住房保障制度與制度創(chuàng)新
——德國和新加坡的經(jīng)驗

酈大海, 王 盛

(1. 武漢理工大學 管理學院， 湖北 武漢， 430070； 2. 華東師范大學 商學院， 上海 200241)

一、 中國的住房保障制度與不足

住房保障是近年來輿論關(guān)注的焦點， 也是學界思考的一個問題。在實踐中也成為了一個難點問題， 經(jīng)?？梢钥吹捷浾搶Υ说呐u。

總的來說， 我國目前的住房保障體系是以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應體系， 對不同收入家庭實行不同的住房供應政策： 最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房； 中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房； 收入高的家庭購買、 租賃市場價商品住房。但由于體制的不完善、 政策執(zhí)行不力， 以及相關(guān)程序、 辦法缺失等原因， 現(xiàn)行住房保障制度的效用大打折扣， 并引來了一系列的批評與非議。[1]

如何完善我國的住房保障體系？一方面， 中國的住房保障體系應該從完善整個房地產(chǎn)市場供應體系設(shè)計， 而不僅僅是單純的廉租房和經(jīng)濟適用房的問題， 應該考慮到它與商品房市場的銜接、 相互影響關(guān)系。另一方面， 在住房保障制度本身， 存在著諸多細節(jié)應當加以完善， 以更好的發(fā)揮保障制度的效用。本文將就德國和新加坡的住房金融概況以及各自的住房保障制度進行闡述， 希望從中找出值得中國吸取與借鑒的地方。

二、 德國住房保障制度

二戰(zhàn)后， 由于大量住房毀于戰(zhàn)火， 同時移民的不斷涌入使得德國的住房嚴重短缺。為了解決這個當務(wù)之急， 政府制訂了一系列的住房保障制度和政策。其中最有效的住房保障措施主要為社會福利房、 住房儲蓄體系和住房合作社。從保障和可比性的角度， 我們主要介紹前兩者。

社會福利房是指房屋投資商在自有資金達到項目投資的15%以上時， 可向政府申請免息或低息(利率僅0.5%)貸款， 建造社會福利房。社會福利房建成后， 必須定向出租給低收入家庭， 房租標準由政府核定， 一般為市場租金的一半水平。低收入家庭申請租住社會福利房的， 必須符合一定的條件， 經(jīng)政府相關(guān)部門核批獲準， 與社會福利房經(jīng)營商簽約租房， 依約繳付房租和營運費(水、 電、 氣費及物管費)， 連續(xù)三個月不繳房租的， 經(jīng)營商有權(quán)終止合同。承租社會福利房的家庭， 每年要向政府相關(guān)部門進行家庭收入申報， 經(jīng)審核收入超過承租社會福利房標準水平的， 要按市場租金標準向經(jīng)營商交納房租， 其增加的部分房租， 經(jīng)營商要交給政府， 用以補充住房建設(shè)基金。

德國的住房儲蓄起源于1924年， 經(jīng)過70年的發(fā)展后日趨完善， 為居民住房條件的改善起到了關(guān)鍵的作用。住房儲蓄是德國最有特色和運用最廣泛的一種政策性住房融資形式。[2]它是通過儲蓄合同， 使儲蓄者先連續(xù)、 足額的存儲資金， 達到一定時間和數(shù)額要求后， 再從該金融機構(gòu)取得住房貸款的一種融資模式， 在這個過程中政府通過優(yōu)惠政策和儲蓄獎勵給予一定的扶持。

住房儲蓄融資體系的資金來源于居民的儲蓄和一定的國家投資等， 其用途僅限于提供購房貸款， 而貸款的數(shù)額則取決于居民存入的份額和存款速度。重要的一點是存貸款利率一般遠低于其他貸款的利率。[3]在實踐中， 為了更好的發(fā)揮這項制度的作用， 政府還制定了相關(guān)的法規(guī)， 使儲蓄者能得到政府， 雇主等多方面的幫助。

德國住房儲蓄制度的運作特征主要有：

一是存貸結(jié)合。只有先存款， 才能獲得貸款的權(quán)利， 這樣體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的對等。每個人的配貸時間和金額由儲蓄銀行根據(jù)個人的存款時間、 金額和對儲蓄體系的貢獻來進行測算得出。

二是封閉運作。住房儲蓄的資金主要來自于儲蓄集體， 包括其資金的入和出都是封閉的， 因此保證了該融資體系不受資本市場及其利率波動的影響而獨立存在， 其存貸利率在整個合同期間保持不變， 使得儲蓄者的還貸壓力大大降低， 市場可預期性提高， 完全不用擔心市場波動所帶來的影響。而儲蓄者的這種良性循環(huán)也提高了其資金使用效率。

三是政府獎勵。在德國， 住房儲蓄系統(tǒng)是唯一能夠得到國家獎勵的儲蓄形式。具體獎勵措施有三項。一項儲蓄獎勵， 獎勵系數(shù)為10%， 獎勵由聯(lián)邦財政部支出。二項雇員資金積累款， 這是儲蓄者從單位得到的補貼。三項雇員儲蓄獎勵， 如雇員每年應納稅收入不高于2.7萬馬克則可申請資金累積獎金， 獎勵系數(shù)為10%。[4]

四是專業(yè)經(jīng)營， 在德國住房儲蓄業(yè)務(wù)只能由專業(yè)的機構(gòu)即住房儲蓄銀行來經(jīng)營。而且頒布的《住房儲蓄銀行法》對住房儲蓄銀行的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營原則作出了嚴格的限定。這保障了資金的安全性， 也保證了運作的專業(yè)性和效率。

三、 新加坡住房公積金制度

新加坡的住房公積金制度創(chuàng)建于1955年， 最初的目的是建立一種強制性的養(yǎng)老儲蓄金。經(jīng)過不斷的充實， 完善， 成為一項獨特的綜合性的全民福利保障制度。

新加坡公積金制度實行會員制， 所有新加坡公民和永久居民， 無論是否雇員， 都必須按雇員月薪的一定比例繳交強制性的公積金， 并按月存入雇員戶下。繳交的公積金款項被分別存入普通戶頭， 保健儲蓄戶頭和特別戶頭， 分別用以支付購房， 醫(yī)療、 子女教育費， 本人退休后的養(yǎng)老金和應急。[5]

新加坡的公積金制度主要有如下運作特點：

第一， 強制性。新加坡的公積金來源是職工工資收入的一部分， 是職工在政府政策的規(guī)定下， 強制個人統(tǒng)一儲蓄。

第二， 動態(tài)管理。新加坡的公積金由所有從業(yè)者和雇主共同繳納。最開始， 公積金數(shù)額為月工資的10%， 由從業(yè)者和雇主各支付5%。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展， 公積金繳存比率先后增至16%、 20%和30%。20世紀80年代， 新加坡的經(jīng)濟達到了頂峰， 其住房公積金繳存比率也是達到了50%。之后， 新加坡遭遇了經(jīng)濟衰退， 繳存比率也隨之降為24%。新加坡的公積金繳存通過不斷的調(diào)控使得繳存的比率始終與個人經(jīng)濟的承受范圍相符合。這使它不成為一項負擔而成為一項便利。

第三， 收益性。在新加坡政府的有關(guān)政策措施配合下， 公積金還具有了一定的收益性質(zhì)。新加坡的公積金可用來作為投資之用， 也能在一定條件下提取， 而且按照法律規(guī)定公積金存款的利率不得低于2.5%， 其中特別戶頭存款的利率， 可比普通戶頭高出1.25個百分點， 而且這部分利息收入免交所得稅。目前公積金所有者的年息約為6.5%。[6]

四、 德國、 新加坡住房保障制度的啟示

(一)金融創(chuàng)新， 提高覆蓋面和參與度

綜觀德國和新加坡的制度， 在提高覆蓋面上有其獨到之處。住房儲蓄和我國的公積金制度其實有類似之處， 都是一種互助型的金融安排。這種制度參與層面越多、 覆蓋面越高， 其運行效率越好。

但我國目前的住房公積金的覆蓋率僅為58%， 大量非國有企業(yè)和個體人員如私營企業(yè)、 個體工商業(yè)者、 一部分“三資”企業(yè)和外商駐華機構(gòu)的員工等， 并不享有住房公積金政策。[7]

因此， 可以借鑒德國的運營機制， 引入住房儲蓄系統(tǒng)， 使之與個人公積金互相組合互相輔助， 把住房儲蓄引導成為第二公積金， 以彌補公積金低覆蓋率的不足。住房儲蓄是面向社會各種收入居民的住房融資方式， 因此住房儲蓄系統(tǒng)的引入可以擴大公積金的參與面， 使更廣大的群眾得到幫助。

同樣， 新加坡也通過制度安排實現(xiàn)了全民性的公積金制度。新加坡制度的特點還在于它的覆蓋面特別廣。從微觀而言， 新加坡建立的是家庭賬戶而不是個人賬戶， 不僅家庭成員間可融通， 而且養(yǎng)老、 醫(yī)療、 住房等資金可以融通使用。 從社會來看， 這也是可覆蓋全體人員、 覆蓋所有項目的大統(tǒng)籌池。這種金融創(chuàng)新更提高了這一制度的效率， 也可以吸引更多資金參與， 形成良性循環(huán)。

(二)制度創(chuàng)新， 利用市場力量實施住房保障

德國推動住房建設(shè)、 實施住房保障， 主要是通過運用金融財稅等經(jīng)濟手段， 充分發(fā)揮各市場主體的作用實現(xiàn)的。德國政府明確規(guī)定各房屋開發(fā)項目， 必須承建一定比例的社會福利房， 政府給予一定的低息或免息貸款和一定的稅收優(yōu)惠， 等等。[8]

如何有效的利用社會資金和市場力量來提供住房保障， 這是一個值得深入考慮的事情。在當前中國而言， 讓開發(fā)商主動參與提供住房保障主要的難點還在于利潤太低。這個利潤太低是相對于商品住宅市場而言的， 實際利潤相比于其他產(chǎn)業(yè)并不算低。因此， 商品房市場的畸形發(fā)展影響到了利用市場機制吸引房地產(chǎn)商來提供住房保障的能力。這也反過來說明住房保障不能單獨考慮， 而應該是整個住房市場通盤考慮。

但循著這個思路， 中國的政府可以將商品房開發(fā)和保障住房開發(fā)進行捆綁， 讓開發(fā)商捆綁建造廉租房， 并由其負責按規(guī)定經(jīng)營。在經(jīng)濟適用房建設(shè)中， 可以將政府劃撥用地與市場地價差額轉(zhuǎn)為政府免息貸款， 在開發(fā)商賣房時， 將貸款轉(zhuǎn)移到符合條件的經(jīng)濟適用房購買者頭上， 買房者在出售房屋時， 須償還貸款。這樣既可以增加公共投資效益又可以使申請者理性購房， 減少申請人數(shù)量， 有利于建立一體化的房地產(chǎn)市場。

當前的癥結(jié)在于把房地產(chǎn)的市場功能和保障功能分開， 讓企業(yè)負責市場需求的滿足， 而讓政府來提供保障功能。這個思路有所局限， 在效力上存在問題。

(三)管理創(chuàng)新， 完善公積金的使用和管理方式

新加坡公積金的繳納率是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和員工工資收入水平、 企業(yè)勞動力成本以及公眾對公積金評價等因素， 不斷調(diào)整而得出地， 這樣既能準確反映國民收入狀況維護員工利益， 又能對經(jīng)濟發(fā)展起到宏觀調(diào)控地作用。而目前國內(nèi)住房公積金每月地繳納率雖然有一定的調(diào)整， 但這種調(diào)整相比于國民生產(chǎn)總值的上升與個人工資上升的幅度相差非常大， 因此建立住房公積金動態(tài)調(diào)整機制是擴大公積金的適應面， 提高它的影響力的有效措施之一。政府應通過建立動態(tài)的分析制度， 包括對每人每月繳納率， 住房公積金總繳納量， 相互變化關(guān)系等數(shù)據(jù)的監(jiān)控達到對住房公積金的動態(tài)宏觀調(diào)控以增加社會福利。

除此之外， 公積金的管理和增值也是一個難題， 目前公積金的使用收到嚴格的限制， 使得大量的資金出于閑置， 如何有效利用這筆資金， 發(fā)揮公積金的經(jīng)濟效益是一個影響到長期發(fā)展的關(guān)鍵問題。

一方面， 應該將公積金制度的適用范圍， 擴展到其他社會保障領(lǐng)域， 而不僅僅是住房。另一方面， 應擴大公積金的投資方向， 在專門機構(gòu)的指導確保安全的前提下， 開辟新的投資渠道， 從而提高它的保值增值能力， 以給儲蓄者更大的回報， 這也進一步擴大公積金制度的影響面， 提高效率。

參考文獻：

[1] 胡安東. 央企公開保障房配建計劃方是最好正名 [N]. 東方早報， 2010-3-22(A23).

[2] 史笑艷. 德國的銀行體系和資本市場 [J]. 金融論壇， 2003(1): 57-59.

[3] (Germany) Stefan Gartner. Public Service in the Financial Sector: German Savings Banks and the Effects on Regional Development [C]. XVI international RESER conference, September 28, 2006. Lisbon: September, 2006.

[4] 王彬, 石浩. 德國住房儲蓄模式對我國公積金運作的啟示 [J]. 西部財會， 2004(6): 46-48.

[5] 馬騰. 香港、 新加坡公共住房政策的制度保證 [J]. 城市， 1995(3): 32-34.

[6] 周海旺, 楊昕. 上海與新加坡公積金制度的比較 [J]. 上海經(jīng)濟， 2001(7): 17-18.

[7] 方瓅. 住房金融市場的新通道-關(guān)于建立中國住房儲蓄銀行 [J]. 中國房地信息， 2005(7): 27-29.

[8] 孫曉圣. 德國住房儲蓄制度及其對中國的啟示 [J]. 海外觀點， 1996(8): 38-40.