財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)的配置與協(xié)調(diào)

全承相，李買連

（1.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410205；2.湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410081）

財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)的配置與協(xié)調(diào)

全承相1，2，李買連2

（1.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410205；2.湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410081）

財(cái)政會(huì)計(jì)管理作為經(jīng)濟(jì)管理工作的基礎(chǔ)，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)資源的有效配置和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在正確認(rèn)識(shí)財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)定位的基礎(chǔ)上，通過完善財(cái)政會(huì)計(jì)管理體制，優(yōu)化財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)的有效配置與運(yùn)行機(jī)制，才能真正強(qiáng)化財(cái)政會(huì)計(jì)管理力度，有效控制會(huì)計(jì)信息失真，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

政府會(huì)計(jì)監(jiān)管；財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)；財(cái)政權(quán)

政府會(huì)計(jì)監(jiān)管包括財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)和金融（人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管）等業(yè)務(wù)部門的會(huì)計(jì)監(jiān)管，以及會(huì)計(jì)單位的上級(jí)主管行政部門的監(jiān)管。政府會(huì)計(jì)工作管理體制是指國家管理會(huì)計(jì)工作的組織形式和劃分管理會(huì)計(jì)工作職責(zé)權(quán)限關(guān)系的基本制度，包括管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)范圍的確定和管理職權(quán)的劃分，是國家會(huì)計(jì)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度和方針、政策得以貫徹落實(shí)的組織保障和制度保障。完善財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)管關(guān)系的基本任務(wù)是明確政府財(cái)政、主管部門、社會(huì)中介在會(huì)計(jì)運(yùn)行過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，使其在會(huì)計(jì)運(yùn)行過程中各盡其責(zé)、各司其職、相互配合、相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)我國會(huì)計(jì)的客觀、高效運(yùn)行目標(biāo)，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)職能，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

一、強(qiáng)化財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)必須理順政府各部門間的會(huì)計(jì)監(jiān)管協(xié)作關(guān)系

政府會(huì)計(jì)監(jiān)管應(yīng)以財(cái)政部門為主和其他主管部門為輔構(gòu)建分工協(xié)作的宏觀監(jiān)管體制。按照新會(huì)計(jì)法的規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門主管全國的會(huì)計(jì)工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)工作；其他有關(guān)政府主管部門（審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)督等部門）應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查；財(cái)政部門在查處會(huì)計(jì)違法亂紀(jì)案件時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與司法、監(jiān)察、人事、審計(jì)和稅務(wù)等部門的協(xié)作與配合；各級(jí)財(cái)政部門和各業(yè)務(wù)主管部門制定的會(huì)計(jì)制度必須與計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等法規(guī)相協(xié)調(diào)，不得相互抵觸。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了政府會(huì)計(jì)監(jiān)管必須以財(cái)政部門為主和其他主管部門為輔構(gòu)建分工協(xié)作的宏觀監(jiān)管體制。財(cái)政部門作為會(huì)計(jì)工作的主管部門所實(shí)施的會(huì)計(jì)監(jiān)督范圍是全方位的，而其他主管管理部門的會(huì)計(jì)監(jiān)管只局限于特定的局部環(huán)節(jié)，因此，財(cái)政會(huì)計(jì)管理在政府會(huì)計(jì)監(jiān)管體系中應(yīng)當(dāng)處于核心的監(jiān)管地位。

政府會(huì)計(jì)監(jiān)管工作之所以由各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)統(tǒng)一管理之責(zé)，根本原因在于財(cái)政分配與控制是會(huì)計(jì)監(jiān)管的財(cái)務(wù)流邏輯前提。財(cái)政部門作為全社會(huì)主管經(jīng)濟(jì)利益分配的總控制部門，是各會(huì)計(jì)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管，正確處理國家、企業(yè)、個(gè)人三者利益關(guān)系的宏觀體制基礎(chǔ)。目前會(huì)計(jì)秩序的混亂，會(huì)計(jì)信息失真，并不是某些人所說的會(huì)計(jì)人員沒有回歸企業(yè)，不是會(huì)計(jì)單位對會(huì)計(jì)人員沒有人事管理權(quán)，而是國家財(cái)政部門沒有充分地獲得或行使對會(huì)計(jì)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)，會(huì)計(jì)人員的行為幾乎完全取決于會(huì)計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人偏好，失去了國家必要的宏觀控制和法律約束。將政府會(huì)計(jì)執(zhí)法部門統(tǒng)一于財(cái)政機(jī)關(guān)不僅有利于政府會(huì)計(jì)監(jiān)管工作職責(zé)的全面落實(shí)，有利于政府會(huì)計(jì)監(jiān)管工作效率的全面提升，而且這并不排斥財(cái)政部門在政府會(huì)計(jì)監(jiān)管過程中與司法、監(jiān)察、人事、審計(jì)和稅務(wù)等會(huì)計(jì)監(jiān)管有關(guān)部門展開全面的協(xié)作。相反，審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門由于其會(huì)計(jì)監(jiān)管職責(zé)的局限性，決定他們都不宜承擔(dān)全面監(jiān)管檢查會(huì)計(jì)工作的職責(zé)，如審計(jì)部門監(jiān)督的主要目標(biāo)是國有單位財(cái)務(wù)收支和國有資產(chǎn)、國家資金的使用情況，稅務(wù)部門監(jiān)督的目標(biāo)主要是納稅人稅款解繳情況，人民銀行監(jiān)督的主要目標(biāo)是依法對金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理，對金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況進(jìn)行稽核，證券監(jiān)管的主要目的是為了規(guī)范證券發(fā)行和交易行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益。只有財(cái)政部門作為會(huì)計(jì)工作的主管部門，對所有的單位實(shí)施以保證會(huì)計(jì)工作秩序和會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整為重點(diǎn)的全面監(jiān)督檢查。財(cái)政部門內(nèi)部以及財(cái)政部門與主管部門應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)分工的基礎(chǔ)上搞好協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各級(jí)人民政府財(cái)政部門和各類主管部門管理會(huì)計(jì)工作的積極性。

為了提高政府會(huì)計(jì)監(jiān)管效率，有效解決我國會(huì)計(jì)政府監(jiān)管主體之間協(xié)作，政府會(huì)計(jì)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)歸口財(cái)政機(jī)關(guān)的綜合管理機(jī)構(gòu)，將執(zhí)法部門權(quán)責(zé)全部統(tǒng)一于財(cái)政機(jī)關(guān)，配備精干的會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查執(zhí)法隊(duì)伍，以便統(tǒng)一開展經(jīng)常化、制度化的會(huì)計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。在內(nèi)部通過該機(jī)構(gòu)的縱向監(jiān)督形成對各個(gè)監(jiān)管主體的監(jiān)管行為的嚴(yán)格規(guī)范管理，在外部通過該機(jī)構(gòu)的橫向協(xié)調(diào)形成各個(gè)監(jiān)管主體之間職能上的有效分工協(xié)作和信息共享，通過內(nèi)外部有機(jī)結(jié)合機(jī)制，以有效實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)政府監(jiān)管的整合協(xié)調(diào)功能。如財(cái)政部門對企業(yè)會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能也可以委托給稅務(wù)機(jī)關(guān)代行，使財(cái)政對企業(yè)會(huì)計(jì)的監(jiān)督與稅務(wù)對企業(yè)的稅收監(jiān)督在一定程度上結(jié)合起來，這不僅可以節(jié)省國家對會(huì)計(jì)監(jiān)督的總成本，而且可以減輕企業(yè)接受政府多方檢查的負(fù)擔(dān)；財(cái)政內(nèi)部會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)將其內(nèi)部行政事業(yè)單位預(yù)算會(huì)計(jì)管理職責(zé)委托于預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，使財(cái)政對行政事業(yè)單位預(yù)算會(huì)計(jì)的監(jiān)督與預(yù)算執(zhí)行常規(guī)管理結(jié)合起來，使監(jiān)督能夠真正落到實(shí)處，避免都管都不管或相互發(fā)生沖突的現(xiàn)象。對此，我們必須積極摸索財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效途徑，將會(huì)計(jì)監(jiān)督與會(huì)計(jì)管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理等結(jié)合起來，不斷加大處罰力度，實(shí)行對會(huì)計(jì)工作的全過程監(jiān)督，轉(zhuǎn)變檢查職能，突出檢查重點(diǎn)，實(shí)行綜合治理。在保證財(cái)政部門對各會(huì)計(jì)單位會(huì)計(jì)工作普遍監(jiān)督的同時(shí)，對重要部門或行業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)管理，加強(qiáng)與稅務(wù)等部門或會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的溝通與合作，努力構(gòu)建真正有效的會(huì)計(jì)監(jiān)管模式，不斷提高財(cái)政會(huì)計(jì)管理效率。財(cái)政部門在強(qiáng)化直接監(jiān)督檢查會(huì)計(jì)單位的同時(shí)，要逐步加強(qiáng)間接監(jiān)督檢查注冊會(huì)計(jì)師出具的審計(jì)報(bào)告，來實(shí)現(xiàn)對企業(yè)會(huì)計(jì)的日常監(jiān)督檢查職能。

將所有會(huì)計(jì)行政立法與解釋權(quán)全部集中于財(cái)政部門，取消其他主管部門會(huì)計(jì)行政立法與解釋的權(quán)力，避免其他主管部門為了確立自己的會(huì)計(jì)監(jiān)管權(quán)力而單方面（不主動(dòng)與其他監(jiān)管部門進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)與協(xié)商）出臺(tái)會(huì)計(jì)監(jiān)管有關(guān)規(guī)定，以優(yōu)先確定本部門的會(huì)計(jì)監(jiān)管特權(quán)，相應(yīng)限制其他部門的會(huì)計(jì)監(jiān)管權(quán)，避免導(dǎo)致整個(gè)會(huì)計(jì)監(jiān)管秩序混亂。針對會(huì)計(jì)監(jiān)管執(zhí)法層面普遍存在的會(huì)計(jì)執(zhí)法部門的重復(fù)性檢查問題，會(huì)計(jì)相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：財(cái)政部門對各單位的會(huì)計(jì)檢查結(jié)論如果能夠滿足其他監(jiān)管部門的需要，其他會(huì)計(jì)監(jiān)管部門就必須接受財(cái)政部門會(huì)計(jì)檢查結(jié)論，不能進(jìn)行檢查權(quán)力擴(kuò)張，積極尋找不正當(dāng)理由展開重復(fù)性會(huì)計(jì)檢查工作。這種判斷工作應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門作出初始審定，如有爭議可以要求司法機(jī)關(guān)裁定。如果確實(shí)不能滿足特定部門的會(huì)計(jì)檢查需要，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際原因由有關(guān)職責(zé)單位采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施：如果是因?yàn)樨?cái)政部門檢查職責(zé)履行不到位造成的后果，應(yīng)當(dāng)由原執(zhí)行檢查的財(cái)政部門作出不限于特定需要的補(bǔ)充檢查加以補(bǔ)救。如果是因?yàn)樾袠I(yè)性會(huì)計(jì)制度對會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、完整性要求在不同的部門之間有不同的界定與要求所導(dǎo)致的需要差異，則應(yīng)當(dāng)由特定部門會(huì)計(jì)檢查機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門協(xié)商并取得對相關(guān)會(huì)計(jì)制度一致共識(shí)的基礎(chǔ)上，由財(cái)政部門參與并主導(dǎo)進(jìn)行會(huì)計(jì)補(bǔ)充檢查加以補(bǔ)救。如果財(cái)政部門職責(zé)履行不到位又不接受特定部門重新檢查或補(bǔ)充檢查（不作為或不積極作為），有關(guān)利害關(guān)系人與有關(guān)政府監(jiān)督部門可以向原執(zhí)行檢查的財(cái)政行政機(jī)關(guān)上級(jí)申請復(fù)議或向人民法院提行政訴訟，依法追究其玩忽職守的刑事責(zé)任。

二、強(qiáng)化財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)必須嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政會(huì)計(jì)直接檢查權(quán)運(yùn)行機(jī)制

強(qiáng)化財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)必須在嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政部門自身直接監(jiān)督檢查權(quán)運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會(huì)審計(jì)的會(huì)計(jì)監(jiān)管職能。財(cái)政會(huì)計(jì)直接監(jiān)督檢查權(quán)運(yùn)行機(jī)制是財(cái)政部門依法構(gòu)建的對各會(huì)計(jì)單位設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿的情況實(shí)施直接監(jiān)督檢查，對各單位會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和其他會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性實(shí)施直接監(jiān)督檢查，對各單位會(huì)計(jì)核算的情況實(shí)施直接監(jiān)督檢查，對各單位任用會(huì)計(jì)人員的情況實(shí)施直接監(jiān)督檢查，對各單位會(huì)計(jì)檔案的建立、保管和銷毀的情況實(shí)施直接監(jiān)督檢查工作運(yùn)行機(jī)制的總體體系［1］。

1.財(cái)政部門應(yīng)積極推動(dòng)健全各項(xiàng)會(huì)計(jì)控制制度，變事后被動(dòng)監(jiān)管為事先或事中主動(dòng)監(jiān)管

一要建立健全財(cái)政部門會(huì)計(jì)檢查指導(dǎo)與評價(jià)制度。財(cái)政部門要通過建立健全各項(xiàng)會(huì)計(jì)監(jiān)管制度，明確各單位會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的權(quán)限、范圍、方法、程序、要求，據(jù)此指導(dǎo)會(huì)計(jì)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的開展，組織會(huì)計(jì)監(jiān)督中正反典型的宣傳、報(bào)道以及會(huì)計(jì)法制教育；負(fù)責(zé)對有爭議的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理是否違法違規(guī)作出技術(shù)鑒定。財(cái)政部門健全會(huì)計(jì)資格認(rèn)定復(fù)核制度，對忠于職守，堅(jiān)持原則，做出成績的會(huì)計(jì)人員，給予精神或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對會(huì)計(jì)工作不負(fù)責(zé)任而造成會(huì)計(jì)信息失真的會(huì)計(jì)人員應(yīng)當(dāng)在會(huì)計(jì)資格證年檢中及時(shí)紅字警告、限時(shí)取締或永久吊銷。財(cái)政部門要進(jìn)一步健全會(huì)計(jì)違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，公布舉報(bào)電話和舉報(bào)受理單位，確定查處時(shí)限，及時(shí)反饋調(diào)處結(jié)果，對凡經(jīng)檢查屬實(shí)的舉報(bào)要根據(jù)不同情況給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。二要建立重大差錯(cuò)與違法犯罪責(zé)任追究制度。凡是隨意變更會(huì)計(jì)處理方法造成重大會(huì)計(jì)信息失真，或由于企業(yè)未建立有效的內(nèi)部控制制度而致使國有資產(chǎn)大量流失的，或?qū)ζ髽I(yè)會(huì)計(jì)工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任而造成嚴(yán)重后果的，分別對有關(guān)的單位負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人按會(huì)計(jì)法追究責(zé)任，并給予相應(yīng)的處罰。財(cái)政部門對會(huì)計(jì)違法違規(guī)單位或個(gè)人要嚴(yán)格依法進(jìn)行處理，包括責(zé)令限期改正，予以通報(bào)，處以罰款，吊銷會(huì)計(jì)資格證書等；對情節(jié)嚴(yán)重、且觸犯刑律的會(huì)計(jì)違法案件，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序移送司法機(jī)關(guān)處理，追究刑事責(zé)任。

2.完善會(huì)計(jì)法律民事責(zé)任規(guī)定，為強(qiáng)化財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查權(quán)提供推動(dòng)力量

會(huì)計(jì)法雖然對會(huì)計(jì)行政違法規(guī)定了刑事責(zé)任和行政責(zé)任，但沒有就因此而造成的民事責(zé)任問題作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致使用虛假會(huì)計(jì)信息或泄露會(huì)計(jì)內(nèi)幕信息而受損的投資者缺乏相應(yīng)的救濟(jì)途徑。健全虛假陳述的民事責(zé)任追究制度不僅是保護(hù)投資者利益的最佳選擇，而且還可以激發(fā)成千上萬的投資者和律師查證虛假陳述的主動(dòng)性，調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量約束上市公司的行為，彌補(bǔ)政府監(jiān)管人力、物力上的不足，降低尋設(shè)租的空間和可能性。健全會(huì)計(jì)民事責(zé)任追究制度必須明確以下基本問題：一是賠償金額標(biāo)準(zhǔn)的確定問題。我國有關(guān)法規(guī)中未能給出虛假陳述的民事賠償金額的計(jì)算方法，實(shí)踐中有實(shí)際價(jià)值計(jì)算法（股票交易價(jià)與當(dāng)時(shí)股票實(shí)際價(jià)值之差額）、實(shí)際差價(jià)計(jì)算法（股票購買價(jià)減去要求賠償損失時(shí)的市場價(jià)）、實(shí)際誘因計(jì)算法（只對其行為所造成的證券價(jià)格波動(dòng)負(fù)賠償責(zé)任）、非法所得計(jì)算法（包括獲得的利益或減少的損失）等方法，計(jì)算出來的賠償額往往相差甚遠(yuǎn)，故需要一個(gè)統(tǒng)一的司法解釋，以最大限度地保證受到同樣損失的原告得到同額的賠償，體現(xiàn)公平的原則。二是共同賠償責(zé)任的分擔(dān)問題。我國的法律只是原則性地規(guī)定了上市公司、上市公司高管、事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，但如何將同一個(gè)虛假陳述的應(yīng)賠償金額在各責(zé)任方之間進(jìn)行劃分，各責(zé)任方承擔(dān)的是比例責(zé)任還是連帶責(zé)任，法律中沒有明確規(guī)定。因此，有賠償能力者往往成為主要被告，使得實(shí)際賠付與過錯(cuò)歸責(zé)不相匹配，這可能會(huì)起到慫恿無經(jīng)濟(jì)能力者故意提供虛假陳述的負(fù)面效果，有必要加以防范。

3.會(huì)計(jì)立法要進(jìn)一步健全會(huì)計(jì)法律責(zé)任體系，為強(qiáng)化財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查權(quán)提供保障

從基本的人性傾向性出發(fā)，只有通過明析財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)關(guān)系以及會(huì)計(jì)違法行為范圍、會(huì)計(jì)違法責(zé)任形式及輕重條件，讓會(huì)計(jì)違法亂紀(jì)者事先就能夠清楚地明確會(huì)計(jì)信息造假將負(fù)擔(dān)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其所得到的利益（包括顯性和隱性利益），才能從內(nèi)存經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制上糾正有關(guān)會(huì)計(jì)主體對會(huì)計(jì)信息造假的內(nèi)在偏好。為此，一要進(jìn)一步明確會(huì)計(jì)法應(yīng)當(dāng)制裁的會(huì)計(jì)違法行為的范圍，充分拓展治理會(huì)計(jì)違法的廣度。凡不符合會(huì)計(jì)法規(guī)定的即為違法行為，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，會(huì)計(jì)違法行為造成的實(shí)際后果只是進(jìn)一步確定責(zé)任種類、責(zé)任輕重差異的后續(xù)條件。因此，有必要將現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度中成熟的內(nèi)容規(guī)定進(jìn)會(huì)計(jì)法，以提高會(huì)計(jì)法對會(huì)計(jì)行為的廣泛約束力，也為廣泛制裁會(huì)計(jì)違法行為提供較為具體的依據(jù)。二要進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)違法責(zé)任形式體系，強(qiáng)化治理會(huì)計(jì)違法的力度。由于追究會(huì)計(jì)刑事責(zé)任往往因缺乏相應(yīng)的刑事法律依據(jù)，而難以得到應(yīng)有的刑事制裁。因此，完善會(huì)計(jì)法律責(zé)任還應(yīng)當(dāng)考慮該行政責(zé)任規(guī)定與刑事責(zé)任規(guī)定的銜接問題，對刑法中關(guān)于會(huì)計(jì)犯罪的不適當(dāng)?shù)囊?guī)定進(jìn)行必要修改，結(jié)合會(huì)計(jì)工作實(shí)際在刑法中增加有關(guān)會(huì)計(jì)犯罪的內(nèi)容，或相應(yīng)增加罪名，或擴(kuò)大主體范圍，以打擊會(huì)計(jì)中的違法犯罪行為。

因此，為了規(guī)范財(cái)政部門會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，保障財(cái)政部門有效實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)管，維護(hù)會(huì)計(jì)管理與信息利用相關(guān)關(guān)系人的合法權(quán)益，有必要根據(jù)會(huì)計(jì)法、行政處罰法等法律法規(guī)的規(guī)定，制定完善財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法，明確規(guī)范各級(jí)政府財(cái)政部門對國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織執(zhí)行會(huì)計(jì)法律法規(guī)制度的情況實(shí)施監(jiān)督檢查，并依法對違法會(huì)計(jì)行為實(shí)施行政處罰［2］。

三、強(qiáng)化財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)必須充分發(fā)揮社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能

在嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政會(huì)計(jì)直接檢查權(quán)運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)監(jiān)管職能是完善我國財(cái)政會(huì)計(jì)管理體制的另一項(xiàng)基本任務(wù)：通過進(jìn)一步明確政府財(cái)政部門與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在會(huì)計(jì)管理運(yùn)行過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，努力構(gòu)建以強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)職能為中心的會(huì)計(jì)間接監(jiān)管機(jī)制，使政府財(cái)政部門、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在會(huì)計(jì)管理運(yùn)行過程中更好地各盡其責(zé)、各司其職、相互配合、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)我國會(huì)計(jì)管理工作的客觀、高效運(yùn)行目標(biāo)，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)職能，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

在財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)管和注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的關(guān)系上，兩者作為獨(dú)立的管理主體，既有相互制約的一面，又有相互配合的一面，應(yīng)當(dāng)在明確政府財(cái)政部門與注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在會(huì)計(jì)管理中職能差異的基礎(chǔ)上，正確處理好政府財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)管與會(huì)計(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)中介自律監(jiān)管的關(guān)系。為了適應(yīng)注冊會(huì)計(jì)師管理的新要求，必須加大中介行業(yè)管理力度，按照“服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)”的職能要求，健全充實(shí)各級(jí)注冊會(huì)計(jì)師管理中心，并不斷完善其管理職能、管理機(jī)制，切實(shí)履行法律、法規(guī)賦予的會(huì)計(jì)中介監(jiān)管職責(zé)，積極配合政府財(cái)政部門依法嚴(yán)格實(shí)施會(huì)計(jì)行政管理和監(jiān)督，同時(shí)采取各種方式、方法積極為注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師提供服務(wù)，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，提供必要的指導(dǎo)，創(chuàng)造性地做好會(huì)計(jì)行業(yè)管理工作。各級(jí)注冊會(huì)計(jì)師管理中心要主動(dòng)加強(qiáng)與政府財(cái)政部門的密切溝通，還要做好與審計(jì)、司法、證券監(jiān)督管理等部門的協(xié)作，把會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的抽查與審計(jì)業(yè)務(wù)檢查結(jié)合起來；把事務(wù)所的檢查與對企業(yè)的會(huì)計(jì)檢查、稅收稽查結(jié)合起來；把事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查與會(huì)計(jì)執(zhí)法大檢查結(jié)合起來，形成整體聯(lián)動(dòng)的合力，同時(shí)也可以減輕事務(wù)所接受多頭檢查的負(fù)擔(dān)［3］。

政府財(cái)政部門要及時(shí)將直接會(huì)計(jì)監(jiān)管轉(zhuǎn)化為間接性監(jiān)管。財(cái)政部門在強(qiáng)化自身直接監(jiān)督檢查會(huì)計(jì)單位的同時(shí)，要逐步加強(qiáng)間接監(jiān)督檢查注冊會(huì)計(jì)師出具的審計(jì)報(bào)告，來實(shí)現(xiàn)對企業(yè)會(huì)計(jì)的日常監(jiān)督檢查職能。對于近年政府通過向國有控股企業(yè)委派會(huì)計(jì)的管理體制改革嘗試，筆者以為只能從形式上抑制一些明顯的會(huì)計(jì)信息造假，并不能解決會(huì)計(jì)信息不實(shí)和隱蔽性造假或合謀性造假問題；同時(shí)，這種做法也有礙于政企職能的分離及會(huì)計(jì)管理間接化的國際趨勢；況且委派會(huì)計(jì)人員仍有被經(jīng)理人員或其他相關(guān)人員收賣而共同參與會(huì)計(jì)造假的可能；會(huì)計(jì)委派制還存在一個(gè)監(jiān)督成本高昂、監(jiān)督效率低下及其由此而導(dǎo)致的委派會(huì)計(jì)本身失控（無法對其進(jìn)行有效評價(jià)、激勵(lì)和約束）問題?？梢姡瑫?huì)計(jì)委派制并未改變企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的行為傾向，僅僅只是通過增加單位領(lǐng)導(dǎo)者與會(huì)計(jì)人員的合謀造假的成本來抑制會(huì)計(jì)造假行為的發(fā)生，因而也不是一種長期的治本之策。相對而言，財(cái)政部門只有通過不斷強(qiáng)化對社會(huì)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制來間接完成財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督才是根本的財(cái)政會(huì)計(jì)管理體制改革出路。目前會(huì)計(jì)法對此也作出了原則性規(guī)定：財(cái)政部門有權(quán)對會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告的程序和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告是對被審計(jì)單位會(huì)計(jì)事務(wù)合法性、合規(guī)性的檢查結(jié)論和評價(jià)，具有鑒證作用、保護(hù)作用、證明作用，因此財(cái)政部門必須對審計(jì)報(bào)告進(jìn)行必要審查監(jiān)督，要求它的內(nèi)容是公正的、客觀的、實(shí)事求是的依法作出，以確保達(dá)到會(huì)計(jì)監(jiān)督的目的。

但由于財(cái)政部門行使著對注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和注冊會(huì)計(jì)師的管理權(quán)，這決定了注冊會(huì)計(jì)師的審計(jì)也難以獨(dú)立于財(cái)政部門，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)努力建立健全真正獨(dú)立、客觀公正的社會(huì)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大注冊會(huì)計(jì)師社會(huì)會(huì)計(jì)監(jiān)督面，完善社會(huì)監(jiān)督體系，增強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、全面性和權(quán)威性。首先，在實(shí)現(xiàn)注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所完全與掛靠單位脫鉤的基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展無限責(zé)任合伙制的注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所。無限責(zé)任合伙制的注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所相對于有限責(zé)任所而言責(zé)任約束力更為有效，不論是由于經(jīng)營管理工作造成的負(fù)債，還是由于合伙人或注冊會(huì)計(jì)師職業(yè)性違規(guī)造成的負(fù)債，每一位合伙人均要對事務(wù)所的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，這不僅極大地保護(hù)了客戶的經(jīng)濟(jì)利益，還使每一位合伙人或注冊會(huì)計(jì)師都將更加嚴(yán)格地要求自己，更加注意內(nèi)部業(yè)務(wù)的相互監(jiān)督，從而更大限度地避免管理風(fēng)險(xiǎn)。其次，要加強(qiáng)對注冊會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)的監(jiān)督管理，即依照執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則對注冊會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)情況的監(jiān)督檢查，促使注冊會(huì)計(jì)師努力提高職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到實(shí)事求是，不出具不實(shí)的驗(yàn)證報(bào)告，從法律的角度杜絕各經(jīng)濟(jì)主體弄虛作假、損害國家及其他各利益關(guān)系者的利益。財(cái)政部門要進(jìn)一步明確注冊會(huì)計(jì)師對會(huì)計(jì)信息審查鑒證不嚴(yán)的法律責(zé)任，對不負(fù)責(zé)任或違反職業(yè)道德的注冊會(huì)計(jì)師要制訂具體的處罰措施（經(jīng)濟(jì)制裁、行政處分、刑事責(zé)任），以確保間接監(jiān)督的嚴(yán)格有效；對事務(wù)所違法違規(guī)要根據(jù)情節(jié)輕重，分別給予警告、暫停執(zhí)業(yè)、吊銷注冊會(huì)計(jì)師證書和撤銷事務(wù)所的處罰。

總之，只有以強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)職能為中心，不斷健全財(cái)政會(huì)計(jì)間接監(jiān)管機(jī)制，賦予會(huì)計(jì)事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師充分的會(huì)計(jì)信息審計(jì)權(quán)責(zé)，其他部門只能運(yùn)用社會(huì)審計(jì)意見或者通過對事務(wù)所的特殊委托取得其所需要的審計(jì)意見完成自己的管理職責(zé)，財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)管中許多復(fù)雜的問題（如監(jiān)管權(quán)力之爭、重復(fù)監(jiān)管檢查、監(jiān)管職責(zé)真空、責(zé)任追究不力等）就會(huì)迎刃而解，會(huì)計(jì)監(jiān)管質(zhì)量就會(huì)迅速提高。

［1］蔣 洪.中國省級(jí)財(cái)政透明度評估［J］.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009，（2）：50.

［2］陳紀(jì)瑜，袁錦.財(cái)政制度創(chuàng)新推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［J］.求索，2009，（1）：37.

［3］王紅宇.宏觀調(diào)控機(jī)制構(gòu)成與功能分析［J］.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（3）：70.

Financial Accountant Authority Disposition and Coordination

QUANG Cheng-xian，LI Mai-lian
（The Hunan Finance Economical Institute，Changsha，Hunan 410205，China；Hunan Normal University Public Administration Institute，Changsha，Hunan 410081，China）

The finance accounting control is the foundation of the management of economy work，which is related to the economic resource effective disposition and social coordinated development，must in correct understanding finance accountant in the authority localization foundation，through the consummation finance accounting control system，optimized finance accountant the authority effective disposition and the operational mechanism，can strengthen the finance accounting control dynamics truly，the active control accounting information distorts，improves the accounting information quality.

government accounting supervision；financial accountant authority；financial power

F810.2

A

1000-2529（2010）06-0105-04

（責(zé)任編校：文 心）

2010-08-23

全承相（1965-），湖南沅陵人，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生導(dǎo)師；李買連（1982-），湖南婁底人，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。