低碳經(jīng)濟(jì)視野下政府環(huán)境管理的完善

□李志龍

( 山西師范大學(xué)思政部，山西 臨汾 041004)

中國(guó)著名低碳經(jīng)濟(jì)學(xué)家張坤民教授認(rèn)為低碳經(jīng)濟(jì)是目前最可行的可量化的可持續(xù)發(fā)展模式。他把低碳經(jīng)濟(jì)定義為：“低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)模式，是人類社會(huì)繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進(jìn)步。低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是高能源利用效率和清潔能源結(jié)構(gòu)問(wèn)題，核心是能源技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式和價(jià)值觀念的全球性革命?！卑l(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為全球共識(shí)。向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，這將為人類逐步邁向生態(tài)文明走出一條摒棄傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式，通過(guò)低碳經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的新路。

三十余年來(lái)我國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展已初具規(guī)模，形成了較完善的環(huán)境法律體系。我國(guó)環(huán)境法是以企業(yè)對(duì)環(huán)境的負(fù)外部性為出發(fā)點(diǎn)，以限制企業(yè)發(fā)展為主要手段，強(qiáng)調(diào)污染者治理。我國(guó)環(huán)境法的實(shí)施主要是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)而展開的，許多環(huán)境問(wèn)題表面看是企業(yè)行為，但其背景因素卻是政府行為問(wèn)題。政府行為的影響具有宏觀性、深遠(yuǎn)性和長(zhǎng)期性，政府一旦作出決策便很難補(bǔ)救。因此政府決策及權(quán)力行使中的失誤是政府環(huán)境管理中最直接和最重要的問(wèn)題。

一、我國(guó)政府環(huán)境管理中存在的問(wèn)題

我國(guó)政府環(huán)境管理在環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮了積極的作用，但也存在著一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)管理手段失靈。我國(guó)政府環(huán)境管理一直習(xí)慣于使用環(huán)境法律、法規(guī)和環(huán)境強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)企業(yè)違反時(shí)則采用行政罰款等處罰手段。但是實(shí)際上行政主體的權(quán)限是相當(dāng)有限的，企業(yè)違反環(huán)境保護(hù)而承擔(dān)的責(zé)任比較低，無(wú)法對(duì)污染企業(yè)產(chǎn)生有效的威嚇和震懾作用。污染者僅面對(duì)十分弱小的法律制裁，而他們往往又會(huì)以資金困難，或通過(guò)施加不當(dāng)影響而免除法律責(zé)任，管理手段的失靈無(wú)法對(duì)污染者產(chǎn)生足夠的約束作用，同時(shí)也損害了法律的尊嚴(yán)。

(二)行政執(zhí)法不嚴(yán)。很多地方政府的考核重視經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值而輕視環(huán)保，這使得環(huán)境保護(hù)部門的地位非常尷尬。同時(shí)我國(guó)地方財(cái)政支出的主要來(lái)源源自企業(yè)稅收，當(dāng)然地方環(huán)境保護(hù)部門的經(jīng)費(fèi)來(lái)源也依賴于企業(yè)稅收。一方面，一些環(huán)境保護(hù)部門為保證經(jīng)費(fèi)充足對(duì)企業(yè)污染睜只眼閉只眼；另一方面，我國(guó)政府環(huán)境管理主要運(yùn)用強(qiáng)制性命令的手段，這也為腐敗創(chuàng)造了條件。

(三)社會(huì)力量薄弱，公民參與不足。我國(guó)市民社會(huì)的基礎(chǔ)還很薄弱，環(huán)境保護(hù)社會(huì)力量還處于發(fā)展階段。而且我國(guó)大眾傳播媒介缺乏獨(dú)立性，在反映環(huán)境狀況的嚴(yán)峻性、真實(shí)性方面還受到諸多限制。公眾理應(yīng)以獨(dú)立的法律主體地位和積極的方式參與政府環(huán)境管理過(guò)程。對(duì)于環(huán)境而言：“好的環(huán)境管理必須允許社會(huì)公眾對(duì)自身事務(wù)及管理進(jìn)行最充分的參與”。因此無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，世界各國(guó)都十分重視公眾在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，特別是以知情權(quán)、參與權(quán)和獲得救濟(jì)權(quán)為主要內(nèi)容的環(huán)境權(quán)。而目前我國(guó)的法律法規(guī)雖然對(duì)公民參與環(huán)境管理做出了規(guī)定，但是缺乏實(shí)施的具體配套保障措施。

二、政府環(huán)境管理存在問(wèn)題的原因分析

我國(guó)政府環(huán)境管理制度是在我國(guó)傳統(tǒng)行政制度背景下建立和完善起來(lái)的，因此不可避免地帶有傳統(tǒng)行政管理制度的弊病。中國(guó)有著政府集權(quán)的歷史傳統(tǒng)，長(zhǎng)期的強(qiáng)制性行政模式造就了政府“命令+控制”型的思維習(xí)慣和行為模式。這種思維習(xí)慣和行為模式已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)和政治文化的一部分，具有極強(qiáng)的歷史傳承性。

按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，市場(chǎng)是成本低廉、效益最佳的精巧機(jī)器。但是市場(chǎng)卻無(wú)法自動(dòng)達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在外部效應(yīng)、公共物品、限制壟斷、抑制波動(dòng)、信息不對(duì)稱方面也會(huì)失靈，于是不得不借助于政府的力量予以彌補(bǔ)。然而市場(chǎng)失靈不是政府干預(yù)的充分條件，市場(chǎng)解決不了的問(wèn)題，政府也不一定能解決。因?yàn)榇嬖谥闆r更為嚴(yán)重的政府失靈，這是由于政府行為并非總是代表公共利益。政府作為多元利益的代表，除了污染防治以外，還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加稅收，提高就業(yè)等。在多元利益的驅(qū)使下，地方政府往往會(huì)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視環(huán)境保護(hù)，作為公益的環(huán)境保護(hù)就無(wú)法得到完全實(shí)現(xiàn)。

三、完善政府環(huán)境管理的建議

政府環(huán)境管理中應(yīng)注意處理好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者之間的關(guān)系。目前在兩者關(guān)系上主要存在相互制約說(shuō)和條件說(shuō)兩種認(rèn)識(shí)：相互制約說(shuō)認(rèn)為環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可得兼，法律應(yīng)首先保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；條件說(shuō)則認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部條件，環(huán)境保護(hù)將制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以上兩種認(rèn)識(shí)割裂了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩者之間的關(guān)系，實(shí)際上環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生于人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但其解決也離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展。兩者的最終目的都是為了增進(jìn)人類的福利和生存質(zhì)量，兩者其實(shí)是共生同質(zhì)的關(guān)系，是發(fā)展的兩個(gè)方面。針對(duì)我國(guó)目前政府環(huán)境管理中存在的問(wèn)題，在逐步完善時(shí)應(yīng)著重考慮以下四個(gè)方面。

(一)在立法中對(duì)公民環(huán)境權(quán)作出明文規(guī)定。公眾環(huán)境權(quán)益的維護(hù)和表達(dá)，最終離不開政府。目前政府在環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)領(lǐng)域不是介入太多，而是供給太少。任何制度設(shè)計(jì)必須充分考慮歷史傳統(tǒng)可能造成的影響并盡量降低成本?！稇椃ā肥俏覈?guó)的根本大法，建議可在《憲法》第26條中增加：“公民享有在適宜的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利，有權(quán)獲知環(huán)境信息”的規(guī)定。在現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》修改過(guò)程中，建議在總則部分明確規(guī)定：“公民享有知悉、獲取環(huán)境信息的權(quán)利，享有在適宜的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利”并應(yīng)對(duì)侵犯環(huán)境權(quán)的行為給予行政或司法救濟(jì)。這樣既符合國(guó)外先進(jìn)的立法體例，又可以有效地激發(fā)公民的權(quán)利意識(shí)。

(二)明確政府職責(zé)、推動(dòng)政務(wù)公開。傳統(tǒng)政府與公民缺乏有效的信息溝通渠道，而“電子化政府”的出現(xiàn)，則從技術(shù)層面很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，從而為建立一個(gè)負(fù)責(zé)任的、有效率、具有更高環(huán)境管理水平的政府奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法明文規(guī)定政府責(zé)任，保障公眾獲得環(huán)境信息的權(quán)利。建議盡快制定《行政程序法》，嚴(yán)格規(guī)范行政活動(dòng)的基本程序，確立“告知”程序，“聽證”程序，確認(rèn)公民的知情權(quán)以及請(qǐng)求復(fù)議和司法救濟(jì)的權(quán)利和程序。

(三)建立健全科學(xué)的政府環(huán)境管理決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。決策機(jī)制的完善是防范政府決策失誤的有效措施?，F(xiàn)行環(huán)境法已經(jīng)開始這方面的有益嘗試。我們應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)立法完善環(huán)境聽證制度、項(xiàng)目論證制度、重大問(wèn)題集體決策制度和環(huán)境責(zé)任制度。對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的解決，“經(jīng)濟(jì)學(xué)家倡導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用應(yīng)視為選擇了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)上有效率的機(jī)制，即費(fèi)用最小化?！杯h(huán)境法應(yīng)充分考慮市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制，在直接的行政管制的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)的經(jīng)濟(jì)手段。如：排污收費(fèi)制度、排污權(quán)交易政策、押金退款制度、補(bǔ)貼、稅收等。激勵(lì)機(jī)制的目的在于把市場(chǎng)機(jī)制引入政府環(huán)境管理過(guò)程中，但其有效運(yùn)行需要強(qiáng)有力的法律作為支撐。法律應(yīng)首先確認(rèn)有關(guān)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)制度并通過(guò)法律保證經(jīng)濟(jì)手段的有效運(yùn)用，政府應(yīng)為市場(chǎng)提供制度保障和適宜的環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的最優(yōu)組合。

(四)環(huán)境教育的制度化。世界各國(guó)日益重視環(huán)境教育的作用，環(huán)境教育將極大地影響到環(huán)境保護(hù)的實(shí)施效果與進(jìn)程，大大降低環(huán)境保護(hù)制度實(shí)施的阻力與成本。目前在《農(nóng)業(yè)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中已經(jīng)有所體現(xiàn)，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。環(huán)境教育的制度化有利于促進(jìn)環(huán)境教育的發(fā)展，我們應(yīng)在傳統(tǒng)教育的基礎(chǔ)上通過(guò)政府立法建立完善環(huán)境教育體系，以改變公民對(duì)待環(huán)境的態(tài)度。

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