當前我國非程序化行政決策：常態(tài)、異化的可能與控制

劉雪豐

（湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

當前我國非程序化行政決策：常態(tài)、異化的可能與控制

劉雪豐

（湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

非程序化行政決策的常態(tài)化是正?，F(xiàn)象，有其內(nèi)在的合理性，對不正常非程序化行政決策的批判當然有其意義，而更有難度的問題在于合理存在的非程序化行政決策依然有導致決策后果異化的可能，針對其結(jié)構(gòu)不良、滿意原則模糊、易引起系統(tǒng)不適等成因，我們的解決路徑是實施非程序化行政決策向程序化行政決策轉(zhuǎn)化、形成合理決策程序、提升非程序化行政決策的理性程度、開展非程序化行政決策的技術(shù)創(chuàng)新等方式來予以控制。

非程序化；行政決策；常態(tài)；異化

一、正視當前我國非程序化行政決策進入常態(tài)

不是程序化決策并不等于就是非程序化決策，拍腦袋做決定等政府決策者行為只能說是長官意志或一時沖動。非程序化決策（Non programmed Decisions）是針對那些不常發(fā)生的或例外的非結(jié)構(gòu)化問題而進行的決策。隨著行政決策面臨的不確定性增大，因而非程序化行政決策的數(shù)量和重要性也都在逐步提高。

在至高無上的層面，當我們看到黨和國家的高層領(lǐng)導人履行著“鞠躬盡瘁，死而后已”的就職諾言，在多個重大場合作出各種各樣的非程序化決策，尤其是汶川大地震溫家寶總理的快速親臨現(xiàn)場，玉樹地震胡錦濤總書記立刻結(jié)束外事訪問而“盡快回到人民中”。在具體細微的層面，當我們頻頻看到一線基層官員的決策中所遇到種種變數(shù)，都突破著程序化行政決策的情況，我們不能不反思：非程序化行政決策還只是行政行為中的偶然事件嗎？如果不是，它何以可能經(jīng)常發(fā)生？

非程序化行政決策的現(xiàn)象常態(tài)化背后有其深刻的內(nèi)在依據(jù)，對它們的揭示和說明更能表明非程序化行政決策常態(tài)化的合理性。

首先，非程序化行政決策和程序化行政決策是連續(xù)統(tǒng)一體。當西蒙區(qū)分程序化決策和非程序化決策的時候，就已經(jīng)意識到到，雖然程序化決策更為人們所認知和熟悉，但非程序化決策同時存在，程序化決策和非程序化決策“并非真是截然不同的兩類決策，而是像一個光譜一樣的連續(xù)統(tǒng)一體，其一端為高度程序化的決策，其另一端則為高度非程序化決策。我們沿著這個光譜式的統(tǒng)一體可以找到不同灰色梯度的各種決策。而我采用程序化和非程序化這兩個詞也只是用來作為光譜的黑色頻段與頻段的標志而已”［1］（P39）。當然，在西蒙這里，非程序化決策的存在是一回事，他在多大的意愿上去專門研究它又是另一回事。他當時的理論興趣在于揭示決策在行政或管理中所起的重要作用。

其次，行政決策主體本身的“有限理性”。西蒙在批判傳統(tǒng)理性決策的客觀理性模式時，揭示行政決策主體做不到完全理性，只能是“有限理性”，完全理性即客觀理性或“經(jīng)濟人”理性取決于四個條件，簡言之即：數(shù)種可替代行為；明確的后果；充分的信息；確定的偏好程序等。西蒙認為，知識的不完備性、預(yù)見未來的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了客觀理性在實際行政決策中是不存在的，人類依賴的是介于客觀理性和非理性之間的“有限理性”。正由于此，行政決策不可能完全按程序化道路走。而且，非程序化行政決策的空間與決策所需理性的有限性成反比，行政人的理性越有限，對非程序化行政決策的運用就越多。

第三，行政活動對象越來越復雜，無內(nèi)置彈性的程序化行政決策都不可避免地具有滯后性。尤其是在突發(fā)性事件中，對復雜行政問題的分析和處理僅僅用程序化決策的方式是遠遠不夠的。程序化行政決策只能解決常規(guī)問題，即便使用計算機模擬或數(shù)據(jù)庫處理等現(xiàn)代方式，也不過是解決概率問題。雖然行政問題總是和概率有關(guān)系，但有些行政問題與解決問題的動機和方式更有關(guān)系，所以行政人員總是被賦予自由裁量權(quán)。典型事例如溫總理急赴汶川，也是當我們在電視里看到總理到了都江堰，才發(fā)現(xiàn)總理去的速度完全出乎我們的意料。冒著泥石流的危險，在汶川的余震里，總理當起了抗震救災(zāi)總指揮。救災(zāi)過程是程序化的，但總理急赴救災(zāi)現(xiàn)場的決策更多顯現(xiàn)出非程序化色彩，從來就沒有程序規(guī)定總理應(yīng)該去救災(zāi)一線，這是他的信念和緊迫感造就的。而總理急赴現(xiàn)場這一非程序化行政決策，對汶川地震救災(zāi)所產(chǎn)生的感召力和影響力以及救災(zāi)的實際效果，是有目共睹的。

第四，行政決策的符號與溝通系統(tǒng)面對的是越來越多樣態(tài)的公共主體，也使得非程序化行政決策日趨常態(tài)化。之所以選擇多樣態(tài)而不是多元化來描繪，是因為我們并不認為后現(xiàn)代已經(jīng)成為事實。我們認同哈貝馬斯的觀點：“一個種類為了生存必須依靠語言交往和合作的結(jié)構(gòu)?！碑斎?，后現(xiàn)代的代表性人物所提觀點對我們也有參照性。維特根斯坦指出，哲學的混亂和爭論皆源自對語言的誤解，源自哲學家說了不可說的東西。因此，哲學就是澄清問題的活動，它的根本任務(wù)就是把能用命題和語言說明的與不可說的東西劃分開來；海德格爾認為“語言是存在的家”；解釋學強調(diào)主體對事務(wù)、對象的解釋、理解，注重從主體出發(fā)而發(fā)生的主體與對象的意義關(guān)系；文本主義關(guān)于“一切事物都是文本”，等等。后現(xiàn)代思想反對主客二分的觀點不一定得到贊同，但如果我們承認我們開始脫離里格斯在《行政生態(tài)學》中所說的農(nóng)業(yè)社會，我們就必須正視主體性的存在與張揚已成為不爭的事實，而在我們所處的過渡型社會形態(tài)里，用于溝通的語言和符號系統(tǒng)是多樣的，對于一線的基層行政人，特別是西方學界所稱的“街頭官僚”而言，在面對多樣態(tài)的公共主體，除了微笑服務(wù)所規(guī)定的“你好”、“謝謝”等文明禮貌用語，其行政決策語言與符號的選擇很難是條例能具體規(guī)定的。我們在《秋菊打官司》之類的影視作品里可以對此得到更多的具體理解，秋菊一有機會就上告的目的并不是要多少物質(zhì)賠償，而只是要“討一個說法”，而恰恰對這個“說法”，不同的人有著不同的解讀。

二、警惕非程序化行政決策導致行政決策后果異化

非程序化行政決策的常態(tài)化和合理性是一回事，它可能造成的后果又是另一回事。非程序化行政決策起到了程序化行政決策不能起到的作用，如高效、靈活、貼切等，在非程序化行政決策合理存在的前提下，非程序化行政決策也可能導致決策后果與初衷的背離，我們理解為行政決策后果異化。常態(tài)的非程序化行政決策之所以導致行政決策后果異化，其內(nèi)在根源在于非程序化行政決策自身結(jié)構(gòu)不良、與有限理性一致的滿意性原則的模糊性和非程序化行政決策的突發(fā)性引發(fā)行政系統(tǒng)運行不適，這是我們應(yīng)該警惕的。

首先，非程序化行政決策先天不足，結(jié)構(gòu)不良，同類決策往往非重復出現(xiàn)。這不僅使行政決策過程難以控制，而且因為其不可復制性而難以測量與評價?？ɡㄖZ曾指出：“本身并非專家的高層官員應(yīng)如何處理那些部分有賴于高科技和復雜的專業(yè)知識的政策問題——尤其當這些知識具有推理性、有巨大分歧或各種‘事實’并不確定的時候。”實際上，風險是不確定性的近親，而失誤的代價有時是災(zāi)難性的，決策一旦做出就不可逆轉(zhuǎn)。［2］（P275）。

決策者在高風險的非程序化決策中還能心安理得，其中最重要的原因是非程序化決策的不可復制性，所以我們的部分領(lǐng)導“就當交了學費”，而不去想學費的性價比有多低。

其次，非程序化行政決策滿意性原則本身的模糊性。滿意性原則是對有限理性的回應(yīng)，本質(zhì)上是一種成本收益分析的評價。疑問理性理論在評價成本收益分析在合法審判環(huán)境中的運用時做了簡要陳述：“無知是理性的絕對必要條件?！痹谠S多重要情況下，分析人員竟然不知道政策、政策結(jié)果以及用以評估這些結(jié)果的價值之間的關(guān)系，這一認識上的差距要求我們坦率地承認自己的無知，以為提問與回答的過程提前作好準備，回答過程中擴張性方法從理性上最佳地回答了問題，這些回答超過了我們積累的經(jīng)驗，超出了我們可得到的信息范圍。［3］（P305-306）

非程序化決策是無法通過建立數(shù)學模型來為決策人制定決策提供優(yōu)化方案的，在這種決策中，變量更多的是人的意志因素。而人的意志和欲望多種多樣，并且各自的評價又不同。首先，生命、兒童的幸福、路邊美景以及令人賞心悅目的建筑設(shè)計該值多少，權(quán)衡這些難以衡量實物價值的嘗試常迫使我們做出極其困難（有時是困惑）的抉擇。其次，我們對方案的取舍是一種價值判斷，而理性決策的目標不考慮價值分析。［2］（P258）所以，對這種決策做滿意度評價，的確會充斥著無知。

第三，非程序化行政決策的突發(fā)性，易引發(fā)行政系統(tǒng)的不適。行政的系統(tǒng)性運行是在信息充分明確的前提下進行的，非程序化行政決策往往是針對突發(fā)事件，作出決策到行動過程十分短暫，不僅信息交流在決策者與相關(guān)人員間的溝通易受阻礙，而且決策者在不同的平臺上可能以不同的符號或文本傳遞信息，引起信息誤讀。在這個意義上，我們能夠理解為什么越是高層的非程序化決策越應(yīng)該加強信息溝通，因為越是高層的非程序化決策，越容易造成系統(tǒng)癱瘓。而越是基層的非程序化行政決策，又越容易陷入“上有政策，下有對策”的誤區(qū)，進而因由此遭批判而喪失創(chuàng)新性，或可能因堅持自己的立場傾向偏激，用可以言說的語言傳遞難以言說的信息，同事間溝通更加困難，合作難以為繼。

三、非程序化行政決策中避免異化后果的控制

解決非程序化行政決策造成的決策異化，在最基本的層面是尋求向穩(wěn)定可靠的程序化決策的轉(zhuǎn)化，因為不是每個非程序化行政決策都應(yīng)該和可以轉(zhuǎn)化為程序化行政決策，解決自身的程序正義問題是必須的，接下來是擴大決策主體有限理性邊際，最后還應(yīng)該考慮提升非程序化行政決策的方法。

首先，應(yīng)對新情況，建立新的程序化行政決策。相對非程序化行政決策而言，程序化行政決策都要通過數(shù)理邏輯運算來進行優(yōu)化選擇是經(jīng)過檢驗的和可靠的，從非程序化行政決策向程序化行政決策轉(zhuǎn)化，不是每種情形都必然如此，甚至很多情形不便如此。但非程序化決策不等于靠拍腦袋獲得靈感和知覺來決策，不是完全非理性決策，存在向程序化決策過渡的可能，當我們意識到突發(fā)危機的重復性后，這種轉(zhuǎn)化還是很有必要的。一個典型就是2010年中國將組建專門處置自然危機的常規(guī)應(yīng)急部隊，并即將出臺《軍隊處置突發(fā)事件應(yīng)急指揮規(guī)定》。汶川地震以后，解放軍和武警部隊認真總結(jié)抗震救災(zāi)的經(jīng)驗和教訓，進一步改進和完善了軍隊應(yīng)急指揮機制建設(shè)，玉樹地震，總參在12分鐘之內(nèi)就收到了中國地震局的災(zāi)情通報，使得這次玉樹抗震救災(zāi)更快速、更科學。經(jīng)黨中央、國務(wù)院、中央軍委批準，軍隊將建成8支共5萬人的國家級專業(yè)應(yīng)急救援部隊，按要求2010年底將全部形成應(yīng)急救援能力。［4］

其次，分解非程序化行政決策過程，分散決策權(quán)力，形成合理決策程序。在自由裁量空間不可縮小的情況下，可分解其環(huán)節(jié)，既讓行政職能保持流暢的運轉(zhuǎn)，又能起到相互制約的作用，而且由于在時間和空間上都拉開了距離，各環(huán)節(jié)間的不當勾結(jié)也沒有機會。如對道路交通的管制，當需要相當自由裁量空間，當出具罰單和收款都歸同一交警處置，交警的非程序化決策經(jīng)常導致決策后果的異化，不是提高了交通管制的質(zhì)量，而是造成了車主與交警的拉關(guān)系，開后門等不良社會現(xiàn)象，而當交警只履行一項權(quán)力：出具罰單，而收款的環(huán)節(jié)給了其他部門，影響交警非程序化決策的因素就少多了，他做非程序化決策需要思考的問題也簡單多了，行政效率和行政公平都得到了很大的提高。

第三，提升非程序化行政決策的理性程度。非程序化行政決策通常依賴不夠理性的方式，但不意味著非理性，非程序化行政決策和理性并不對立，而是以不同的方式和在不同程度上運用理性。當集體決策對個人決策施加影響，當智囊團提供各種參謀意見，甚至當反對派提出完全不同的聲音，這些對非程序化行政決策的決策者尤其是高層決策者產(chǎn)生的影響是極具正面意義的，“格雷沙姆定律”的意義就在于特定的組織職責和組織單位來管理非程序化決策的制定，防止非程序化決策被程序化決策擠走。在“街頭官僚”的非程序化決策中，一般說來都沒有智囊團參與，許多規(guī)模較小的單位或時間緊迫的決策場合也找不到智囊專家，在這種情況下，為了提升非程序化行政決策的理性程度，保證決策的可靠性和準確性，領(lǐng)導者可以認真聽取多方意見，尤其是盡可能讓下級參與決策。決策的效果最終是由決策的質(zhì)量和人們認同的程度這兩個方面的因素決定的，聽取不同意見，讓下級參與決策，除了提高決策的質(zhì)量外，還有利于提高下級對決策的認同，得到下級的支持。［5］

第四，開展非程序化行政決策的技術(shù)創(chuàng)新。人們在進行非程序化決策時通常所采用的傳統(tǒng)技術(shù)是判斷，而判斷是通過某種不確定的方式由經(jīng)驗、直覺和洞察力來決定的，如我們所探問的是一個極大的難題，或者是一種將產(chǎn)生極為深遠影響的決定性決策，我們則將被告知這種決策是需要創(chuàng)造精神的。在西蒙看來，非程序化決策所依靠的這些技術(shù)的心理過程至今尚很少為人們所了解，所以有關(guān)非程序化決策的理論也就顯得比較空洞。［1］（P43-44）西蒙指出，如同程序化決策的技術(shù)一樣，非程序化決策的技術(shù)也正經(jīng)歷著一場革命。這場技術(shù)革命主要表現(xiàn)在探索式結(jié)題技術(shù)的應(yīng)用，其中包括決策者的培訓和探索式計算機程序的編制。在他看來，非程序化決策的這種技術(shù)創(chuàng)新，不僅會為非程序化決策的自動化開拓出新的前景，而且還會有助于深化我們對人類思維過程的理解，進而提高非程序化決策的能力。［6］（P185）

［1］赫伯特·A·西蒙.管理決策新科學（李柱流譯）［M］.北京：中國社會科學出版社，1982.

［2］詹姆斯·W·費斯勒，唐納德·F·凱特爾.行政過程的政治——公共行政學新論（陳振明譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［3］威廉·N·鄧恩.公共政策分析導論（第二版）（謝 明譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［4］陶蘭社，應(yīng) 妮.中國軍隊完善應(yīng)急指揮機制 將出臺專門法規(guī)［EB/OL］.http：//www.chinanews.com.cn/gn/ne ws/2010/04-20/2237046.shtml，2010-04-21.

［5］束榮新.淺論領(lǐng)導干部的非程序化決策［J］.江南論壇，2001，（11）.

［6］丁 煌.西方行政學說史（修訂版）［M］.武漢：武漢大學出版社，2004.

On Non-programmed Adiministrative Decisions，Normalization and Possible Alienation and its Control

LIU Xue-feng
（School of Political Science and Public Management Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072，China）

Normalization of the Non-programmed administrative Decisions is a normal phenomenon，it has its internal rationality.It is meaningful to criticize the abnormal Non-programmed administrative Decisions，but a harder question is that the reasonable existence Non-programmed administrative decisions still has the possibility of a decision alienation，for it is ill-structured、vague satisfaction principle and easy to cause upsets of the system.Our solutions are to make Non-programmed administrative decisions translate into the programmed administrative Decisions，to form reasonable decision-making procedures，to promote the rational level of the Non programmed administrative decisions，and to launch the technological innovation of the Non programmed administrative decisions，so as to give it efficient control.

non programmed；administrative decisions；normal；alienation

D035

A

1000-2529（2010）05-0047-03

2010-06-15

湖南省社科基金課題“當前我國公務(wù)員履責困境與出路研究”（09YBA114）；湖南省普通高校青年骨干教師資助項目（2010）

劉雪豐（1970-），男，湖南新化人，湖南師范大學公共管理學院副教授，武漢大學公共管理博士后。

（責任編校：彭大成）