更加明顯,職業(yè)教育國(guó)際化合作發(fā)展已成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。這些都是新時(shí)期我國(guó)包括農(nóng)村職業(yè)教育在內(nèi)的職業(yè)教育快速發(fā)展可資借鑒的重要理念,也是農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)建設(shè)中必須吸取和消化的。

3、要提高農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)研究水平增強(qiáng)其執(zhí)行效力

要有效地避免“職業(yè)教育共同體關(guān)系的疏離”,就要加強(qiáng)理論研究層、決策層、實(shí)踐層的溝通與聯(lián)動(dòng),要真正形成一種深刻的認(rèn)同、體驗(yàn)和交流,[7]不斷提高政策法規(guī)的研究水平,不斷形成農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的合力。為增強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育政策法規(guī)的執(zhí)行效力,就要把農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái),要把農(nóng)村職業(yè)教育的興衰與基層政府的政績(jī)考評(píng)結(jié)合起來(lái),最終建立起農(nóng)村職業(yè)教育適應(yīng)內(nèi)向與外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速反應(yīng)機(jī)制與靈活的辦學(xué)機(jī)制 (即要把農(nóng)村職業(yè)教育的興辦與農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái),要把農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條延伸結(jié)合起來(lái)),并上升到政策法規(guī)層面,以不斷提升農(nóng)村職業(yè)教育的辦學(xué)效力與辦學(xué)效益。

[1]李峻.三十年來(lái)農(nóng)村職業(yè)教育政策評(píng)價(jià)與建議 [J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(5):38-42.

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[5]何云峰.農(nóng)村職業(yè)教育與科技推廣 [M].北京:中國(guó)社會(huì)出版社,2006:93-113.

[6]李峻.三十年來(lái)農(nóng)村職業(yè)教育政策評(píng)價(jià)與建議 [J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(5):38-42.

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