保障房建設中政府的職能定位與協(xié)調機制

王 新

（華中科技大學，湖北武漢430074）

保障房建設中政府的職能定位與協(xié)調機制

王 新

（華中科技大學，湖北武漢430074）

作為整個社會“減壓閥”和“穩(wěn)定器”的社會保障制度是社會進步的標志，其主導理念、制度設計及主要內容在不同的歷史時期展現(xiàn)為不同的模式，但保障制度設計的基本原則是恒定的，即都以法律或制度為外在形態(tài)，以互助共濟、促進民生為基本內涵，以政府為最終的責任主體。金融危機背景下，政府更應擔當住房保障主體責任，以加大保障房建設為切入點，用投資拉動消費，并帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使經(jīng)濟盡快走出困境，同時解決城市居民住房難問題，樹立民生政府形象。

住房保障；政府；民生職能

一、危機中彰顯政府民生職能

面對全球性金融危機，世界各國一系列刺激經(jīng)濟的計劃紛紛出臺，力爭將金融危機的傷害與損失降低到最低，并盡可能早日走出金融危機的陰影，實現(xiàn)經(jīng)濟的復蘇與增長。我國政府也審時度勢，果斷決策，及時重拳出擊，對財政、金融等宏觀經(jīng)濟政策作了重大調整，出臺了一系列促經(jīng)濟、保增長、擴內需的政策措施，尤其是在保障房建設方面的強力出擊，頗為引人關注。

2008年11月，國務院進一步擴大內需、促進經(jīng)濟增長的十條措施出臺，“加快建設保障性安居工程，加大對廉租住房建設支持力度加快棚戶區(qū)改造，實施游牧民定居工程，擴大農(nóng)村危房改造試點”被列為第一項措施[1]。當年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議再一次明確了“房地產(chǎn)業(yè)是重要支柱產(chǎn)業(yè)”的地位，要求“保持房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展”，“要把滿足居民合理改善居住條件的愿望和發(fā)揮房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)作用結合起來……發(fā)揮房地產(chǎn)在擴大內需中的積極作用”。12月17日的國務院常務會議專門研究和部署了促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的政策措施，并確定了加大保障性用房建設力度、鼓勵普通商品房的消費和支持房地產(chǎn)合理融資等三方面的政策措施。12月20日國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，提出要加大對廉租住房建設和棚戶區(qū)改造的投資支持力度，對中西部地區(qū)適當提高補助標準。同時要求地方各級人民政府相應加大投入力度，按照國家的有關規(guī)定，多渠道籌集建設資金，增加保障性住房供給。同時，地方各級人民政府要確保保障性住房建設用地供應。該《意見》并提到，開展住房公積金用于住房建設的試點，拓寬保障性住房建設資金來源，在確保資金安全的前提下，將本地區(qū)部分住房公積金閑置資金補充用于經(jīng)濟適用住房等住房建設[2]。2009年1月6日，國家發(fā)改委主任張平在國務院新聞辦披露了4萬億元投資計劃的大體分配，其中保障性安居工程占了2800億元，投向廉租房領域，主要占4萬億元的7％[3]。未來3年中，中國政府將增加200多萬套的廉租住房、400多萬套的經(jīng)濟適用住房，另外還將對220多萬戶林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)的棚戶區(qū)居民住房進行改造，平均每年投入約3000億元。該計劃實施后，將基本解決全國1000萬戶低收入家庭的住房困難[4]。

群眾住房難問題，始終是社會普遍關心的熱點問題，而增加保障房建設以滿足低收入者住房需求已成為業(yè)界和學術界的一個基本共識。此時，從民生需求入手加大保障房建設力度以拉動經(jīng)濟盡快走出低谷從而推進和諧社會建設，可以說是一個很好的“切入點”。各級政府應該把積極推行保障房制度當作一項民心工程來抓，想方設法籌集資金，最大限度地多建設，并逐步擴大覆蓋面，最終讓缺房而又買不起高價房的百姓都能為保障房政策所覆蓋。

二、政府在保障房建設中的職能定位

西方國家市場經(jīng)濟的經(jīng)驗和教訓說明，市場經(jīng)濟機制雖然可以滿足多樣化的居民家庭住房需求，更好地適應復雜的住房供需結構，使國民經(jīng)濟在滿足居民住房需求的交互過程中得到自身發(fā)展，但是市場機制的缺陷會導致市場失靈，無法全部解決社會底層人群購買力不足而引起的所有住房困難問題的。對于這些低收入群體住房困難問題的解決，就必須依靠政府進行干預。

政府作為實施二次分配的主體，有義務通過二次分配達到對社會弱勢群體的保障功能。一個完善的住房供應體系必然決定了要靠政府的住房保障制度和市場機制的充分結合，按不同角色發(fā)揮作用。雖然世界各國國情不同，政府的住房保障政策干預的程度和具體方式不同，但可以肯定的是，大多數(shù)國家，甚至包括西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家基本上都還是依靠國家的主動干預來解決普遍存在的弱勢群體的住房難問題的。凡是那些住房問題得到有效解決的國家，都普遍采取了成功的政府主動干預機制。

在現(xiàn)階段，我國把房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)，在此過程中，我們要以建立和諧社會為最高目標，結合我國的具體國情，建立符合我國實際的住房保障制度。要在通過政府相應政策對房地產(chǎn)市場實行有效調控的同時，加大保障房建設力度，妥善解決城市弱勢群體包括最低收入居民家庭和中低收入家庭的住房問題，從而創(chuàng)造一個人民群眾滿意的社會環(huán)境，保障群眾的基本居住權利。在制度設計上，必須堅持“兩條腿”走路，用高效的市場機制和完善的保障機制共同構建適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的城鎮(zhèn)住房新體制。

毫無疑問，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立是我國改革開放30年的重大成果。作為體現(xiàn)社會財富價值的土地、住房，這些資源能否自由流通，并由成熟的市場機制給予規(guī)范，是市場經(jīng)濟是否真正得以實現(xiàn)的重要標志。但是，完全依靠市場機制配置住房資源不可能解決所有的住房社會問題。由于社會個體稟賦互不相同，資源占有也存在差異，無法真正做到人人都能靠市場化公平競爭、自主分散決策的方式來獲取住房。房地產(chǎn)作為一種特殊的消費品，即使在經(jīng)濟高度發(fā)達的西方國家，也無法保證人人都能買得起房子。在此情況下，為了保障每個人的居住權利，政府就需要為那些困難人群專門制定一些政策，依靠這些特殊的政策來幫助困難群體。政府有責任在市場經(jīng)濟體制之外建立住房的保障體系。實際上，作為社會保障體系的組成部分，住房保障和失業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等在世界各國發(fā)揮著越來越重要的作用。世界各國因不同情況都會對住房問題進行不同程度的干預，但干預政策各有不同。

如果單從經(jīng)濟調控的角度分析，房地產(chǎn)市場的供需情況甚至是異常價格波動情況都會間接影響到國民經(jīng)濟整體運行。但一般來說，政府的這種經(jīng)濟調控還不屬于住房保障制度，盡管某種程度上也會影響到住房資源在不同人群之間的配置狀況。和上述住房保障制度的實現(xiàn)方式不同，政府在實施這些調控時所采取的政策手段，主要是土地政策、貨幣政策和稅收政策，例如增加或減少土地供應、緊縮或擴張貨幣供給以及調整利率、調整房地產(chǎn)的持有或交易環(huán)節(jié)的稅賦結構和調整稅率等[5]，來對有限資源進行優(yōu)化配置。

三、在加大保障房建設政府干預時需注意的幾個問題

衡量改革和發(fā)展兩者是否得到社會有效認可的關鍵因素就是是否切實改善民生。政府的各項決策，如果客觀上不能使民生基本狀況得到明顯改善，不但會延誤或扭曲改革發(fā)展過程，影響政府形象，并且會程度不同地抵消發(fā)展的成果。從另外一個角度來說，各個階層對于社會是否認同，在很大程度上取決于多數(shù)社會成員在基本生活狀態(tài)方面的改善程度。如果沒有得到相應的改善，民眾就會降低對于社會的基本認同感，其進一步的結果是，不但會使改革面臨越來越大的阻力，而且還會使社會經(jīng)濟的發(fā)展失去最為重要的推動力量及群眾基礎。

有些人簡單地認為，實現(xiàn)住房保障的最好辦法就是政府全面控制樓市，把房地產(chǎn)價格降到最低水平，保證所有人買得起房。但由于獲取資源上能力的差異，那樣做的結果卻有可能是富人買了更多的房子，占有更多的住房資源。這種不良局面在前些年經(jīng)濟適用房的供給中已經(jīng)出現(xiàn)過。政府無疑應該采取嚴格控制房價的“暴漲”、“暴炒”等措施來對房地產(chǎn)市場予以規(guī)范，但更有效的辦法是加大中低價位住房的供給量。當前房地產(chǎn)調控政策研究的重點之一就是如何采取更有效的措施加大中低價位的房源供應，此外，還可以采取在房地產(chǎn)的持有和流轉環(huán)節(jié)進行累進征稅等調節(jié)手段，讓占有過多資源的人支付更高的代價。

在目前以廉租房為重心的住房保障建設過程中，我們要充分認識存在的問題，找準癥結所在，對癥下藥，方能取得事半功倍的效果。筆者認為有以下幾個方面的問題必須予以重視并妥善解決。

1.地方政府職能定位不明確。建立和完善住房保障制度，實施主體是政府，尤其是各級地方政府，但是由于長期以來房地產(chǎn)立法的相對滯后，地方政府官員法制觀念落后，同時缺乏有效的制約手段和約束機制對地方官員進行監(jiān)管，在打基礎利長遠的保障房建設中，地方政府缺乏主動性。因此，必須制定相關的住房保障方面的法律，對地方政府及其工作人員進行有力的監(jiān)督和制約，從而保證住房保障這項民心工程的有力推進，并杜絕權力尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2.市場化發(fā)展的制約。住房保障制度是一把雙刃劍，建立完善的住房保障體制機制，就必須解決行政干預住宅市場和房地產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展方向之間的矛盾。這是困惑政府的一個首要問題。一方面，房地產(chǎn)業(yè)市場化的速度過快，會帶來政府財政收入的提高，也會帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但同時不可避免地會帶來房價的快速增長；另一方面，如果以實現(xiàn)全社會住房保障為名義出臺過多的干預政策，違反市場機制的規(guī)律，又會打擊市場主體的積極性，危及整個房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。處理好房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障二者之間的關系，是住房保障體系建設持續(xù)健康推進的重要基礎。

3.有限的資金保障。完善的住房保障體系，必須要有強大的政府財政給予扶持。我國許多城市目前的財政能力較弱，無法全面保證住房保障資金的需要，金融體系也不健全，不可能提供強有力的支持，財政資金支出的重點依然是經(jīng)濟建設，和社會保障領域所需的服務型財政體制相距甚遠。所以，對于社會保障，尤其是廉租房保障制度，在中央資金進行扶持的同時，各地更應該廣開社會融資渠道，加大轉移支付力度，保障資金的足額及時到位。

只有堅持以政府為主導，協(xié)調各方建立起完善的社會住房保障體系，才能使不同層次收入的居民都能享受到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，并推動社會和諧、穩(wěn)定地發(fā)展。在目前房價過高的形勢下，增加廉租房建設以滿足低收入者住房需求已成為業(yè)界和學術界的一個基本共識。各級政府應該把積極推行住房保障制度當作一項民心工程來抓，想方設法籌集資金，最大限度地多建設，并逐步擴大覆蓋面，最終讓缺房而又買不起高價房的百姓都能為廉租房所覆蓋。實際上，中低收入者占居民總數(shù)的80％，加強保障房建設，既能夠有力地拉動經(jīng)濟發(fā)展，擴大就業(yè)，帶動關聯(lián)行業(yè)發(fā)展，也能夠增加未來市場的供應量，將房價維持在一個較為合理的水平，有效解決房價過高、大套型住房比重過大、空置率過高等突出問題，整個房地產(chǎn)市場的價格就會向更合理的價位回歸，從而大大提高人民的生活水平，提高國民的幸福指數(shù)。這是政府的責任所在，也充分體現(xiàn)了黨執(zhí)政為民的宗旨和決心。

[1]新華社.溫家寶主持國務院常務會確定擴大內需十項措施[EB/OL].新華網(wǎng)，2008211209.

[2]國務院辦公廳.關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見[EB/OL].新華網(wǎng)，2008212221.

[3]劉展超.住房保障工程資金來源去向初解[EB/OL].第一財經(jīng)日報，2008211228.

[4]新華社.住房和城鄉(xiāng)建設部副部長齊驥和國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行有關負責人介紹關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的有關情況[EB/OL].新華網(wǎng)，2009201206.

[5]汪華，姜桂義.國外住房保障的基本模式及其借鑒意義[J].南方論刊，2008（5）.

[責任編輯 迪 爾]

D632.1

A

1000-2359（2010）01-200672-03

王新（1970—），男，河南鄭州人，華中科技大學社會保障專業(yè)博士研究生，房地產(chǎn)高級經(jīng)濟師，先后畢業(yè)于浙江大學、武漢大學，主要從事住房社會保障相關理論與實務研究。

2009－08－29