行政問責制:價值、問題及對策

王凱偉 李 瑾

(湘潭大學 公共管理學院, 湖南湘潭 411105)

行政問責制是指對不履行法定行政義務或未承擔相應行政責任的行政機關及其行政人員進行定向追究的一種監(jiān)督制度。它的根本目的是對行政失范行為進行監(jiān)督和預防, 主要手段包括各種形式的行政和司法的追究, 目前運行方式主要有撤職、引咎辭職、官員問責等[1]?！靶姓栘煛? 并不是單純的事后責任追究, 它包含確權、明責和經(jīng)?；?、制度化的 “問” ——質詢彈劾、罷免等方面,是一個系統(tǒng)化的 “吏治”規(guī)范。不僅犯了法、有了錯要追究, 而且它的溯及范圍還包括能力不足、推諉扯皮等看似僅有損 “官體”的 “小節(jié)”。

一、行政問責制的價值

1、行政問責制有利于推動政治文明進程

要想推進政治體制改革, 提升政治文明, 發(fā)展政治民主, 建設法治社會, 掌握國家權力的黨政官員必須是可問責的。人民群眾行使對公務人員的監(jiān)督權和罷免權, 要通過具有可操作性的法定程序來保證。“行政問責”正成為中國新一輪政治體制改革的一大亮點。雖然中國還處在探索追求官員責任的軌道上, 但 “可問責政府”的理念終究將會在中國的行政改革中得到全面推行。

2、行政問責制有利于促進市場經(jīng)濟的發(fā)展

黨的十七大提出了完善社會主義市場經(jīng)濟、全面建設小康社會的要求。保證市場經(jīng)濟的正常運行, 是法治的主要任務之一。實施權力控制和對權利行為進行校正是法治對市場經(jīng)濟的重要功能, 政府對市場的宏觀調控主要是通過行政官員的決策和執(zhí)行行為來進行的, 因而規(guī)范的行政行為對市場經(jīng)濟的調控具有決定性意義?？茖W合理的行政決策、嚴格公正的行政執(zhí)行, 對于保障市場操作規(guī)范、維護市場秩序和促進市場經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展, 具有不可低估的重要作用。但是, 壟斷、混亂、不公、被動等仍然充斥在政府行為中, 這不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善, 改善行政行為以推動市場經(jīng)濟的發(fā)展無疑是中國實施管理制度改革和創(chuàng)新的重要方向, 而行政問責制的實施正好是這一理念的最好體現(xiàn)。

3、行政問責制有利于建立責任型政府

“責任型政府”是民主政治的基本價值理念, 依據(jù)民主政治發(fā)展的要求, 一個負責任的政府必須做到:在行使職責過程中, 要對自己的所有行為都有一定的交代, 要及時向公眾解釋清楚自己為什么要這么做;在完成職責后,如果出現(xiàn)問題, 必須自覺承擔政治上、行政上和法律上的責任;然后還要在應負的各種責任中選擇正確的責任承擔形式, 做到罰當其責。據(jù)此, 通過構建合理的行政問責制, 及時追究政府官員應當承擔的責任, 能促使政府官員合法、正當?shù)匦惺故种械臋嗔? 不斷提高管理水平。

4、行政問責制的實行有利于加強勤政廉政建設

廉政雖然重要, 勤政更是固本之策。領導干部只有勤政廉政, 才能擔負起對人民的責任, 才能適應形勢變化的需要。實行行政問責制, 對不能適應工作崗位、素質較差和能力低下的領導干部進行問責, 不僅可以使有責干部正確地認識自己, 而且對其他的干部也是一種警醒和促進。這樣領導干部才能更好的利用手中的權力為人民辦好事、辦實事。行政問責制的實行, 有利于高效廉潔的領導干部隊伍的建設, 有利于黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高。

二、目前我國行政問責制建設中存在的主要問題

1、法制不夠健全, 問責沒有保障

目前我國行政問責沒有專門的、完善的成文法為依據(jù), 僅停留在 “權力問責權力”的階段, 沒有上升到以“法律問責權力”的高度。當前我國行政問責的主要法理依據(jù)是 《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例 (試行)》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》以及 《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》。這幾種規(guī)范性文件中只有 《公務員法》屬于真正意義上的法律, 其它規(guī)范文件雖有一定的約束力, 但只能算是執(zhí)政黨的內部紀律規(guī)范。從正面的意義上說, 各地關于行政問責的規(guī)章、條例的出臺是行政問責制度化的重要環(huán)節(jié)。但是, 這些辦法與規(guī)定都是暫行法規(guī), 不具有法律法規(guī)的嚴密性、嚴肅性和權威性, 所有這些規(guī)范性文件不僅法律位階低而且問責標準、問責主體、問責對象、問責范圍等過于籠統(tǒng), 缺乏統(tǒng)一性和科學性, 在實際工作中難以操作, 使問責流于形式。

2、問責主體單一, 問責力度不夠

問責主體單一, 問責力度不夠是行政問責制運行過程中存在的最突出問題。完善的行政問責應該包括同體問責和異體問責。同體問責是指上級行政機關對下級行政機關或專門行政機關對普通行政機關的問責, 由于我國特殊的政治體制, 執(zhí)政黨對行政機關的問責屬于同體問責。異體問責是指行政機關外部系統(tǒng)的有關組織或個人對行政機關或行政領導所實施的問責。異體問責的主體一般包括各級人大機關、各民主黨派、司法機關、新聞媒體及個人。在現(xiàn)代民主政治社會, 行政問責主體應該由同體問責與異體問責主體構成, 實現(xiàn)問責主體的多元化, 但從我國發(fā)生的諸如松花江流域污染事件、中石油川東特大井噴事件等事故責任人的處理結果看, 啟動行政問責制的主要是同體問責, 雖然這種 “上問下責”的同體問責方式會產(chǎn)生立竿見影的效果, 但它畢竟是系統(tǒng)內部利益相關者之間的問責, 帶有深厚的保護主義色彩, 難以實現(xiàn)真正問責。因此, 行政問責能夠真正落實, 關鍵在于異體問責, 異體問責是一種更有效的問責方式。目前, 異體問責在我國卻很少得到有效落實, 以人大代表對公務員問責為例, 根據(jù)我國現(xiàn)行憲法規(guī)定, 各級人大代表享有憲法賦予的對通過各級人民代表大會以及常委會選舉產(chǎn)生的各級行政領導的質詢權、罷免權、監(jiān)督權。但在我國不少地方的政治實踐中, 人大代表卻很難真正追究公務員失職與違法行為的責任。[2]

3、職責權限不清, 問責對象不明

權責明晰是建立和推行行政問責制的前提和關鍵, 發(fā)生重大事故、決策失誤、工作執(zhí)行不力等, 由誰來負責,負什么樣的責任, 應該有透明合理的判斷依據(jù), 只有這樣, 才能把行政問責制真正落到實處。我國目前的政治體制和行政體制改革的不徹底性所產(chǎn)生的種種弊端制約著行政問責制的建立和推行。主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是以黨代政現(xiàn)象的存在。由于傳統(tǒng)體制的慣性, 黨政關系沒有完全理順, 以黨代政的現(xiàn)象在一定程度上依然存在, 出了問題, 責任究竟在黨委, 還是在政府, 很難確定。二是行政機構設置不合理。一方面我國行政機構的層次太多,從中央到地方, 要經(jīng)過省、市、縣 (市)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))五個層次, 如此之多的行政層次, 出了問題, 到底追究哪一級政府的責任, 責任追究到哪一級, 很難確定。另一方面職能部門過細的分工會帶來職能交叉、權責不清。三是決策與執(zhí)行不分, 導致責任主體不明確。發(fā)生重大事故之后,究竟是因為決策失誤還是由于決策執(zhí)行不力甚至執(zhí)行錯誤造成的, 二者往往難以區(qū)分。

4、行政生態(tài)環(huán)境陳舊, 問責理念不強

我國作為一個有著兩千多年封建歷史的國家, 傳統(tǒng)的文化觀念不可避免地在人們的思想中長期存在。由此造成行政生態(tài)環(huán)境具有濃厚的傳統(tǒng)色彩, 這種傳統(tǒng)文化的核心就是 “官本位”理念根深蒂固。在不少領導干部心理,依然存在 “刑不上大夫、無過便是功、民不告官?！钡雀鞣N傳統(tǒng)糟粕思想, 影響了問責制的實施。官本位的政治生態(tài), 造成了社會公眾與政府的疏遠, 致使政府及其官員在社會公眾心目中形象受損、權威性不足, 妨礙了社會主義民主政治建設的順利進行, 影響了社會主義政治文明水平的提升[3]。

三、完善行政問責制的基本對策

1、構建有關行政問責制的法律體系, 完善行政問責制的法律基礎

立法機關要不斷完善和細化法律、法規(guī), 在充分尊重現(xiàn)實需要的基礎上逐步建立起問責制度體系, 并在運用過程中有力推行。重點要加強行政立法, 以行政法規(guī)支持和指導政府行為的規(guī)范化建設, 規(guī)定政府官員的行為范圍,以法律形式明確他們的責任。一是建立和完善國家行政組織規(guī)范, 對政府組織法的內容進行調整和修訂;二是加強經(jīng)濟行政法規(guī)的研究和制定工作, 明確在市場經(jīng)濟條件下國家、政府、社會、市場、企業(yè)以及公民個人的角色、職責、權利和義務;三是盡快完善與 《行政訴訟法》、 《國家賠償法》、 《行政處罰法》等相配套的法規(guī)體系, 建立富有效率的行政訴訟制度、行政復議制度、行政處罰聽證制度、行政救濟制度等, 使政府行政行為在法律的程序和軌道上有規(guī)則的運行。

2、重視問責文化建設, 夯實行政問責的思想基礎

(1)加強對領導干部的問責教育, 形成新的執(zhí)政理念。一要形成 “以民為本”的觀念。要從 “官為本” 轉向 “民為本”, 從 “為民做主”轉向 “由民做主”, 從父母官轉變?yōu)槿嗣竦墓? 從對上負責轉變?yōu)閷Π傩找撠? 向下負責。二要形成當官有風險的觀念。也許你從政幾十年都是兢兢業(yè)業(yè), 恪守職責, 但是如果有一次你沒把握好, 就有可能斷送你的政治前程。因此, 為官者要做到常修為政之德, 常思貪欲之害, 常懷律己之心。三要形成無為就是過的觀念。在其位要謀其政, 讓有為者有位, 無為者讓位。四要形成有權必有責的觀念。在傳統(tǒng)的觀念中, 權力意識強, 責任意識淡化, 在其位, 要其權, 但是又不愿負其責。所以, 領導干部應該強化權責對等觀念。

(2)加強對公眾的問責教育, 提高公眾問責能力和水平。建立現(xiàn)代問責制政府, 實行政府問責制, 不僅僅是政府官員的職責, 也是每個公民的權利和義務。目前我國尚未建立起完善的公民參與問責的途徑, 公眾對政府的決算、管理、執(zhí)行等行政行為的參與度不夠、認同度不高,不利于政府官員問責制的實行。[4]為此, 應加強對公眾的問責教育, 營造良好的問責環(huán)境, 使社會各界、公眾對推行行政問責制度的意義有一個全面的、準確的認識。

3、完善相關的配套制度, 擴大行政問責的制度基礎

(1)完善政務公開, 克服信息不對稱?？朔畔⒉粚ΨQ的根本措施就是完善政務公開制度, 提高政府信息透明度。為此, 制定系統(tǒng)的具有可操作性的 《政務公開法》, 對政府哪些信息公開, 哪些信息不宜公開作出明確的規(guī)定, 并制定相應的違法懲戒措施。同時, 還應該注意政務公開的實效性, 避免發(fā)生 “群眾不需要的或者是眾所周知的信息就公開, 而群眾需要的則不予公開的”現(xiàn)象, 從而有效地保障公民的知情權和參與權, 使公民對政府的監(jiān)督真正落到實處。

(2)建立合理的問責官員進退機制。針對我國行政官員退出機制不完善, 甚至只進不出, 只上不下的痼疾,中共中央及政府于2004年前后制定了 “5+1”文件, 對干部的 “退出機制”進行了規(guī)范。在 《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》中規(guī)定了引咎辭職的九種情形, 這些規(guī)定有著重要的并且是積極的意義, 使得黨政領導干部的“須問之責”更為明確, 難于以各種理由逃避責任追究。而這些規(guī)定同時也適用于行政官員。

(3)建立多元問責主體, 強化異體問責。從長遠發(fā)展來看, 行政問責制要想更好地發(fā)揮作用, 必須實現(xiàn)對行政官員責任追究機制從內部問責到外部監(jiān)督的方向發(fā)展,建立和完善異體問責制。在法治國家中, 政府官員要受到四種力量的問責。一是民主授權的最高權力機關;二是政府專門監(jiān)督機構;三是行政主管部門;四是政府之外的監(jiān)督系統(tǒng), 如司法、群眾、新聞媒體等。實踐證明, 只有把這四種力量都發(fā)動起來了, 行政問責才能真正起到作用。

4、進一步深化行政體制改革, 鞏固行政問責的體制基礎

目前, 我國行政體制中的權責不清是實行 “問責制”的重要障礙。表現(xiàn)在黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任難以確定。在這種狀態(tài)下, 即便是 “問責”, 可到底是問什么責, 是領導責任, 還是下屬責任, 是直接責任, 還是間接責任, 有時確實很難確定[5]。如現(xiàn)實中出現(xiàn)的 “形象工程”、 “豆腐渣工程”等一系列問題, 都是“集體討論”、“齊抓共管”的產(chǎn)物, 到底應該追究到哪個人頭上, 難以確定。針對職、權、責如何劃分的問題, 要明確以下三點:一是合理劃分執(zhí)政黨與政府之間的職責、權力和責任, 只有把黨的角色從行政部門中區(qū)分出來, 才能真正避免問責過程中以黨代政、以黨紀代替法律的現(xiàn)象。二是應該科學地劃分中央政府與地方政府的權力, 明確中央與地方的責任與義務, 實現(xiàn)中央與地方關系法制化。三是科學劃分政府部門之間的職責權限。這樣行政問責制才能真正落到實處。

(編輯:芝山,校對:朱恒)

[1] 張創(chuàng)新, 趙 蕾.從 “新制”到 “良制”:論我國行政問責的制度化進程 [J] .中國人民大學學報, 2005, (1):113.

[2] 余玖玖.試析行政問責制存在的主要問題 [J] .行政與法,2006, (7):11.

[3] 沈蓓緋.當前實施官員問責制面臨的主要困境 [J] .理論導刊, 2005, (5):69.

[4] 唐曉陽.論健全行政問責制 [J] .廣東行政學院學報,2008, (5):36.

[5] 侯 琦.“民主問責制”:走向政治文明的重要路徑 [J] .黨政干部學刊, 2004, (9):67.