垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在的問題及解決思路

孫發(fā)鋒

垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在的問題及解決思路

孫發(fā)鋒

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院,河南鄭州450001)

垂直管理是調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力配置,調(diào)適中央與地方關(guān)系的一項(xiàng)重要舉措。從一定意義上說,中央收權(quán)促使了垂直管理的興起。垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在著諸多亟需解決的問題,因此,必須對這一關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和改革。優(yōu)化垂直管理部門與地方政府關(guān)系,應(yīng)該理順中央與地方關(guān)系,建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),構(gòu)建爭議的法律解決機(jī)制,完善干部交流機(jī)制,建立信息共享機(jī)制。

垂直管理;地方政府;關(guān)系

當(dāng)代中國垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在的諸如條塊分割、各自為政等問題影響了政府職能的履行和行政效率的提高。在這種背景下,黨的十七大在提出“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”的改革新目標(biāo)時(shí),明確指出要理順垂直管理部門和地方政府關(guān)系。垂直管理部門設(shè)立的初衷是為了打擊地方保護(hù)主義,遏制地方政府對部門行政的不當(dāng)干預(yù)。因此,垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在一些不和諧的因素是在所難免的。理順垂直管理部門與地方政府關(guān)系,應(yīng)該在承認(rèn)這一現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,通過一系列制度建設(shè)和制度創(chuàng)新,解決垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在的主要問題,使垂直管理部門與地方政府相互合作,緊密配合,協(xié)同治理社會公共事務(wù)。

一、中央收權(quán):垂直管理興起的根本動因

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,地方政府的各職能部門表面上接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”,但在中央集權(quán)和政企不分的情況下,所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”不過是“條條專政”,下級職能部門主要接受的是上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。因此,這一時(shí)期的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)質(zhì)上是“集體垂直管理”。改革開放后,為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動性和積極性,激發(fā)地方政府發(fā)展活力,中央強(qiáng)調(diào)要向地方下放權(quán)力,由此,通過各職能部門,中央向地方分散了人、財(cái)、物等大權(quán)。在這種情況下,職能部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”開始具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容,主要表現(xiàn)在,上級主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo),而人事權(quán)、財(cái)權(quán)則掌握在地方政府手中,地方管理開始取代部門管理在條塊結(jié)構(gòu)中占據(jù)了主導(dǎo)地位,“條條集權(quán)”的局面開始松動。

中央的下放權(quán)力政策及其激發(fā)的活力和潛能在一定時(shí)期內(nèi)推動了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而,任何事物都是一分為二的。權(quán)力下放在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),也帶來了中央宏觀調(diào)控能力下降、地方保護(hù)主義盛行等消極影響。20世紀(jì)90年代初,中國出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱。這迫切要求中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。于是,中央開始從地方上收經(jīng)濟(jì)調(diào)控的權(quán)力。財(cái)政資源是政府開展活動的基礎(chǔ),因此,中央的收權(quán)始于稅收領(lǐng)域。1995年,稅務(wù)部門實(shí)行垂直管理。此后,銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門也都采用了這一模式[1]。這表明,早期的垂直管理是在一些重要的宏觀調(diào)控部門推行的。

盡管中央為加強(qiáng)自己的宏觀調(diào)控能力作出了努力,然而地方保護(hù)主義的盛行使中央的這些努力打了折扣。在地方利益的驅(qū)動下,一些地方政府并不全力執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控政策,而是推行“上有政策,下有對策”,對本地有利的政策,就執(zhí)行,不利的就擱置起來,形成地區(qū)封鎖、各自為政的局面,妨礙了全國統(tǒng)一市場的建立。為了防止中央調(diào)控變成中央“空調(diào)”,保持政令暢通,中央決定在如工商、土地、技監(jiān)等一些市場執(zhí)法和監(jiān)督部門實(shí)現(xiàn)垂直管理。

顯然,實(shí)行垂直管理的直接目的是讓一些重要的宏觀調(diào)控部門、市場執(zhí)法和監(jiān)督部門擺脫地方政府的干預(yù),能夠獨(dú)立地行使職權(quán)。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下,地方政府能夠以自己手中的人事權(quán)、財(cái)權(quán)來干擾職能部門職責(zé)的履行。實(shí)行垂直管理,就是要把地方政府手中的“官帽子”“錢袋子”上收到上級政府的職能部門手中,由這些職能部門對地方政府的某些行政領(lǐng)域直接控制。也就是說,垂直管理改變了職能部門的行政隸屬關(guān)系,使之從地方政府序列中退出,成為上級主管部門的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu),從而在本系統(tǒng)內(nèi)部,把人事權(quán)、財(cái)權(quán)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)集中于一條縱向的線上。

除了已經(jīng)設(shè)置的垂直管理部門外,環(huán)保、審計(jì)等重要部門也被呼吁實(shí)現(xiàn)垂直管理。垂直管理部門的興盛有著深厚的政治文化基礎(chǔ)。中國有著悠久的中央集權(quán)傳統(tǒng),中央政府的形象比地方政府好,容易得到群眾的信任,因此,通過垂直管理將權(quán)力上收中央,符合當(dāng)前的社會心理。一項(xiàng)調(diào)查表明,85.9%的人認(rèn)為,在當(dāng)前的形勢下,中央政府應(yīng)該加強(qiáng)垂直管理,以平衡屢現(xiàn)劣跡的地方權(quán)力[2]。當(dāng)然,中央決策層的認(rèn)知因素對垂直管理興盛也起了助推作用,垂直管理得到了他們的默許和支持。在這些因素的作用下,垂直管理趨強(qiáng)、愈演愈烈的勢頭在短期內(nèi)不會得到逆轉(zhuǎn)。

二、垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在的問題

經(jīng)過十幾年的實(shí)踐,中國在處理垂直管理部門與地方政府關(guān)系上積累了一定的經(jīng)驗(yàn),但是,垂直管理部門與地方政府關(guān)系中仍存在諸多亟需解決的問題,這些問題表現(xiàn)在垂直管理部門與地方政府間的權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系等各個(gè)方面。

第一,權(quán)力摩擦?，F(xiàn)行法律法規(guī)對垂直管理部門與地方政府各自的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制沒有明確具體的規(guī)定,從而為二者的權(quán)力摩擦提供了可能。在當(dāng)代中國,條塊之間、條條之間的權(quán)力交叉并不罕見,權(quán)力交錯(cuò)和機(jī)構(gòu)重疊是政府過程中的一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。多數(shù)垂直管理部門是從地方政府序列中退出,甚至經(jīng)過重新分化組合的職能部門,它的權(quán)力范圍與地方政府、地方政府的其他工作部門自然有諸多重合之處。權(quán)力與利益通常聯(lián)系在一起,這使得垂直管理部門與地方政府之間的權(quán)力糾紛時(shí)有發(fā)生。除了爭奪部分行政權(quán)的歸屬外,垂直管理部門與地方政府之間還存在權(quán)力“內(nèi)耗”現(xiàn)象。人事權(quán)、財(cái)權(quán)的獨(dú)立是垂直管理部門制約地方政府片面追求非正當(dāng)利益的重要手段,但是,地方政府可以通過司法訴訟、行政復(fù)議等消解垂直管理部門的制約作用。例如,一些地方政府法制部門利用行政復(fù)議袒護(hù)本地企業(yè),干擾行政執(zhí)法,它們越權(quán)爭相受理和復(fù)議撤銷工商行政處罰案件,“在復(fù)議工商機(jī)關(guān)行政處罰案件的過程中,不是本著實(shí)事求是、依法行政的工作態(tài)度,而是千方百計(jì)找理由撤銷行政處罰,‘合法’干預(yù)和終止工商行政管理機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法工作”[3]。

第二,各自為政。垂直管理部門與地方政府之間由于不存在行政隸屬關(guān)系,在具體施政過程中,容易形成各自為政的局面。一些垂直管理部門以服從上級業(yè)務(wù)主管部門的命令為由,拒絕為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),制定的政策脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。而一些地方政府也以垂直管理部門對所管轄事務(wù)負(fù)責(zé)為由,不支持、不配合垂直管理部門的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法活動,在決策過程中聽不進(jìn)垂直管理部門的意見和建議。各自為政是導(dǎo)致利益本位主義的重要根源。利益本位主義的主要表現(xiàn)是:信息封鎖,對己有利的信息予以傳遞,對己不利的信息則予以絞殺;自制政策,自擬規(guī)章,排斥對方的參與和利益表達(dá);力求本單位預(yù)算最大化,爭級別、爭編制、爭機(jī)構(gòu);形成“鴿籠式”割據(jù)局面。結(jié)構(gòu)-功能分化是現(xiàn)代政府的重要特點(diǎn),現(xiàn)代政府由眾多專門的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行不同的功能。但是,行政現(xiàn)代化是高度分化和高度綜合的統(tǒng)一,專門結(jié)構(gòu)應(yīng)該合作、協(xié)作。行政生態(tài)學(xué)家里格斯認(rèn)為,分化與綜合的脫節(jié)是棱柱型行政模式的特征之一,也是行政發(fā)展遲滯的表現(xiàn)[4]。垂直管理部門與地方政府的各自為政表明,當(dāng)代中國的政府體系已經(jīng)有了一定的結(jié)構(gòu)分化,但在綜合、合作上仍有欠缺,在某種程度上打上了棱柱型行政模式的烙印。

第三,權(quán)責(zé)不清。在當(dāng)代中國,地方政府擁有的職權(quán),除外交、國防外,與中央政府相差無幾,即中央政府與地方政府“職責(zé)同構(gòu)”。與此相聯(lián)系,政府機(jī)構(gòu)對口設(shè)置,中央政府設(shè)置什么部門,地方政府也設(shè)置什么部門,“上下一般粗”。結(jié)果,“一些事務(wù)往往縣級職能部門要管、省級職能部門要管、中央職能部門也要管”[5]。垂直管理部門通常是上級政府的代表機(jī)構(gòu),加之多數(shù)垂直管理部門原是地方政府的職能部門,因此,權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象很難杜絕。事實(shí)上,作為上級政府的分支機(jī)構(gòu),垂直管理部門在規(guī)避責(zé)任方面具有一定的便利條件,因?yàn)樵诋?dāng)代中國,“中央和上級政府決策,下級政府執(zhí)行,出了問題,中央和上級政府不必負(fù)決策責(zé)任,卻要追究下級政府執(zhí)行不力”[6]。除了權(quán)責(zé)脫節(jié)外,權(quán)責(zé)不清還會導(dǎo)致職能交叉和職能真空。職能交叉必然導(dǎo)致爭功諉過、扯皮推諉。而職能真空與常設(shè)機(jī)構(gòu)和動態(tài)的管理對象性之間的矛盾有關(guān),當(dāng)出現(xiàn)新的社會問題時(shí),在無利可圖的情況下,垂直管理部門與地方政府可能都會袖手旁觀。

第四,人事壁壘。其主要原因是干部的“部門所有”和“地區(qū)所有”,主要表現(xiàn)是在干部的考察、培訓(xùn)、任免、交流等各個(gè)環(huán)節(jié)上,垂直管理部門與地方政府缺乏溝通,缺乏合作。一方面,一些垂直管理部門以人事權(quán)獨(dú)立為理由,拒絕地方黨委參與本系統(tǒng)的人事行政活動,在干部任用上,事前不主動聽取地方黨委的意見,事后不及時(shí)進(jìn)行通報(bào)。另一方面,地方黨委在制定公務(wù)員培訓(xùn)計(jì)劃時(shí),將垂直管理部門的公務(wù)員排除在外,甚至在上級主管機(jī)關(guān)征求當(dāng)?shù)攸h委對垂直管理部門領(lǐng)導(dǎo)班子的意見時(shí),“地方黨委往往持寬容態(tài)度多、談一般印象多,對班子存在的問題很少提及”[7]。由于缺乏任免權(quán),地方人大也缺乏向上級主管機(jī)關(guān)提供垂直管理部門執(zhí)法執(zhí)紀(jì)方面信息的動力。垂直管理部門的上下級之間往往距離較遠(yuǎn),因此,地方政府的意見、建議對于上級主管機(jī)關(guān)全面、具體地了解干部極其重要,否則就會陷入信息不對稱的狀態(tài)。至于垂直管理部門與地方政府之間的干部交流,則更為困難。一些垂直管理部門系統(tǒng)意識很強(qiáng),堅(jiān)持在本系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)整干部,即從下級機(jī)構(gòu)提拔干部,或從上級機(jī)關(guān)下派干部,再加上垂直管理部門的工資、福利、獎(jiǎng)金、辦公條件等要高于地方,干部不愿離開本系統(tǒng)的現(xiàn)象也是存在的,因此,垂直管理部門的干部任用處于“閉路循環(huán)”的境地。鑒于這種情況,地方政府也無興趣與垂直管理部門開展干部交流。

第五,財(cái)政糾紛。在各種利益因素中,財(cái)政利益具有基礎(chǔ)地位,在當(dāng)前的利益矛盾中表現(xiàn)得最為明顯也最為充分。有的地方政府不愿意放棄既定的財(cái)政利益,通過公關(guān)或非法手段使垂直管理部門放松監(jiān)管,借以謀求財(cái)政利益。長期以來,土地收入是許多地方政府的“第二財(cái)政”,占不少地方政府財(cái)政收入的一半以上。國土部門垂直管理后,地方政府失去了“以地生財(cái)”的便利,但它并不滿足于地方用地、國土部門審批的利益分配新格局,通過公關(guān)、違法批地、縱容違法用地等手段繼續(xù)牟取土地收益。近年來查處的不少土地違法案件都與地方政府有關(guān)。在某些情況下,地方政府與垂直管理部門都力圖實(shí)現(xiàn)財(cái)政利益最大化,二者的矛盾也達(dá)到了激烈的程度。比如,工商部門垂直管理后,它所收取的費(fèi)用和罰沒收入一律上交省級財(cái)政。為了牟取財(cái)政利益,地方政府往往排擠工商部門收費(fèi),大幅度壓制工商部門的行政處罰。而在“收支兩條線”政策貫徹不徹底的情況下,工商部門的收費(fèi)和罰款與其財(cái)政經(jīng)費(fèi)密切相關(guān)。這常常導(dǎo)致工商部門與地方政府之間的財(cái)政利益矛盾激化。

三、優(yōu)化垂直管理部門與地方政府關(guān)系的基本思路

盡管垂直管理部門與地方政府關(guān)系存在不少問題,但是垂直管理部門的特殊功效決定了它在一定時(shí)期內(nèi)不可能被全部裁撤,因此,垂直管理部門在一定時(shí)期內(nèi)還將存在,目前的任務(wù)不是取消垂直管理部門,而是優(yōu)化二者之間的關(guān)系。當(dāng)前,可以從以下幾個(gè)方面努力。

第一,理順中央與地方關(guān)系。從一定意義上說,垂直管理部門與地方政府關(guān)系的基本內(nèi)容(權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系)反映的是中央與地方之間關(guān)系的基本內(nèi)容。因此,理順中央與地方關(guān)系是優(yōu)化垂直管理部門與地方政府關(guān)系的基礎(chǔ)。理順中央與地方關(guān)系首先要合理劃分中央與地方的事權(quán)。關(guān)于合理劃分中央與地方的事權(quán),權(quán)威性的原則是“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,地方因地制宜,兼顧中央與地方兩個(gè)積極性”。根據(jù)這一原則,我們認(rèn)為,中央主要負(fù)責(zé)宏觀管理,而具體的微觀事務(wù)要下放給地方?！蛾P(guān)于深化行政管理體制改革的意見》也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。中央政府的事權(quán)可以通過垂直管理的方式集中行使,而屬于地方政府事權(quán)的則應(yīng)該切實(shí)下放。同時(shí),要通過法律和制度來保障中央與地方的事權(quán)劃分,進(jìn)一步完善分稅制,以一定的財(cái)政資源來保障各級政府事權(quán)的行使。

第二,建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在職能交叉領(lǐng)域和新的公共事務(wù)治理領(lǐng)域,垂直管理部門與地方政府間關(guān)系可能陷入無序混亂之中,出現(xiàn)爭權(quán)、推諉等現(xiàn)象。再者,行政執(zhí)法的綜合性越來越強(qiáng)。這些都要求加強(qiáng)垂直管理部門與地方政府間的協(xié)調(diào)、溝通。目前,垂直管理部門之間的協(xié)調(diào)缺乏明確的程序和制度,也沒有專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)它們之間的協(xié)調(diào),導(dǎo)致協(xié)調(diào)缺乏有效性和權(quán)威性,進(jìn)而影響行政效能的發(fā)揮和行政效率的提高。因此,建立垂直管理部門與地方政府之間的的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),就成為一項(xiàng)正當(dāng)其時(shí)的制度建設(shè)。另外,“人們有一種心態(tài),根深蒂固,揮之不去,即不論何事,只有高層領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥才顯示出重要和重視,才有權(quán)威,才行得通”[8],根據(jù)這個(gè)觀點(diǎn),應(yīng)該考慮由高層次領(lǐng)導(dǎo)兼任議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人,以增強(qiáng)它的權(quán)威性。

第三,構(gòu)建爭議的法律解決機(jī)制。垂直管理部門的利益訴求與地方利益有時(shí)有著明顯差別,因此,垂直管理部門與地方政府在一定條件下出現(xiàn)利益矛盾在所難免。二者之間的沖突、糾紛,應(yīng)該通過協(xié)商途徑解決,協(xié)商途徑解決不了的,應(yīng)該通過法律渠道解決。當(dāng)前,可考慮建立公務(wù)協(xié)助制度,享有權(quán)利的一方可以要求另一方給予公務(wù)協(xié)助,一方如果拒不履行協(xié)助義務(wù)則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。為了把公務(wù)協(xié)助制度落到實(shí)處,可以大膽設(shè)想由最高人民法院行政庭裁決二者履行公務(wù)時(shí)產(chǎn)生的爭議(或其他爭議)[9]。這樣,法律的約束就能避免或減少雙方的違法行為或不作為,從而使雙方步調(diào)一致地治理社會公共事務(wù)。

第四,完善干部交流機(jī)制。垂直管理部門與地方政府間的干部交流不暢,容易產(chǎn)生很多弊端。比如,造成人才積壓和人才浪費(fèi),阻礙干部的發(fā)展空間的拓展;缺乏多樣化的任職經(jīng)歷,強(qiáng)化了部門意識和地方意識;干部處于老同事、老部下、熟人、朋友的包圍之中,人情關(guān)系容易進(jìn)入工作領(lǐng)域等。因此,要按照優(yōu)勢互補(bǔ)、取長補(bǔ)短的原則,進(jìn)一步擴(kuò)大垂直管理部門與地方政府間干部交流的范圍,加大交流的力度。垂直管理部門要把一些德才兼?zhèn)涞母刹拷涣鞯狡渌块T,同時(shí)也要吸收知識結(jié)構(gòu)全面的地方干部到本部門任職。這方面的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作是,地方黨委舉辦的公務(wù)員培訓(xùn)應(yīng)該將垂直管理部門干部納入其中,因?yàn)檫@樣可以提高垂直管理部門干部的綜合領(lǐng)導(dǎo)能力和理論素養(yǎng),為二者之間的干部交流打下基礎(chǔ)。

第五,建立信息共享機(jī)制。當(dāng)前,垂直管理部門與地方政府間存在的信息壟斷、信息封鎖、報(bào)喜不報(bào)憂等現(xiàn)象,影響了政府治理水平和治理能力的提高。為了克服這些缺陷,應(yīng)該建立信息共享機(jī)制,構(gòu)建垂直管理部門與地方政府及地方政府各部門間的制度化的信息交流,規(guī)范二者之間信息交流的內(nèi)容、范圍、時(shí)間、方式等。同時(shí),要利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù),依托地方政府政務(wù)局域網(wǎng),建立垂直管理部門與地方政府及地方政府各部門間的信息交流平臺。除了正式的制度化信息交流外,公務(wù)員之間的非正式信息交流也很重要。例如,在日本,通過科長級研討會,各省廳局的科長可以會聚一堂,交流信息,并借機(jī)協(xié)調(diào)各省廳間關(guān)系[10]。這種做法值得我們借鑒。

在當(dāng)前的政府管理模式下,垂直管理部門與地方政府都具有制約對方的現(xiàn)實(shí)和潛在能力。如果二者不顧自身的法定職責(zé),實(shí)行無原則的妥協(xié),沆瀣一氣,結(jié)成利益同盟和利益共同體,或者如果二者把自身擁有的權(quán)能都用來對抗,相互掣肘,必然降低行政權(quán)的嚴(yán)肅性,損害政府形象,損害人民群眾的根本利益。因此,在加強(qiáng)垂直管理部門與地方政府之間聯(lián)系與溝通的基礎(chǔ)上,通過制度安排和法律規(guī)范,使它們在具體的行政管理活動中相互支持,密切合作,就成為優(yōu)化垂直管理部門與地方政府關(guān)系的基本目標(biāo)。

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D630.1

A

1000-2359(2010)01-0063-04

孫發(fā)鋒(1977-),河南信陽人,鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師,法學(xué)博士,主要從事中國政治發(fā)展、中國政府與政治研究。

2009-10-01

[責(zé)任編輯 孫景峰]