信息管稅理念貴在踐行＊

□ 羅一帆

(湖南稅務高等?？茖W校,湖南 長沙 410116)

信息管稅理念貴在踐行＊

□ 羅一帆

(湖南稅務高等?？茖W校,湖南 長沙 410116)

踐行信息管稅理念勢在必行,從認識層面、法律層面、操作層面三個方面都有其制約因素,踐行信息管稅要做好的幾項主要工作:信息采集、信息應用、完善和規(guī)范稅收征管基本程序、信息共享和雙向反饋機制、提高稅源管理與監(jiān)控能力。

信息管稅;信息采集;信息應用;稅源管理

國家稅務總局在 2010到 2015年的征管戰(zhàn)略規(guī)劃提綱里,提出了很多新的稅收征管理念,包括稅收風險管理的理念、征納雙方法律地位平等的理念、信息一體化建設的理念、信息與業(yè)務技術高度融合的理念等。這些新的、先進的征管理念代表著現(xiàn)代稅收征管的方向和希望,而信息管稅理念是現(xiàn)代稅收征管的核心內容之一,它融合了稅收學、管理學、行為經濟學、信息經濟學、信息不對稱理論、博奕論等的最新理念,被世界各國的稅務機關廣泛認同與運用,并成為目前制定稅收征管戰(zhàn)略規(guī)劃、開展征管工作的重要指導思想。近兩年來,很多省市相繼出臺的稅收保障辦法(條例),以及各地稅務機關開展的稅源專業(yè)化管理模式探索,都是踐行信息管稅理念的有益探索。

一 踐行信息管稅理念的必要性

踐行信息管稅理念勢在必行,這主要是由以下因素決定的:

一是納稅人數量大幅增長,管戶規(guī)模逐年擴大。“十五”以來,全國納稅人數量增長迅速,平均每年增長10%左右,現(xiàn)已達 2000余萬戶。納稅人數量的大幅增長,導致稅務機關人均管戶大幅增加。據預測,“十二五”期間我國城鎮(zhèn)人口將首次超過農村人口,這個重大變革,會使我國的城市化進程加快,納稅人數量還會持續(xù)大量增加。隨著管戶的日益增長,征管業(yè)務量會逐年增加,征管力量相對不足的問題也會更加突出,加之現(xiàn)有涉稅信息比對基本靠手工操作,稅收征管不到位以及潛在的風險越來越多。

二是納稅人的組織形式、經營方式、經營業(yè)務處于不斷創(chuàng)新的過程中。電子商務等各種新的經營方式大量出現(xiàn)。淘寶網的網上交易額,以年均上百億的速度增長。納稅人的經營流動性從跨地區(qū)、跨行業(yè)到跨省、跨國。一些納稅人為逃避納稅義務,隱瞞其生產經營收入、成本、費用的真實信息,稅務機關獲取納稅人信息的復雜性和工作難度越來越大。

三是不斷提高稅收征管質量與效率的需要。目前稅務機關對涉稅信息的利用率不高,稅收業(yè)務和信息技術的相互融合不到位,缺乏信息分析比對軟件以及一批既懂業(yè)務,又懂計算機技術運用,善于進行數據分析運用的專業(yè)人員,稅源管理與監(jiān)控僅按基層稅務機關收集發(fā)布的數據進行簡單的對比,因此對現(xiàn)有涉稅信息的分析利用不多,數據的集成度不高,信息孤島普遍存在,信息共享度較差。為此,亟須改進稅收征管模式。

四是同國際稅收征管接軌的需要?，F(xiàn)在發(fā)達國家大多將信息管稅理念運用于征管工作中。美國國內收入局耗資 100多億美元對信息系統(tǒng)進行改造,已經搞了十年。隨著信息管稅系統(tǒng)的逐步完善,其管理理念和管理機構也發(fā)生相應變化,他們提出了“服務 +執(zhí)法=納稅遵從”的理念,管理機構從以前按地域設大區(qū)稅務局、小區(qū)稅務局,改變?yōu)橐约{稅人類型設置管理機構,比如設置大企業(yè)稅收管理局、中小企業(yè)稅收管理局、個人稅收管理局、非稅和行政事業(yè)單位稅收管理局。這樣的理念和機構設置,如果不以信息化網絡為依托,是很難全面推行的。

二 當前踐行信息管稅理念的制約因素

從認識層面看,信息管稅理念在我國還沒有得到廣泛認可。一些人認為我們現(xiàn)在提信息管稅超前了,基層稅務機關的思想觀念、業(yè)務流程、機構設置、制度機制等都不適應?？偩中そ菥珠L就如何規(guī)劃金稅工程三期建設時說過:“絕不能讓新的信息系統(tǒng)去適應傳統(tǒng)的觀念和工作方式,而要使我們的思維和工作方式適應新的信息系統(tǒng)”。因此,信息管稅絕不是簡單的征管技術手段、方法的轉變,它意味著稅源管理的思想觀念、業(yè)務流程、制度機制、機構設置、人員配備都要發(fā)生根本的變革。征管實踐表明,稅務系統(tǒng)任何一次大的變革,都是一次征管資源的重新配置與調整,肯定會涉及稅收工作各環(huán)節(jié)的深刻變化,會對我們的征管實踐產生重要影響與推動。也有人認為,信息管稅是一個學術概念,好像烏托邦一樣,很難實現(xiàn)。

從法律層面看,稅務機關從第三方取得涉稅信息缺乏系統(tǒng)的法律保障。征納雙方信息不對稱,稅務機關只有納稅人的稅務登記信息、納稅申報信息、財務報表信息,或者稅務機關掌握的其他涉稅信息。如果納稅人的申報資料不全面、不準確、不完整,又不能通過第三方關聯(lián)信息去比對、印證,其稅源監(jiān)控的質量、效果就會大打折扣。所以取得第三方信息的法治法、常態(tài)化、規(guī)范化成為解決征納稅雙方信息不對稱的關鍵。這個問題在發(fā)達國家已經基本得到解決,有的國家法律明確規(guī)定相關政府部門、企業(yè)單位、個人必須向稅務機關提供涉稅文件、報表與資料。這些問題能否在法律層面加以解決,特別是金融機構與非金融機構向稅務機關提供涉稅信息,是現(xiàn)行征管法修訂要突破的重要問題之一。

從操作層面看,盡管我們在硬件、軟件上具備了基本條件,但仍有很多不足。一是信息掌握不全。目前,我們的綜合征管軟件數據庫,其稅源信息監(jiān)控的載體主要是企業(yè)稅務登記、納稅申報以及財務報表等有限的靜態(tài)信息,稅務部門缺乏對規(guī)模以上企業(yè)規(guī)劃前景、發(fā)展規(guī)模的預計等具有監(jiān)控價值的動態(tài)信息的掌握。已有的數據庫沒有涵蓋納稅人的生產經營成本、費用、產量、銷售收入、物耗、能耗等信息,更沒有行業(yè)信息,因此,必須擴大涉稅信息的采集范圍及對象,建立多功能數據庫。二是信息采集的指標不規(guī)范,口徑不一致,采集的數據顯得零散、孤立,內在關聯(lián)不緊密。三是現(xiàn)有數據庫散見于各個職能部門,信息難以共享。各地規(guī)模以上企業(yè)是各級政府及其經濟主管部門關注的焦點,統(tǒng)計、財政、發(fā)改委、國資委等部門均掌握著相關經濟指標信息,但各部門的信息不能有效共享,從而形成信息孤島。在稅務機關內部,稅源、征收和稽查等部門都有各自取得信息的渠道,也存在重復采集、多頭管理、信息不能有效整合的問題。四是數據的利用率低,應用水平不高,稅收業(yè)務和技術沒有相互融合。一些基層稅務機關計算機的應用水平仍停留于微機錄入、輸出、開票等淺層次,稅收征管軟件的管理功能、分析功能、數據處理、交換功能和監(jiān)控功能遠未發(fā)揮出來,對數據的分析應用還停留在幾個簡單指標的分析上。五是落實聯(lián)動機制缺少信息化的支撐。各職能部門安排工作從各自職責出發(fā),往往出現(xiàn)工作任務交叉、安排相對集中的情況,基層疲于應付,沒有運用信息化手段統(tǒng)籌協(xié)調,上下級之間、各部門之間及分析、評估、管理、稽查之間的聯(lián)動機制尚未真正形成。

三 目前踐行信息管稅要做好的幾項工作

(一)信息采集

首先,稅政、計統(tǒng)、稅源等部門及時提出信息采集標準、范圍、質量等需求,通過“大征管”決策協(xié)調機制進行評估確定,形成統(tǒng)一的數據采集標準和操作規(guī)范;征管科技部門、信息管理中心要強化對基層局數據質量的管理和考核;基層稅務機關在稅務登記、納稅申報、稅款征收、審批核準等環(huán)節(jié),把好采集關、錄入關、審核關、比對關;征管、稅政等業(yè)務部門要積極拓展第三方信息的采集渠道,全方位獲取第三方涉稅信息。其次,改進數據采集方式。可通過對重點稅源監(jiān)控系統(tǒng)增加權限設置、數據抽取等功能,從綜合征管軟件等相關數據庫中直接采集數據,生成重點稅源企業(yè)報表,實現(xiàn)企業(yè)一次申報、數據多次利用。對市級、縣級監(jiān)控的重點稅源企業(yè),市級、縣級稅務機關可依托綜合征管軟件,靈活運用重點稅源的確認、分析以及查詢等功能,統(tǒng)一生成重點稅源數據,歸口統(tǒng)一發(fā)布。各級稅務機關按照自身監(jiān)控級別要求,從共享數據庫中直接取數,不必再層層報送。

(二)信息應用

涉稅信息的應用,應重點關注以下三個方面:

一是通過信息化手段建立一個納稅戶籍、稅務登記證、涉稅自然人(法定代表人或負責人、財務人員、辦稅人員、代理人、投資人)身份證三位一體的稅務戶籍管理體制。要充分應用工商、質檢、國資委、房管、經濟普查以及國地稅的戶籍信息,通過關聯(lián)信息的相互比對,及時發(fā)現(xiàn)漏征漏管戶;同時,進一步修訂、完善現(xiàn)行稅務登記制度,著重解決非正常戶注銷時的稅款清算和后續(xù)管理問題,還有臨時經營戶的登記和發(fā)票控管等問題。

二是建立科學完善的行業(yè)納稅評估模型。行業(yè)納稅評估模型可以揭示企業(yè)生產工藝流程和主要財務指標的配比關系,并充分展現(xiàn)行業(yè)經營特點,及時發(fā)現(xiàn)各行業(yè)稅收管理中的薄弱環(huán)節(jié),實現(xiàn)稅務機關由傳統(tǒng)的查賬管理向估算企業(yè)生產能力轉變,使納稅評估更加科學、嚴密、準確。為此,各地要注意總結征管實踐經驗,逐步建立科學完善的行業(yè)納稅評估模型,然后由總局統(tǒng)一整理、修訂、匯編,為基層稅務機關和稅務人員開展納稅評估提供方法指導,真正使納稅評估工作起到“以評促管和以評促收”的作用。

三是網絡發(fā)票和稅控收款機。稅控收款機和網絡發(fā)票互為補充。稅控收款機一般適合于一些小企業(yè),開票量比較大、開票金額比較小,比如餐飲服務業(yè)、小型商業(yè)零售企業(yè)。網絡發(fā)票一般適合一些大企業(yè),開票量金額比較大、開票頻度不高,比如房地產企業(yè)。從長遠看,網絡發(fā)票會走向無紙化。但是,在未來的幾年內紙制發(fā)票還不能取消,在修訂現(xiàn)行發(fā)票管理辦法時,要把網絡發(fā)票的內容補充進去。

(三)完善和規(guī)范稅收征管基本程序

在納稅人申報納稅后,稅務機關應按受理申報、納稅評估、稅務稽查、強制征收等環(huán)節(jié),完善和規(guī)范稅收征管基本程序,突出抓好納稅評估這個稅源管理的核心環(huán)節(jié)及內容。

受理申報。在做好納稅服務和日常征管的基礎上,應對納稅申報表進行邏輯審核,發(fā)現(xiàn)計算、邏輯錯誤應退回納稅人更正申報,確?；A涉稅信息的質量。

納稅評估。在受理申報后,稅源管理的核心任務應是對納稅申報表的真實性、完整性進行評估。納稅評估包括風險分析、風險識別、等級排序、應對處理等流程,即通過計算機與人工結合的風險分析、風險識別和等級排序,確定風險較大的納稅人,并通過發(fā)函、約談、實地核查等應對措施,審核納稅申報表的真實性、完整性;發(fā)現(xiàn)有涉嫌偷逃抗騙稅的,移送稅務稽查進行檢查落實。

稅務稽查。對涉嫌偷逃抗騙稅的案件應進行稽查,并將其作為震懾涉稅犯罪的重要手段。要拓展案件信息來源渠道,優(yōu)化稽查資源配置,依托稅收風險評估機制實施分類稽查,堅決查處重大稅收違法案件,不斷提高稅務稽查的針對性、有效性。

強制征收。對納稅評估、稅務稽查確定的應納稅款,納稅人未按規(guī)定期限繳納且經限期繳納程序仍未入庫的,要充分運用法律授權的各項稅收強制執(zhí)行措施進行清繳,保證國家稅款的及時足額入庫。

(四)大力推進稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估、稅務稽查“四位一體”機制的建立和實施,其核心就是要建立相互之間的信息共享和雙向反饋機制

首先,通過稅收分析發(fā)現(xiàn)問題,以指導評估和稽查。當前存在的問題主要是,分析的信息來源單一,絕大多數為靜態(tài)數據,動態(tài)信息太少。為此,一要注意細化相關經濟指標;二要注意掌握經濟指標的統(tǒng)計核算方法;三要注重建立稅收收入檔案,將偶然因素和正常因素分離,以增強可比度。其次,通過納稅評估查找問題原因并為稽查提供有效案源。當前存在的不足主要是,分析評估不到位,約談底氣不足,應移交還未移交稽查的情況較普遍。為此,需要重點解決以下幾個問題:一是不斷完善涉稅數據;二是建立分行業(yè)預警指標;三是開拓第三方信息;四是注意借助同行專家的力量;五是加強干部培訓和建立考評機制。第三,約談、稽查保證評估疑案的有效落實。最后,評估與稽查反饋結果為進一步改進評估和稅收分析工作服務,即以查促管,不能檢查歸檢查、管理歸管理,查完補稅就了事。

(五)提高稅源管理與監(jiān)控能力

1、科學劃分征管責任區(qū)。根據稅源屬地管理的原則,征管責任區(qū)的劃分可以以路、河、街道為界,做到責任區(qū)無重疊、無縫隙、全覆蓋。對責任區(qū)的工作內容、工作流程、工作職責進行準確界定,形成規(guī)范的崗責體系和工作流程。根據責任區(qū)稅源管理狀況的不同,合理確定各責任區(qū)的稅收工作職責、征管質量內控指標,分解落實征管責任。

2、實行分類管理。根據“抓大、控中、定小”的征管工作思路,對重點稅源戶實施專人管理,重點監(jiān)控,按月分析稅源和稅收增減變化情況,按季形成重點稅源企業(yè)、行業(yè)分析報告,實現(xiàn)對重點稅源的全方位控管。對中小企業(yè)實施“劃片屬地管理,分行業(yè)監(jiān)控”的管理模式,落實主管、協(xié)管、兼管制度,推行以納稅評估為主、稽查為輔的管理方式。對零散小戶進一步修改完善稅收核定辦法,廣泛推行定稅定位系統(tǒng),陽光操作,公平稅負,不斷縮小應納稅額與入庫稅額的差異。

3、全面加強業(yè)務與技術融合。在征管業(yè)務規(guī)劃和需求編寫階段,應由稅政、征管、稅源管理等業(yè)務部門發(fā)揮主導作用,信息技術部門全程參與,就硬件配備、軟件實現(xiàn)以及系統(tǒng)的后期管理運用,提出系統(tǒng)的、權威的專業(yè)意見;在軟件開發(fā)和后期維護階段,由信息技術部門發(fā)揮主導作用,對屬于因稅收政策調整或業(yè)務需求缺陷而引發(fā)的系統(tǒng)問題,業(yè)務部門要及時跟蹤,并提出改進和完善意見,努力實現(xiàn)業(yè)務與技術的“雙輪驅動”。

4、構筑綜合治稅大格局。走社會化綜合治稅的路子,把綜合治稅納入各級政府政務考核的重要內容,調動社會各部門協(xié)稅護稅的積極性。要建立各部門單位信息傳遞和定期聯(lián)系制度,確保有效的涉稅信息能及時傳遞到稅務機關,為稅務機關征管提供科學依據;同時,以政府網的開通為紐帶,借助政府網,實現(xiàn)涉稅信息的網上傳遞,做到資源共享,高效利用。

F810.423

A

1008-4614-(2010)05-0015-03

2010-09-17

羅一帆(1963-),男,湖南婁底人,湖南稅務高等?？茖W校副教授。