當(dāng)前我國政府社會管理的兩個薄弱環(huán)節(jié)及其原因和對策＊

郝立忠

(山東社會科學(xué)院哲學(xué)所,山東濟(jì)南 250002)

當(dāng)前我國政府社會管理的兩個薄弱環(huán)節(jié)及其原因和對策＊

郝立忠

(山東社會科學(xué)院哲學(xué)所,山東濟(jì)南 250002)

政府的社會管理是推動社會又好又快發(fā)展的核心力量,因而一個國家的社會治理水平直接反映出政府的社會管理水平。從世界銀行發(fā)布的 1996—2008年的世界治理指標(biāo)可以看出,在最近十二年的時間內(nèi),我國的六項社會治理指標(biāo)——話語權(quán)和問責(zé)制、政治穩(wěn)定和沒有暴力、政府效能、質(zhì)量監(jiān)管、法治和控制腐敗的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)展十分緩慢。雖然期間有所波動,但起點和終點基本持平,有的還有所下降。①參見 2009年度更新的世界治理指標(biāo)研究項目:“治理問題 8:1996-2008年度治理總指標(biāo)和個體指標(biāo)”(2008年 6月 29日),由 Daniel Kaufmann,Aart Kraay和 MassimoMastruzzi所寫。http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp從世界經(jīng)濟(jì)論壇的《全球競爭力報告》也可以看出,自改革開放以來,我國的全球競爭力不斷提高,但這種競爭力的提高主要是依靠經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,而“體制”等經(jīng)濟(jì)以外的因素則提升緩慢,往往成為劣勢因素。②參見世界經(jīng)濟(jì)論壇歷年《全球競爭力報告》。這都顯示,當(dāng)前我國政府的社會管理仍然存在著一些不適應(yīng)社會管理現(xiàn)代化要求的問題,必須引起我們的高度關(guān)注。

一、當(dāng)前我國政府社會管理的兩大薄弱環(huán)節(jié)

從《中國統(tǒng)計年鑒》、世界經(jīng)濟(jì)論壇的《全球競爭力報告》和世界銀行的社會治理指標(biāo)三大指標(biāo)提供的數(shù)據(jù)來看,當(dāng)前我國的政府社會管理存在著兩大薄弱環(huán)節(jié):一是機(jī)構(gòu)龐大,行政成本太高;二是社會管理過程中監(jiān)督環(huán)節(jié)的無力或不健全。這是阻礙我國政府社會管理現(xiàn)代化進(jìn)程的主要因素,必須予以重視并下大氣力解決。

(一)機(jī)構(gòu)龐大,行政成本太高

主要表現(xiàn)在三個方面:第一,政府行政效率低下。在世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2008—2009全球競爭力報告》中,我國的全球競爭力指數(shù)在 134個國家中排名第30位。而在全球競爭力指數(shù)的 12個支柱當(dāng)中,除了兩個反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱排名比較靠前,如“市場規(guī)模”排名第2位、“宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性”排名第11位,“創(chuàng)新”支柱排名接近于全球競爭力指數(shù)排名 (排第28位)以外,其它 9個與政府社會管理特別是政府行政管理效率密切相關(guān)的支柱的排名均在 40名以外。其中,第一支柱“體制”排 56位,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球競爭力指數(shù)的排名。該支柱當(dāng)中的指標(biāo)項“司法獨立性”排第69位,“法律框架的有效性”排第54位,“對政府官員決策的偏好”排第47位,“警察服務(wù)的可靠性”排第50位,“審計和報道標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)度”排第86位;第6個支柱“商品市場的有效性”排名 55位,該支柱當(dāng)中的指標(biāo)項“反壟斷政策的有效度”排第55位,“創(chuàng)辦商業(yè)所需的步驟”排第108位;第8個支柱“金融市場的成熟度”排名 109位,該支柱當(dāng)中的指標(biāo)項“資金流動的限制”排名第121位,安全交易的管制排名第109位。①世界經(jīng)濟(jì)論壇:《2008—2009全球競爭力報告》:The Global Competitiveness Report 2008-2009,http://gcr.weforum.org/gcr/從世界經(jīng)濟(jì)論壇的報告不難看出,我國在政府管理效率上存在的問題較為嚴(yán)重和尖銳。

如果從管理現(xiàn)代化的高度詳細(xì)考察當(dāng)前我國的政府社會管理,我們就不難發(fā)現(xiàn),無論從政治體制上,還是從中央與地方的權(quán)力劃分上,以及政府的管理方法上,都無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求。其中的根本原因有兩個方面:其一是計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府權(quán)力過分集中的制度慣性。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中,政府管理職能的轉(zhuǎn)變滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,同時政府行政機(jī)制的轉(zhuǎn)變?nèi)圆粔驈氐?無論在觀念上,還是實際操作上,不少方面的政府工作已被證明不適應(yīng)新形勢,不能有效發(fā)揮作用的管理方法仍在沿用,以至政府與市場摩擦增大,而適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的間接管理方法又很不完備。從中央政府到各級地方政府對經(jīng)濟(jì)的管理仍然側(cè)重于定指標(biāo)、批項目、分錢分物。一方面,政府管了許多自己不該管、管不了、管不好的事,另一方面,政府對自己本該管的事務(wù)又往往沒有做好。同時,政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理,層次重疊,不可避免地出現(xiàn)效率低下的現(xiàn)象。而這些都極大地影響著政府管理職能的發(fā)揮,影響著國際競爭力的提高。其二是幾千年封建社會的影響。不論是“官”還是“民”,頭腦中的“官本位”思想根深蒂固,民主、法治意識仍然薄弱。拉關(guān)系、走后門,任人唯親,權(quán)大于法,以權(quán)謀私等現(xiàn)象比較嚴(yán)重,甚至于召開純粹的學(xué)術(shù)研討會,也要按照行政級別確定發(fā)言順序,而在一些政治性比較強(qiáng)的討論會上,達(dá)不到一定的行政級別甚至得不到發(fā)言機(jī)會。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、“歐元之父”羅伯特·蒙代爾 2003年 11月在武漢大學(xué)演說時指出,“行政效率低下”已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。②獨家專訪:蒙代爾說美國經(jīng)濟(jì)不可能長期一國獨大,http://www.southcn.com/news/international/gjkd/200311290774.htm到 2007年底,我國國家機(jī)關(guān)就業(yè)人員達(dá) 1128.6萬之多,③《中國統(tǒng)計年鑒 2008》,中國統(tǒng)計出版社 2008年版,第115頁。占全部就業(yè)人口的9.4%,如果考慮到國家機(jī)關(guān)大量的編外人員、城鎮(zhèn)集體單位的機(jī)關(guān)人員和“村官”,這個隊伍還要大得多。如此龐大的行政隊伍如精簡一半,不僅不會降低效率,相反有可能提高效率。就以中美兩國稅務(wù)人員的情況來說,我國 2004年稅收預(yù)計為 2萬億元人民幣,稅務(wù)人員達(dá) 100多萬人,而美國的稅收比我們多得多,2003年美國的稅收總額為 2.12萬億美元,接近我國稅收總額的 10倍,而稅務(wù)人員僅 10萬人。兩者相比,工作效率相差了將近 100倍。我國公共機(jī)構(gòu)與世界先進(jìn)水平的差距由此可見一斑。④魏雅華:《2004年中國國際競爭力——誰能抗拒價廉物美的誘惑》,http://media.163.com/05/0120/17/1A IBAAME001417T1.html

第二,行政成本居高不下。行政成本是行政機(jī)關(guān)及其工作人員因行政權(quán)而獲取的和在行政管理活動中消耗的行政資源,其構(gòu)成主要有工資津貼、基本設(shè)施費(fèi)用、辦公經(jīng)費(fèi)等。從 2003年開始,世界經(jīng)濟(jì)論壇在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境評價的子指標(biāo)中,用“政府浪費(fèi)”子指標(biāo)替換了“政府支出”子指標(biāo),更加關(guān)注政府支出的效率而不是支出的規(guī)模。對于一個國家來說,僅僅依靠大量賬面上“漂亮”的政府支出對全球競爭力排名的提升不僅不會有任何益處,而且還會抵消宏觀經(jīng)濟(jì)增長的成績。據(jù)統(tǒng)計,與行政效率密切相關(guān),我國在行政成本的控制上也與世界先進(jìn)水平存在很大差距。從縱向來看,改革開放 30年來,我國的 GDP由 1978年的 3645.2億元增長到 2007年的 249529.9億元,增長了 67倍多,我國的財政收入從 1978年的 1132.26億元增長到2007年的 51321.78億元,⑤《中國統(tǒng)計年鑒 2008》,中國統(tǒng)計出版社 2008年版,第261頁。增長了 44倍多。期間,就行政管理費(fèi)而言,1978年我國政府機(jī)構(gòu)按功能性質(zhì)分類支出的行政管理費(fèi)用 52.9億元,2006年達(dá)到了 7571.1億元,⑥《中國統(tǒng)計年鑒 2007》,中國統(tǒng)計出版社 2007年版,第281頁。29年的時間,增長了 141倍多,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財政收入和 GDP的增長幅度,占全國財政總支出的比例也從 1978年的 4.71%迅速上升到了 12%以上,進(jìn)入新世紀(jì)以后,更達(dá)到了 18%以上,其中 2005年為 19.19%,2006年為 18.73%。即使是從財政支出結(jié)構(gòu)考慮,我國行政管理費(fèi)占財政支出的比重也明顯偏高,而且無論是絕對值還是相對值都呈逐年上升趨勢。從橫向比較來看,2006年我國財政總支出 40422.73億元,其中行政管理費(fèi) 7571.05億元,相當(dāng)于 2006年國防費(fèi)用 (2979.38億元)的兩倍還多,且已經(jīng)逼近經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的 10734.63億元和社會文教費(fèi)的 10846.20億元。我國行政管理費(fèi)占財政總支出的比重 2006年已上升到 18.73%,比日本的 2.38%、英國的 4.19%、韓國的5.06%、法國的 6.5%、加拿大的 7.1%、美國的 9.9%分別高出 16.35、14.54、13.67、12.23、11.63和 8.83個百分點。

我國各級政府的行政管理費(fèi)迅速增長的根本原因有四個方面:一是體制因素。按照目前的行政制度,各級政府行政支出項目的設(shè)立、行政人員的工資標(biāo)準(zhǔn)都依據(jù)全國統(tǒng)一的行政管理制度,不與地方財政收入掛鉤,而招待費(fèi)、會議費(fèi)等行政支出可以按國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)列出,于是出現(xiàn)了貧窮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部工資和財政支出甚至高于富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的怪現(xiàn)象。二是觀念落后。相當(dāng)多的黨政干部,下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級干部,上至省市甚至中央各部委的領(lǐng)導(dǎo),往往是對本部門的財政預(yù)算實行“從寬”的原則,很少有“行政成本”、“運(yùn)行效益”之類的概念,政府管理不算效益賬,導(dǎo)致行政管理費(fèi)的嚴(yán)重浪費(fèi)。三是公共財政預(yù)算的指導(dǎo)思想和方法比較落后,在指導(dǎo)思想上是政府行政支出優(yōu)先,在公共財政預(yù)算的制定方法上則缺乏科學(xué)依據(jù),人為因素太多。四是財政預(yù)算的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和約束機(jī)制,造成行政管理費(fèi)使用中的浪費(fèi),致使公共財政的利用效率十分低下。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)查表明,2001年,全國縣 (市)一級一般預(yù)算赤字縣共計 731個,赤字面為 35.6%;全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債總額為 2200億,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額 400萬元。①汪永成:《新時期我國政府能力建設(shè)的意義與任務(wù)》,《深圳大學(xué)學(xué)報》2004年第6期。2005年政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用中,僅工資、機(jī)關(guān)車輛費(fèi)、招待費(fèi)和出國培訓(xùn)考察費(fèi)四項就達(dá) 1.35萬億,占全國財政總規(guī)模的 37.5%。②馬慶鈺:《全面認(rèn)識當(dāng)前社會管理中的十五個矛盾》,《學(xué)習(xí)時報》2005年 5月 16日。

第三,機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、冗員太多。當(dāng)前,我國從事政府社會管理的是包括黨委、政府、人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)等五大機(jī)構(gòu)在內(nèi)的廣義政府,分別承擔(dān)決策、行政、立法、議政、司法和監(jiān)督等職能。但不論是不同的機(jī)構(gòu)之間,還是在機(jī)構(gòu)內(nèi)部,都存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、冗員太多的問題。這個問題,通過全國機(jī)關(guān)單位就業(yè)人數(shù)的增長及其與事業(yè)單位的對比顯示出來。1978年,全國總就業(yè)人數(shù) 40152萬人,其中教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè) 1093萬人,科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè) 92萬人,國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體 467萬人,分別占總就業(yè)人數(shù)的 2.72%、0.23%和1.19%,到 2002年,全國總就業(yè)人數(shù) 73740萬人,其中教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè) 1565萬人,科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè) 163萬人,國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體 1075萬人,分別占總就業(yè)人數(shù)的 2.12%、0.22%和 1.46%,前兩者的比重均有所下降,唯獨黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體占全國總就業(yè)人數(shù)的比重有了明顯的上升。如果從行業(yè)自身就業(yè)人數(shù)的變化情況來看,從 1978年到 2002年,教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)人數(shù)增加了 43.18%,科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)人數(shù)增加了 77.17%,黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體人數(shù)增加了130.19%,增長幅度十分驚人。

應(yīng)該注意的是,在 2003年以后的《中國統(tǒng)計年鑒》中,“科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)”一項擴(kuò)展為“科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)”,增加了“地質(zhì)勘查業(yè)”的就業(yè)人數(shù);“教育”成為獨立統(tǒng)計項目;“文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)”增加“娛樂業(yè)”的內(nèi)容后改為“文化、體育和娛樂業(yè)”;而“公共管理和社會組織”一項與原“國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體”一項完全重合。其中,2007年度,“教育”的就業(yè)人數(shù) 1483.6萬人,加上“文化、體育和娛樂業(yè)”就業(yè)人數(shù) 118.6萬人,共計 1602.2萬人 (相當(dāng)于原統(tǒng)計口徑中的“教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)”就業(yè)人數(shù)),與 1978年相比,增加了 0.46倍;科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)一項中,扣除地質(zhì)勘查業(yè)就業(yè)人數(shù) 32萬人,科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)就業(yè)人數(shù)為 195.6萬人,與 1978年相比,增加了 1.13倍;公共管理和社會組織就業(yè)人數(shù) 1206.1萬人,與 1978年相比,增加了 1.58倍。③《中國統(tǒng)計年鑒 2008》第124頁:“按登記注冊類型和細(xì)分行業(yè)分職工人數(shù)”。從占全國總就業(yè)人數(shù)的比重來看,2007年度,全國總就業(yè)人數(shù) 76990萬人,教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)就業(yè)人數(shù)從 1978年占全國總就業(yè)人數(shù)的 2.72%、2002年的 2.12%,下降到 2.08%;科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)就業(yè)人數(shù)為 195.6萬人,從 1978年占全國總就業(yè)人數(shù)的 0.23%、2002年的 0.22%,下降到 0.21%;公共管理和社會組織就業(yè)人數(shù)1206.1萬人,從 1978年占全國總就業(yè)人數(shù)的 1.19%、2002年的 1.46%,上升到到 1.57%。

也就是說,從 1978年到 2007年,30年的時間內(nèi),全國總就業(yè)人數(shù)從 40152萬人增加到 76990萬人,增加了 91.7%。其中,“教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)”就業(yè)人數(shù)增加了 0.46倍,“科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)”就業(yè)人數(shù)增加了 1.13倍,而“國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體”就業(yè)人數(shù)增加了 1.58倍,是增幅最大的。尤其值得注意的是,30年來,教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè),以及科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)占全國總就業(yè)人數(shù)的比例,是逐步下降的,唯獨黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體占全國總就業(yè)人數(shù)的比重有了明顯的上升。這與“科教興國”的基本國策是相悖的。

(二)社會管理過程中監(jiān)督環(huán)節(jié)還存在許多薄弱環(huán)節(jié)

就目前而言,我國政府的社會管理與西方發(fā)達(dá)國家相比,最明顯的差距就在于社會管理過程中監(jiān)督環(huán)節(jié)的無力和不健全。主要表現(xiàn)為以下四點:

第一,虎頭蛇尾,社區(qū)管理薄弱。社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體,①《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》,http://theory.people.com.cn/GB/40746/3491444.html它可以表現(xiàn)為村莊、集鎮(zhèn)、街區(qū)等多種形式,是人類社會最基本的活動區(qū)域和組織形式。社區(qū)與社會具有緊密的聯(lián)系:一方面,社區(qū)是社會最基本的組織形式。社會由不同類型的社區(qū)組成,社區(qū)生活是社會生活的一部分。社區(qū)是具有相對完整意義的最基本的社會實體,社區(qū)反映的是一個相對完整的社會結(jié)構(gòu),包括社會的變遷,社會生產(chǎn)、生活結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及社會觀念的變化等。社會的各種組織、人們的各種社會關(guān)系又會體現(xiàn)和濃縮在社區(qū)這個“小社會”中,它是整個社會發(fā)展變化的縮影。另一方面,社區(qū)是人類社會最基本的活動區(qū)域,各種社會組織都交織在社區(qū)當(dāng)中。任何社區(qū)都包含著或多或少、或大或小的社會群體和社會組織,如家庭、階層、階級等社會群體,以及政黨組織、政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、宗教組織等各類社會組織。這些社會群體和社會組織與社區(qū)交織在一起,社會結(jié)構(gòu)與社會制度的變化與調(diào)整,都直接影響和決定社區(qū)組織與社區(qū)結(jié)構(gòu)的變化,同時也會對社區(qū)人們的交往方式產(chǎn)生重要影響。在現(xiàn)代社會,社區(qū)建設(shè)依靠政府與社會兩種力量的推動,二者缺一不可。社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容主要有三個方面:一是政府組織通過公開、公平、公正的方式行使對基層社會的管理權(quán),并能夠確保這種管理要受到基層群眾的監(jiān)督;二是加強(qiáng)社區(qū)自治組織的民主選舉、民主決策與民主監(jiān)督;三是增強(qiáng)社區(qū)群眾參與社區(qū)管理的民主意識與公民責(zé)任感。但在目前,我國在社區(qū)建設(shè)方面仍然存在著一些誤區(qū):一是把社區(qū)自治僅僅局限在社區(qū)居民委員會的自治上,把它作為唯一的組織形式;二是認(rèn)為社區(qū)自治就是和政府組織劃清界限,不需要政府組織的監(jiān)督與指導(dǎo);三是認(rèn)為社區(qū)自治就是一切社區(qū)的公共服務(wù)都依靠社區(qū)自己來提供,政府不應(yīng)該投入資金和資源。實際上,這三種看法都是錯誤的。也正是由于這三種看法都是錯誤的,才導(dǎo)致我國在社區(qū)建設(shè)中政府的各項政策對社區(qū)和各種基層組織的影響力逐步降低。往往是每一項政策措施在中央是轟轟烈烈,在地方是大張旗鼓,而到了社區(qū)例如街道和村莊,則成了幾句口號和幾條標(biāo)語,對基層群眾的影響力微乎其微。

第二,雷聲大雨點小,社會政策落實難。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變,我國國家與社會、政府與社會的關(guān)系出現(xiàn)了重大變化,在強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的同時,非政府組織不斷成長、基層自治不斷完善、社區(qū)建設(shè)也不斷發(fā)展。但是,無庸諱言,我國的社會除了在規(guī)模上大之外,在功能上仍然缺乏自覺性與自主性,政府的社會政策得不到有效的貫徹落實,迄今仍然算不上是一個“大社會”。對于政府而言,制定各類社會政策時缺乏預(yù)見性,往往是頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,并且要慢半拍、一拍甚至幾拍,甚至已有的社會政策也得不到很好的貫徹落實,也還算不上真正的“強(qiáng)政府”。比如改革開放二十多年以后,《物權(quán)法》、《反壟斷法》等才得以制訂并通過,《刑法》、《民法》的許多條款也往往是在一些不良社會現(xiàn)象已經(jīng)蔓延的時候才予以修訂。令人不可思議的是,改革開放以來,在加強(qiáng)社會主義法治的情況下,司法系統(tǒng)竟然出現(xiàn)了“執(zhí)行難”這種在西方發(fā)達(dá)國家難得一見的現(xiàn)象,使我們政府的執(zhí)政能力大受影響。

第三,有權(quán)力無監(jiān)督,腐敗現(xiàn)象泛化。2003年,有關(guān)專家根據(jù)審計署對財政資金進(jìn)行審計的有關(guān)數(shù)據(jù),運(yùn)用大口徑計算方法,對我國因腐敗造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行了測算:腐敗造成的公共投資領(lǐng)域的損失,公共支出的損失,電力、交通、郵電、民航、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等行業(yè)壟斷造成的大量租金損失,非法經(jīng)濟(jì)的“黑色收入”等四大方面的損失,在 2003年度達(dá)到了 8699—12091億,若占 GDP總量的 7.5—10.4%。②汪永成:《新時期我國政府能力建設(shè)的意義與任務(wù)》,《深圳大學(xué)學(xué)報》2004年第6期。另據(jù)世界銀行《全球貪污報告 2007》對 179個國家和地區(qū)的評價,我國 2007年的貪污腐敗現(xiàn)象認(rèn)識指數(shù)③貪污腐敗現(xiàn)象認(rèn)識指數(shù)亦稱消費(fèi)物價指數(shù),該指數(shù)的評分是工商界人士等對本國腐敗現(xiàn)象的認(rèn)知程度,介于 10(高度潔凈)和 0(高度腐敗)之間。為 3.5,與巴西、印度、墨西哥、摩洛哥、秘魯、蘇里南一同并列世界第72位。④世界銀行:《全球貪污報告 2007》,http://www.worldbank.org.cn/chinese/content/cas03.pdf2006年,評價 163個國家和地區(qū),我國的指數(shù)為 3.3,排 70位;2005年,評價 158個國家和地區(qū),我國的指數(shù)為 3.2,排 78位;2004年,評價 145個國家和地區(qū),我國的指數(shù)為 3.4,排 71位;2003年,評價 133個國家和地區(qū),我國的指數(shù)為 3.4,排 66位;2002年,評價 102個國家和地區(qū),我國的指數(shù)為 3.5,排 59位;2001年,評價 91個國家和地區(qū),我國的指數(shù)為 3.5,排 57位。另據(jù)我國新聞網(wǎng)和世界能源金融論壇報道:2008年,評價 180個國家和地區(qū),我國的貪污腐敗現(xiàn)象認(rèn)識指數(shù)為3.6,與保加利亞、馬其頓、秘魯、墨西哥、蘇里南、特立尼達(dá)和多巴哥、史瓦濟(jì)蘭同列第72位。⑤2008年數(shù)據(jù)參見中國新聞網(wǎng):《全球貪污指數(shù):丹麥瑞典新西蘭最清廉中國名列 72》,http://www.chinanews.com.cn/gj/ywdd/news/2008/09-24/1391839.shtml可見,進(jìn)入新世紀(jì)以來,我國在綜合國力逐步增強(qiáng)的同時,在反腐敗方面,在世界上的地位并沒有得到明顯提高。腐敗現(xiàn)象的泛化,究其原因就在于制度不健全,沒能形成對各種權(quán)力的有效監(jiān)督。

第四,法制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。與“官本位”密切相關(guān),受幾千年“刑不上大夫”、人治大于法治等封建余毒的深刻影響,當(dāng)今我國以權(quán)代法、權(quán)大于法的現(xiàn)象普遍存在。具體表現(xiàn)在以下三點:其一,黨政官員特別是高級官員在法律面前享有特殊地位,得到法律追究的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通公民。其二,一些黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)具有影響法院審判的權(quán)力和能力,并進(jìn)而導(dǎo)致了司法腐敗和說情風(fēng)等不良現(xiàn)象的出現(xiàn),影響了司法的公正性。其三,權(quán)大于法、以權(quán)謀私以及地方保護(hù)主義現(xiàn)象的普遍存在,導(dǎo)致了法律的嚴(yán)肅性受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。受法制建設(shè)不健全的影響,政府政令的執(zhí)行也受到嚴(yán)重挑戰(zhàn),“上有政策,下有對策”已經(jīng)成了一些地方政府的慣用伎倆,從而嚴(yán)重影響了政府政令的有效性,降低了行政管理的效率。

二、形成我國政府社會管理兩大薄弱環(huán)節(jié)的主要原因

(一)社會管理理念的誤區(qū)

一是重經(jīng)濟(jì)輕人文。改革開放以來,我國的經(jīng)濟(jì)得到了長足的發(fā)展,但各項社會事業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是重指標(biāo)輕管理。就目前的情況而言,我國政府仍然是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”,政府的主要價值取向是 GDP的增長,政府的社會角色是投資主體。地方政府重 GDP輕能耗和環(huán)保是普遍現(xiàn)象,導(dǎo)致環(huán)境問題日益突出和能耗高居不下;勞動就業(yè)管理不善,社會保障體系殘缺不全;國民收入分配不公,基尼系數(shù)逐年增大。這些問題,從表面上看是經(jīng)濟(jì)管理問題,而從根本上看則是政府的社會管理職能沒有履行好。三是重政府輕社會。政府在進(jìn)行社會管理時,總是把眼光盯在政府以外的“社會”上,而忽略了自身的管理。比如,要削減財政開支,就要進(jìn)行事業(yè)單位改革,削減事業(yè)單位開支,而忽略了政府行政開支的控制。四是重效率輕公平。當(dāng)前我國低收入階層太大,中等收入階層太小,而處在上層的富裕階層又不夠成熟,并且階層之間的收入差別有逐步拉大的趨勢。五是重城市輕農(nóng)村。改革開放以來,我國社會有了很大發(fā)展,到 2006年,我國人均 GDP達(dá)到 2042美元。但由于種種原因,改革開放以來,雖然我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也有了巨大發(fā)展,農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化,但城鄉(xiāng)差距卻逐步擴(kuò)大。與此同時,在城鄉(xiāng)差距拉大的同時,城鎮(zhèn)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部收入差距也在拉大。

(二)社會管理體制的誤區(qū)

體制特別是監(jiān)督體制的無力或不健全,是制約我國社會管理的重要因素。一是重視執(zhí)政體制,輕視監(jiān)督體制。二是重視自上而下的管轄機(jī)制,輕視自下而上的反饋機(jī)制,往往是虎頭蛇尾,黨和政府的方針政策得不到有效的貫徹執(zhí)行。三是重機(jī)構(gòu),輕機(jī)制,往往是一件事一個機(jī)構(gòu),或一種職能一個機(jī)構(gòu),造成機(jī)構(gòu)膨脹,人浮于事,部門之間推諉扯皮。

(三)社會管理方法上的誤區(qū)

在社會管理方法上,我們存在的問題就更為明顯。長期以來,我們在社會管理方面一直堅持“管理二重性”說,認(rèn)為管理有自然屬性和社會屬性兩個方面,自然屬性是任何管理都具備的共性的東西,而社會屬性則因管理者的立場而具有差異。因而,對西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)的社會管理方法長期持排斥態(tài)度,從而在社會管理方法上形成了一些根深蒂固的弊端:重文件、輕落實,重會議、輕督察,重權(quán)力、輕效率,重行政、輕約束,只講過場,不求實效。形式主義和官僚主義十分嚴(yán)重,大大降低了社會管理的效力。同時,由于管理方法上的誤區(qū),導(dǎo)致了三個十分尖銳的社會矛盾:一是社會管理的權(quán)威性與民主的矛盾;二是社會管理的有效性與監(jiān)督的矛盾;三是社會管理的普遍性與公正的矛盾。正是這三個尖銳的社會矛盾導(dǎo)致了權(quán)力的腐敗。

事實證明,盡管改革開放以來我國的國民經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展,但社會和社會管理的發(fā)展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,甚至阻礙了國民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。正如世界銀行全球計劃主管丹尼爾·考夫曼所說:“明顯地,單靠收入增加并不會改進(jìn)治理。實際上,我們已經(jīng)知道一個國家的治理改進(jìn)會帶來較高的收入,而不是反過來。各國自身必須在推進(jìn)困難重重的政治和制度改革中肩負(fù)起責(zé)任并發(fā)揮帶頭作用?！雹偈澜缃?jīng)濟(jì)論壇:《2005至 2006年全球競爭力報告》,經(jīng)濟(jì)管理出版社 2006年版,第90頁。

三、改進(jìn)當(dāng)前我國政府社會管理的主要措施

(一)在管理能力上,要符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。科學(xué)發(fā)展觀要求加強(qiáng)黨和政府的執(zhí)政能力建設(shè),從本質(zhì)上說就是要求執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府自身具有適應(yīng)社會管理現(xiàn)代化要求的意識和水平,具有帶領(lǐng)全國人民搞好社會管理現(xiàn)代化和全面現(xiàn)代化建設(shè)的能力。執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府所具備的駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設(shè)社會主義先進(jìn)文化的能力、構(gòu)建社會主義和諧社會的能力、應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)的能力,實際上就是利用適合我國國情的現(xiàn)代化管理手段去管理社會的能力。

(二)在社會管理實踐上,要求在政府管理、社會管理 (狹義)、企業(yè)管理、軍事管理等各方面,向世界先進(jìn)水平看齊,領(lǐng)導(dǎo)全國人民在實現(xiàn)管理行為的法治化、管理主體的知識化、管理方法和手段科學(xué)化、管理過程的民主化的基礎(chǔ)上,加快實現(xiàn)管理理論和管理體制的現(xiàn)代化、管理計劃和決策現(xiàn)代化、管理行為和方法現(xiàn)代化、管理控制和監(jiān)督現(xiàn)代化,以社會管理現(xiàn)代化帶動全面現(xiàn)代化。

(三)在社會管理的評價上,要求在把當(dāng)前世界社會管理先進(jìn)水平作為努力方向的基礎(chǔ)上,制定適合我國國情的管理現(xiàn)代化評價體系。這個體系既要具備社會管理現(xiàn)代化的基本要素,又要符合我國國情,不能完全照搬西方發(fā)達(dá)國家的評價指標(biāo)。一方面,管理是社會發(fā)展的巨大動力,科學(xué)管理是人類的共同財富。我們不僅要學(xué)習(xí)國外在經(jīng)濟(jì)管理、社會管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗,而且要學(xué)習(xí)國外在政治管理上的先進(jìn)經(jīng)驗。另一方面,最先進(jìn)的不一定是最適合的,我們必須找到適合我國國情的社會管理現(xiàn)代化道路。

(四)在社會管理體系的建設(shè)上,要大力搞好社會管理系統(tǒng)工程的研究和建設(shè),對社會管理的指導(dǎo)思想、原則、方法、體系、措施、機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)探索,在此基礎(chǔ)上建立起精簡、高效、采用現(xiàn)代化管理手段和模式并接受人民群眾監(jiān)督的現(xiàn)代化的社會管理系統(tǒng),推動整個社會的又好又快發(fā)展。

(五)在政府自身的建設(shè)與管理上,要大力搞好政府管理系統(tǒng)工程及其現(xiàn)代化建設(shè),提高政府國際競爭力。社會管理現(xiàn)代化是全面現(xiàn)代化的先導(dǎo),是提高政府國際競爭力的首要目標(biāo)。提高政府管理水平,增強(qiáng)國際競爭力,從根本上說,就是要向世界先進(jìn)管理水平看齊,實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化。要提高政府國際競爭力,就必須解放思想,轉(zhuǎn)變政府的管理目標(biāo)、管理體制、管理思路、管理方法和管理作風(fēng),全面提高政府及其公務(wù)員的管理效率和水平,實現(xiàn)管理的現(xiàn)代化。只有我們政府的國際競爭力能夠符合社會管理現(xiàn)代化的要求,我們才能高速、高效地普及教育,傳播科學(xué),學(xué)習(xí)和引進(jìn)國外現(xiàn)代化社會管理模式和經(jīng)驗;才能大力推動知識化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化和全球化進(jìn)程,保護(hù)文化的多樣性和生態(tài)環(huán)境;才能高速高效地推動現(xiàn)代化的思想、科學(xué)、文化、民主政治、現(xiàn)代體制、現(xiàn)代管理和先進(jìn)技術(shù)等的健康發(fā)展;才能在政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活、文化等各個方面實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明的轉(zhuǎn)型以及工業(yè)文明向知識文明的轉(zhuǎn)型,使我們的社會發(fā)展逐步向現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家逼近;才能在全國普遍建立起具有現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代化的管理系統(tǒng)、采用現(xiàn)代生活方式的現(xiàn)代化城市和現(xiàn)代化農(nóng)村,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]05—0047—06

2009-10-23

郝立忠,山東社會科學(xué)院哲學(xué)研究所所長、研究員。

本文是在對國家社會科學(xué)基金課題“科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)前我國社會管理研究”(項目批準(zhǔn)號 06BKS017,結(jié)題號20080703)結(jié)題稿的有關(guān)部分進(jìn)行節(jié)選的基礎(chǔ)上形成的,主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)和相關(guān)結(jié)論已經(jīng)依據(jù)目前的最新統(tǒng)計資料進(jìn)行了全面修訂。