地方政府高負(fù)債率及其治理研究＊

□ 覃雙頂 尹建麗

(廣西師范學(xué)院經(jīng)管學(xué)院,廣西 桂林 530001)

地方政府高負(fù)債率及其治理研究＊

□ 覃雙頂 尹建麗

(廣西師范學(xué)院經(jīng)管學(xué)院,廣西 桂林 530001)

我國(guó)不少地方政府負(fù)債問題日益突出,嚴(yán)重影響到該地區(qū)政治與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此對(duì)我國(guó)地方政府負(fù)債現(xiàn)狀以及形成原因進(jìn)行分析,提出相應(yīng)的治理措施:轉(zhuǎn)變政府職能,細(xì)化事權(quán)財(cái)權(quán)之間的分配;加強(qiáng)民間資本的投資,增加地方政府融資渠道;完善監(jiān)督制度,加強(qiáng)債務(wù)管理,制定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)體系改革地方考核方式,引導(dǎo)地方政府理性投資建設(shè)。

地方政府負(fù)債;;現(xiàn)狀;原因;解決對(duì)策

長(zhǎng)久以來(lái),我國(guó)地方政府中負(fù)債現(xiàn)象普遍存在,尤其這兩年,高負(fù)債率日益突出 。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署最新公布數(shù)據(jù)顯示,截至 2009年底,18個(gè)省、16個(gè)市和 36個(gè)縣本級(jí)的政府性債務(wù)余額,合計(jì)高達(dá) 2.79萬(wàn)億元,其中,僅 2009年所形成的債務(wù)余額就高達(dá) 1.04萬(wàn)億元[1]。如此高的負(fù)債,極大影響了地方經(jīng)濟(jì)和政治的可持續(xù)發(fā)展。因此,對(duì)地方政府負(fù)債進(jìn)行分析,并提出解決對(duì)策,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)政治良性發(fā)展,迫在眉睫。

一 地方政府負(fù)債現(xiàn)狀分析

(一)借債方式各異,負(fù)債金額龐大

有些地方政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不景氣,常向其他政府借債,或者從地方金融機(jī)構(gòu)借債進(jìn)行投資建設(shè),這些可以定義為政府的直接借債。此外,地方政府還經(jīng)常為一些公司進(jìn)行擔(dān)保,貸款出來(lái)的部分資金留給自己開支。而地方政府財(cái)政收入若達(dá)不到預(yù)期以及所擔(dān)保公司效益下降,則就會(huì)造成高負(fù)債情況的出現(xiàn)。那么,僅 2009年地方政府債務(wù)余額就高達(dá) 1.04萬(wàn)億元也就不足為奇。

(二)地方財(cái)政部門約束力有限,債務(wù)不清較為普遍

從表面上看,政府資金的運(yùn)行是經(jīng)過有關(guān)財(cái)政部門的嚴(yán)格預(yù)算,然而在現(xiàn)實(shí)中,很多資金的流動(dòng)和開支是不經(jīng)過財(cái)政部門預(yù)算的,尤其是地方政府官員“一言堂”行為的存在,政府時(shí)常直接或間接的成為了債務(wù)人,本級(jí)財(cái)政部門也無(wú)法做到全面進(jìn)行監(jiān)測(cè)和約束。這樣,上一級(jí)財(cái)政撥款的數(shù)量以及本級(jí)政府財(cái)政收入的開支經(jīng)常出現(xiàn)模糊不清現(xiàn)象,直接造成部分資金流向不明,到每年結(jié)算之時(shí)高負(fù)債情況便會(huì)出現(xiàn)。

(三)債務(wù)人償還意識(shí)淡薄

由于我國(guó)現(xiàn)行體制的原因,地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)通常是上級(jí)任命,且是擔(dān)任一定時(shí)期便有所調(diào)動(dòng)。因此,在自己任職期間,不少地方領(lǐng)導(dǎo)通過各種渠道積極融資與借債,大搞建設(shè),而對(duì)于資金的償還卻不是很熱情,甚至有些官員沒有償還意識(shí),總認(rèn)為資金是國(guó)家的,這屆不還,下屆會(huì)還,反正自己所開支的經(jīng)費(fèi)又是財(cái)政的。加上地方的金融機(jī)構(gòu)一定程度上依賴于政府,對(duì)于政府到期的債務(wù)也不敢過多催促,這就進(jìn)一步縱容了地方政府中那些償還意識(shí)淡薄的官員,從而增加了地方政府的負(fù)債。

(四)地方財(cái)政存在隱性的風(fēng)險(xiǎn),政府財(cái)力不足

地方政府為該地區(qū)一些經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)借貸,初衷是好的,但是缺乏對(duì)這些企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮,有些官員由于急切希望在任期間招商引資,提高政績(jī)而為企業(yè)擔(dān)保。但是當(dāng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后效益下降或者倒閉等現(xiàn)象的出現(xiàn),則嚴(yán)重影響到政府日后的償還能力,加深了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。另外,大部分地方政府財(cái)政收入畢竟有限,則冒險(xiǎn)借貸和擔(dān)保有時(shí)候也是出于無(wú)奈之舉。

二 地方政府負(fù)債原因分析

(一)政治體制方面的原因

轉(zhuǎn)軌時(shí)期,地方政府過于龐大的事權(quán)與自身所擁有財(cái)權(quán)之間的矛盾是形成地方政府高負(fù)債率的根本原因。由于我國(guó)現(xiàn)行的分稅制原因,國(guó)家和地方的財(cái)政分配比例有些失衡,從之前的地方占多數(shù),國(guó)家拿少數(shù),隨后經(jīng)歷基本對(duì)等分配,而目前的財(cái)政分配情況是國(guó)家往往拿財(cái)政收入的大部分,地方拿到的財(cái)政收入所占比例偏少。但是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方公共事業(yè)不斷增多,其所需費(fèi)用開支逐漸擴(kuò)大,在費(fèi)用開支項(xiàng)目逐漸增多而收入比例極少的情況下,地方政府難免通過借債以維持運(yùn)行 。同時(shí),由于我國(guó)政府改革還沒有足夠完善,地方政府機(jī)構(gòu)和人員的臃腫比較嚴(yán)重,機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行和人員的工資、福利等費(fèi)用開支龐大,而在有限財(cái)政收入的情況下,難以解決所需費(fèi)用的開支,這個(gè)時(shí)候政府往往通過向金融機(jī)構(gòu)或其他政府進(jìn)行借債用以開支。而當(dāng)償還期限到來(lái)之時(shí),地方政府卻沒有足夠的資金收入,這也就增加了自身的負(fù)債總額 。另外,盡管我國(guó)經(jīng)過了不短時(shí)期的改革,但是政企嚴(yán)格分開還是難以得到解決,有的事情本來(lái)是應(yīng)該由企業(yè)去承擔(dān)的,而政府往往放不開手,需要社會(huì)解決的問題,政府硬要參與其中,這不僅不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更重要的是增加了地方政府的費(fèi)用開支,造成自己債務(wù)的不斷加重。

(二)經(jīng)濟(jì)體制方面的原因

財(cái)政金融體制不健全,地方政府缺乏足夠的資金融資渠道。地方政府的能力總是有限的,因此,地方政府融資的方式比較單一,由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠理想,招商引資能力固然受到影響,即使招商引資成功,而政府需要做的配套資金支持也是批不少的費(fèi)用。因此,向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)借貸就是地方政府融資主要的渠道,而由于地方金融體制存在不完善的地方,即使政府借貸成功,而由于自身收入有限,則往往造成負(fù)債的后果。另外,由于我國(guó)現(xiàn)行體制存在一定的弊端,民間的融資門檻過高,而且誠(chéng)信度不強(qiáng),政府往往承擔(dān)所有的公共事業(yè)的投資開支,民間資金難以投進(jìn)來(lái),但政府的能力又有限,這往往造成政府的投資風(fēng)險(xiǎn)加大,費(fèi)用開支極為龐大,當(dāng)然負(fù)債的可能性也極大增加。

(三)監(jiān)管和披露方面的原因

目前我國(guó)的審計(jì)部門在對(duì)政府資金運(yùn)行方面的監(jiān)測(cè)能力上還是有限的,尤其是對(duì)地方政府資金運(yùn)行的監(jiān)測(cè),有些賬目財(cái)政部門的人員也難以說(shuō)清,而指導(dǎo)政府開支或者為政府開支進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算監(jiān)測(cè)這些過程往往也是一種形式,甚至在公布資金流向的時(shí)候,都沒有形成統(tǒng)一的口徑。其次,地方政府信息披露機(jī)制不完善,缺乏對(duì)地方政府的信用評(píng)估 。上級(jí)審計(jì)部門和相關(guān)財(cái)政部門往往難以披露地方政府資金的實(shí)際流向,而社會(huì)民眾和媒體的監(jiān)督更是缺乏實(shí)際效力。這樣,地方政府往往不太清楚自己到底擁有多少錢,用了多少錢,用在哪些方面。這種模糊的資金管理理念往往使地方政府更加是肆無(wú)忌憚的融資、借貸和開支,從而加重了自身的負(fù)債。

(四)地方政府自身的原因

對(duì)投資缺乏科學(xué)和長(zhǎng)久的預(yù)測(cè)往往是地方政府官員的弊病,在自己任職期間,每個(gè)人都想大力投資進(jìn)行開發(fā)建設(shè),而這種投資往往帶有一時(shí)的沖動(dòng),看到其他政府都在大搞建設(shè),所以我要弄個(gè)大項(xiàng)目進(jìn)行投資。加上地方的主要領(lǐng)導(dǎo)往往沒有受到足夠的約束,因此投資意識(shí)往往根據(jù)臨時(shí)的想法,這樣投資后的項(xiàng)目沒有給政府帶來(lái)足夠的回報(bào),反而是增加了自身的開支。除此之外,建設(shè)大型廣場(chǎng)、大型辦公樓以及昂貴標(biāo)志性大廈等是地方政府領(lǐng)導(dǎo)熱衷做的事情。試想,一個(gè)地方政府的財(cái)政收入在很有限的情況下,而政府領(lǐng)導(dǎo)卻把大量資金用來(lái)搞形象工程,那增加自己負(fù)債總量也是不難理解了。

三 地方政府負(fù)債解決對(duì)策分析

(一)轉(zhuǎn)變政府職能,細(xì)化事權(quán)財(cái)權(quán)之間的分配

在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn),通過市場(chǎng)價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使企業(yè)追求效益最大化;在產(chǎn)權(quán)明確情況下的市場(chǎng)調(diào)節(jié),反應(yīng)之快、之準(zhǔn),是遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過地方政府計(jì)劃的,這既避免了計(jì)劃的主觀性,又減少了地方政府運(yùn)行費(fèi)用和交易成本[2]。政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變,主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面:第一,由原來(lái)微觀經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控。與此相適應(yīng)由原來(lái)的直接管理轉(zhuǎn)向間接管理,第二,由原來(lái)管企業(yè)轉(zhuǎn)向管市場(chǎng)。與此相適應(yīng)由原來(lái)主要管國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)向積極引導(dǎo)包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)以及各種非公有制企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),提供各種服務(wù)和公平交易的市場(chǎng)秩序。第三,由原來(lái)人治性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向法制經(jīng)濟(jì),主要以法律來(lái)引導(dǎo)與規(guī)范、約束與管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)依法行政,依法辦事。第四,由對(duì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行全面的直接干預(yù)和高度封閉性管理轉(zhuǎn)向全方位開放,實(shí)現(xiàn)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際市場(chǎng)互接互補(bǔ)。另外,要理清國(guó)家和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配,應(yīng)該由國(guó)家進(jìn)行管制的事物和建設(shè)的項(xiàng)目,地方政府就避免盲目跟隨,在自身財(cái)力有限的情況下做好本級(jí)政府應(yīng)該做的事情。隨著我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)不斷發(fā)展,人民生活的質(zhì)量不斷提高,地方政府要承擔(dān)本地區(qū)公共事物建設(shè)和運(yùn)行的費(fèi)用不斷增長(zhǎng),因此,國(guó)家應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整財(cái)政收入分配比例,對(duì)于財(cái)力明顯不足而需要大力建設(shè)的地區(qū)適當(dāng)增加撥款或者提高其財(cái)政收入比例,以降低地方政府為了維持運(yùn)行和建設(shè)擴(kuò)大負(fù)債金額的可能性。

(二)加強(qiáng)民間資本的投資,增加地方政府融資渠道

改革開放后,尤其是最近幾年,國(guó)家積極鼓勵(lì)民間資本進(jìn)行投資,但是真正落實(shí)到各個(gè)地方,還是難以推行,因此,地方政府應(yīng)該降低民間投資的門檻,加強(qiáng)對(duì)民間資本投資的規(guī)范和管理并對(duì)此進(jìn)行引導(dǎo)。應(yīng)該積極鼓勵(lì)民間資本參與地方公用事業(yè)的建設(shè)。支持民間資本進(jìn)入地方政府管轄的供水、供氣、和垃圾處理、公共交通、城市園林綠化等領(lǐng)域。讓民間資本積極參與到公用企事業(yè)單位的改組改制,甚至讓具備條件的地方公用事業(yè)項(xiàng)目可以采取市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式。允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)。在加強(qiáng)有效監(jiān)管、促進(jìn)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下,支持民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行的增資擴(kuò)股,或者參與農(nóng)村信用社、城市信用社的改制工作[2]。鼓勵(lì)民間資本在地方發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu),放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制。支持民間資本發(fā)起設(shè)立信用擔(dān)保公司,完善信用擔(dān)保公司的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu),參與證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的改組改制。對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r比較好,綜合實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū),國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)發(fā)放地方政府債券,通過多渠道為地方政府進(jìn)行融資,并進(jìn)行指導(dǎo),避免以前單一的融資渠道和不理性的融資方式,造成日后高負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。甚至需要通過法律來(lái)鼓勵(lì)地方政府公開發(fā)債進(jìn)行融資,查清隱性的不良融資渠道。

(三)完善監(jiān)督制度,加強(qiáng)債務(wù)管理,制定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)體系

地方政府之所以存在大量債務(wù),與自身債務(wù)管理體制規(guī)范、管理機(jī)制不完善、管理程序有漏洞、以及債務(wù)責(zé)任不清晰有密切關(guān)系。因此,要遏制地方政府負(fù)債率的進(jìn)一步提高就要依法明確和強(qiáng)化各級(jí)政府以及各職能部門在債務(wù)形成中的責(zé)權(quán)利關(guān)系,嚴(yán)格按照法律法規(guī)明晰債權(quán)、量化責(zé)任、堵塞漏洞。首先,要理順地方政府債務(wù)的管理體制。凡是屬于地方政府性債務(wù),必須由相應(yīng)財(cái)政部門統(tǒng)一管理,徹底扭轉(zhuǎn)目前多頭舉債、分散使用的局面。其次,要遵循“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”的原則,建立借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制,依法確立債權(quán)與債務(wù)之間的關(guān)系,明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任[3]。再次,要完善政府擔(dān)保法規(guī),整頓政府擔(dān)保行為,嚴(yán)格控制地方政府擔(dān)保的范圍和擔(dān)保事項(xiàng)的決策權(quán),充分考慮所擔(dān)保的單位的未來(lái)效益。建議凡是由政府或政府性質(zhì)的職能部門擔(dān)保的債務(wù),必須獲取同級(jí)財(cái)政部門的同意,并納入地方政府的財(cái)政計(jì)劃。各級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)履行職責(zé),按照統(tǒng)一規(guī)范的原則,加大對(duì)地方政府擔(dān)保監(jiān)管力度,并對(duì)擔(dān)保項(xiàng)目實(shí)行從立項(xiàng)、計(jì)劃、投資、評(píng)估到運(yùn)營(yíng)進(jìn)行嚴(yán)格的全程管理,確保被擔(dān)保人能按期償還到期債務(wù)。此外,應(yīng)適當(dāng)改革現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)的核算方式,由收付實(shí)現(xiàn)制變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制,這樣,能更好的反映地方政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)全部收支的運(yùn)行情況,特別是政府資產(chǎn)和負(fù)債的變動(dòng)情況。同時(shí),在編制現(xiàn)行年度預(yù)算之外,要單獨(dú)編制一套反映地方政府的預(yù)算,公開記錄和反映政府負(fù)債的規(guī)模和數(shù)量,設(shè)計(jì)精確反映政府財(cái)務(wù)實(shí)際運(yùn)行狀況、資產(chǎn)負(fù)債實(shí)際狀況、現(xiàn)金流量狀況的完整帳戶和財(cái)務(wù)報(bào)表,特別是對(duì)地方政府為地方國(guó)有企業(yè)擔(dān)保、社會(huì)保障基金的缺口以及地方民間高息集資等那些能夠?qū)е碌胤秸?fù)債的活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)和反映。

(四)改革地方考核方式,引導(dǎo)地方政府理性投資建設(shè)

目前,地方領(lǐng)導(dǎo)的考核很大程度上取決于他們發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的狀況,或者說(shuō)通過 GDP的高低情況來(lái)評(píng)價(jià)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)能力,在這樣帶有局限性的理念指導(dǎo)下,地方政府官員往往在自己任職期間不管擴(kuò)大基礎(chǔ)建設(shè),甚至盲目招商引資,大搞形象工程,從表面上看,似乎繁榮了地方。而實(shí)際上,他們往往通過借債進(jìn)行暫時(shí)的運(yùn)營(yíng),可想而知,一個(gè)財(cái)力很有限的地方政府,在弄了幾個(gè)大項(xiàng)目進(jìn)行投資以外,加之再建設(shè)幾個(gè)大的形象工程,則其資金哪里來(lái)?償還的資本和能力哪里來(lái)?這一切固然造成日后的高負(fù)債情況的出現(xiàn)。因此,對(duì)地方政府官員的考核,除了通過經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理好壞來(lái)評(píng)估以外,更好考核地方政府的信用程度情況,即承諾給老百姓帶來(lái)真正實(shí)惠的承諾是否退現(xiàn),對(duì)金融機(jī)構(gòu)信誓旦旦說(shuō)按時(shí)償還貸款是否如實(shí)落實(shí),對(duì)為那些擔(dān)保公司所擔(dān)保的金額是否償還,是否影響到地方政府的信用度等方面進(jìn)行考核。通過建立誠(chéng)信檔案,反應(yīng)地方政府的財(cái)政運(yùn)行情況的登記。同時(shí)嚴(yán)格管制部分地方政府官員的錯(cuò)誤行為,即本屆政府所借款項(xiàng),有意留給下一屆新班子償還,而應(yīng)該及時(shí)建立并落實(shí)好連帶責(zé)任,借債之人必須在任職期間處理好自己所借債務(wù),不能一丟了之。同時(shí),上級(jí)部門還要嚴(yán)格監(jiān)督地方政府的投資方向,引導(dǎo)他們理性投資,根據(jù)地方政府實(shí)際財(cái)政情況進(jìn)行適當(dāng)建設(shè),對(duì)于盲目投資,不考慮投資項(xiàng)目的長(zhǎng)久效益的官員,對(duì)于隨意給效益不好的企業(yè)擔(dān)保借貸的官員以及對(duì)于熱衷建設(shè)形象工程,上不良大項(xiàng)目的官員要嚴(yán)格處理。只有這樣才能控制地方財(cái)政負(fù)債進(jìn)一步的惡化。

[1]許一君.地方政府負(fù)債與公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)[J].社會(huì)保障研究, 2010,(3).

[2]樊昊軍.地方政府負(fù)債初探[J].黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(5).

[3]高紅波.地方政府負(fù)債管理與風(fēng)險(xiǎn)防范 [J].中國(guó)市場(chǎng),2007, (5).

[4]祝擁軍.政府或有負(fù)債與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[D].北京,首都經(jīng)貿(mào)大學(xué), 2006,(3).

F810.7

A

1008-4614-(2010)05-0026-03

2010-09-09

覃雙頂(1983-),男,廣西環(huán)江人,廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 2009級(jí)行政管理碩士研究生。