我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的困境與出路

江治民，管 浙

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的困境與出路

江治民，管 浙

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

我國(guó)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)存在許多問題：法律制度缺位、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系單一、傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)功能弱化、補(bǔ)償機(jī)制不合理、農(nóng)民參保意愿低等。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系、發(fā)展農(nóng)村多元化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、完善現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制、提高失地農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；武漢城市圈

基于社會(huì)制度運(yùn)行層面的若干因素，我國(guó)農(nóng)民失去土地后大多“離土離鄉(xiāng)”“離鄉(xiāng)背井”，與“離土不離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)不背井”的城鄉(xiāng)一體化路徑相距甚遠(yuǎn)。農(nóng)民失去基本生存資料，其基本生存權(quán)受到嚴(yán)峻考驗(yàn)，進(jìn)而淪為不受關(guān)注的社會(huì)弱勢(shì)群體。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最容易在承受能力最低的社會(huì)弱勢(shì)群體身上爆發(fā)。隨著城鎮(zhèn)化帶來的失地農(nóng)民問題的凸顯，尤其是由此導(dǎo)致的失地農(nóng)民群體性事件頻發(fā)，構(gòu)建我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯得異常迫切。本文擬以武漢城市圈為例，考察我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的狀況，提出改進(jìn)建議。

一、我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的困境及其緣由

隨著武漢城市圈城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求明顯增長(zhǎng)，失地農(nóng)民呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)。據(jù)湖北省2009年統(tǒng)計(jì)年鑒，2001至2009年，武漢城市圈地區(qū)耕地面積減少約287658公頃，造成近52.73萬農(nóng)民失去土地，且每年以3.1萬人的速度增加。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是按照城鎮(zhèn)就業(yè)模式設(shè)計(jì)的，加上長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元化體制、征地補(bǔ)償制度的缺陷以及農(nóng)民自身因素等原因，農(nóng)民在失地之后沒有享受到城市化的成果，成為“種地?zé)o田、工作無崗、社保無份”的“三無農(nóng)民”。與國(guó)家現(xiàn)行城鎮(zhèn)和農(nóng)村二元養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同，失地農(nóng)民本身在身份、經(jīng)濟(jì)能力、職業(yè)活動(dòng)范圍、地區(qū)流動(dòng)性等方面的異質(zhì)性，帶來了這一群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面存在特殊的需求。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，這一利益需求的實(shí)現(xiàn)存在諸多困境。①

（一）法律制度建設(shè)缺位

從武漢城市圈的社會(huì)保障立法狀況看，法律供給遠(yuǎn)落后于城市化進(jìn)程的速度。一方面，農(nóng)民失地現(xiàn)象嚴(yán)重，大部分失地農(nóng)戶人均土地耕地面積低于國(guó)家規(guī)定每人0.3畝的生活最低保障標(biāo)準(zhǔn)。②被調(diào)查的583個(gè)有效農(nóng)戶中,耕地共被占用1865.6畝,占原有耕地的80%,平均每戶被占用3.2畝。現(xiàn)在尚余耕地466.4畝,平均每戶0.8畝,平均每人0.27畝。其中,人均耕地在0.3畝以上的有87戶,約占調(diào)查總戶數(shù)的15%;人均耕地不足0.3畝的有245戶,約占42%,完全喪失耕地的有251戶,約占43%。另一方面，該區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未跟上城市化步伐。截止2009年，武漢城市圈大部分地區(qū)仍沿用1995年出臺(tái)的《湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，只有武漢、鄂州兩地出臺(tái)了適應(yīng)新形勢(shì)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)章制度。在國(guó)家層面，迄今沒有一部專門規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律規(guī)范，即便是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》也因爭(zhēng)議過大而擱淺，有關(guān)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度領(lǐng)域更是空白。關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，更多體現(xiàn)在中央政策性文件中。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度側(cè)重于工業(yè)化發(fā)展需要，片面強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的依附性，使得它難以形成明晰的制度理念和獨(dú)立的制度定位。社會(huì)保障立法仍以“危機(jī)應(yīng)對(duì)之術(shù)”為理念，模式上仍未打破城鄉(xiāng)二元立法格局，無法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需要。另外，囿于各地生產(chǎn)力水平的多層次性特點(diǎn)，基層失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索各具特色，如浙江嘉興市的“土地?fù)Q保障”、重慶的農(nóng)轉(zhuǎn)非、武漢的農(nóng)村一體等模式，但這些制度規(guī)定內(nèi)容各異、不相協(xié)調(diào)，并且缺乏穩(wěn)定性，制約了全國(guó)范圍內(nèi)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系單一

我國(guó)只建立了基本覆蓋農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)，尚未建立起多層次多支柱的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。國(guó)家層面上，仍以完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)國(guó)家支持、個(gè)體參與、基本保障。從武漢城市圈失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制度看，仍以政府主導(dǎo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為主，留給企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性（商業(yè)性）養(yǎng)老保險(xiǎn)的空間很小。以鄂州市新廟鎮(zhèn)為例，該地區(qū)擁有農(nóng)村戶籍的人口基本被納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中，但享有企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)或商業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)不到10%。

商業(yè)保險(xiǎn)作為一種分散風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化手段，客觀上對(duì)社會(huì)成員生活的穩(wěn)定能起到重大作用。當(dāng)前，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有引進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，農(nóng)民市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)能力受限、農(nóng)民自身的局限性加上保險(xiǎn)知識(shí)的缺乏，農(nóng)村養(yǎng)老商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)始終未能得到壯大。究其緣由，仍然是制度上對(duì)市場(chǎng)參與農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的限制。從《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》來看，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在政策支持力度上明顯不夠。這一現(xiàn)狀使得失地農(nóng)民缺乏現(xiàn)代化的養(yǎng)老保險(xiǎn)土壤，不利于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)功能弱化

武漢城市圈失地農(nóng)民的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，③接受調(diào)查的583戶中，58%的失地農(nóng)戶收入水平下降，耕地被占用前年人均純收人平均為5268元，耕地被占用后年人均純收人平均為5111元,約下降了3%。土地征用前后，失地農(nóng)戶的人均純收入總體水平有所下降，低收入戶增加，失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的期望值下降。在土地征用補(bǔ)償過程中，18-60歲的失地農(nóng)民基本上得到一次性貨幣安置，沒有其他生活保障。2000年全國(guó)人口普查資料顯示，農(nóng)村家庭戶均人口為3.65人，在城鎮(zhèn)比較普遍的“四二一”家庭養(yǎng)老格局已經(jīng)在農(nóng)村出現(xiàn)。相比城鎮(zhèn)較完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支持，農(nóng)村失地農(nóng)民子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，勢(shì)必逐漸演變成突出的社會(huì)問題。

土地生產(chǎn)資料和人口是我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)，農(nóng)民基本生活保障功能實(shí)際上由土地來承擔(dān)。囿于現(xiàn)有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度上的若干缺陷，有限土地生產(chǎn)資料上尚無法實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，土地養(yǎng)老的功能受到極大削弱。城鄉(xiāng)之間巨大的經(jīng)濟(jì)差距吸引著大量失地農(nóng)民進(jìn)入城市。受城鄉(xiāng)二元體制的限制，起點(diǎn)的不公平使得失地農(nóng)民不得不將更多的時(shí)間和精力投入到事業(yè)之中，無暇承擔(dān)養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。另外，困于自身素質(zhì)能力的局限，失地農(nóng)民收入不穩(wěn)定，很難確保其贍養(yǎng)老人的經(jīng)濟(jì)能力。加之長(zhǎng)期計(jì)劃生育政策效果的凸顯，失地農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益加重，“落葉歸根”養(yǎng)老思想的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)遭到削弱。

（四）補(bǔ)償機(jī)制不合理

在武漢城市圈地區(qū),征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是:政府占50%-60%,村級(jí)組織占25%-30%,農(nóng)民僅占10%-25%。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，使得土地保障功能在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的基礎(chǔ)作用被“虛置”。我國(guó)法律明文規(guī)定農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有者和土地的產(chǎn)權(quán)主體。事實(shí)上，農(nóng)民集體作為一個(gè)無法律人格的集合群體，常導(dǎo)致農(nóng)民所擁有的實(shí)質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)。而法律對(duì)“公共利益”界定的不明確，征地目的、程序規(guī)定過于原則，導(dǎo)致征地權(quán)的濫用，影響了農(nóng)民參與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)利，降低了農(nóng)民支付社會(huì)保障成本的能力。

征地方在與失地農(nóng)民的博弈中能夠取得壓倒性的優(yōu)勢(shì)，與現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度存在諸多缺陷有關(guān)。首先，當(dāng)前征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)嚴(yán)重脫節(jié)，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。其次，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，沒有體現(xiàn)出各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異，無法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值，也沒有考慮農(nóng)民失地以后所承擔(dān)的種種風(fēng)險(xiǎn)。第三，目前各地對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配、管理、使用缺乏規(guī)范，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)管理模式缺乏有效監(jiān)督，留存資金沒有相應(yīng)的管理制度和監(jiān)督制度，極易滋生腐敗損害集體權(quán)益。

（五）失地農(nóng)民自身的局限

據(jù)湖北省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳2006年初統(tǒng)計(jì)，在武漢城市圈內(nèi)企業(yè)工作的失地農(nóng)民中，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率不足25%，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)推廣工作進(jìn)展緩慢。造成這一現(xiàn)狀的一個(gè)重要因素在于失地農(nóng)民自身的局限性。其一，由于實(shí)際困難和農(nóng)民自身思想束縛，相當(dāng)部分失地農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算和創(chuàng)業(yè)能力。在征地補(bǔ)償時(shí)，通常選擇貨幣補(bǔ)償方式，對(duì)于國(guó)家推行的農(nóng)轉(zhuǎn)非、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等現(xiàn)代市場(chǎng)運(yùn)作方式認(rèn)識(shí)較少，制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)。其二，部分失地農(nóng)民文化程度不高而對(duì)就業(yè)崗位、收入要求預(yù)期較高，不愿從事過苦、過累的工種，這就使失地農(nóng)民就業(yè)之路變得狹窄。第三，由于文化素質(zhì)薄弱和農(nóng)村尚無健全的職業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)制，以及年齡等原因，大部分失地農(nóng)民難以就業(yè)，在無固定收入來源的情況下，失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)注和經(jīng)濟(jì)投入少之又少，尤其經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，鮮有主動(dòng)繳保。

二、世界主要國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)

（一）世界主要國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

綜觀世界各發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上源于社會(huì)保險(xiǎn)由城市向農(nóng)村延伸。就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建來看，并未刻意將其單獨(dú)立法。

在奉行養(yǎng)老保險(xiǎn)“援助自助者”原則的國(guó)家，如日本、德國(guó)、美國(guó)，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老的“個(gè)人責(zé)任”。農(nóng)村勞動(dòng)力被分為農(nóng)業(yè)工人和農(nóng)業(yè)主。除擁有土地所有權(quán)的地主及其家庭成員是真正意義上的農(nóng)民，可以自愿參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)或國(guó)民年金外，其他農(nóng)業(yè)工人被強(qiáng)制要求參加工人養(yǎng)老保險(xiǎn)或職員養(yǎng)老保險(xiǎn)。德國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)囊括失地農(nóng)民在內(nèi)的大約90%的農(nóng)民，并在《農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》中規(guī)定了專門、相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)進(jìn)行管理。日本的《國(guó)民養(yǎng)老年金法》，將未納入公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等強(qiáng)制納入國(guó)民養(yǎng)老金體系。美國(guó)則為失地農(nóng)民設(shè)立社會(huì)保障專項(xiàng)基金，涵蓋失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面。［1］

在福利主義思想占主導(dǎo)的國(guó)家，社會(huì)保障對(duì)象具有普遍性，不論身份一律使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。如瑞典法律規(guī)定，領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金無需繳納任何費(fèi)用，也不需要對(duì)領(lǐng)取者做任何經(jīng)濟(jì)背景調(diào)查，只需滿足法定的年齡和條件即可，同時(shí)規(guī)定，雇主每年除了支付雇員工資外，還須向社會(huì)保險(xiǎn)部門交付占職工工資總額不菲的保險(xiǎn)金。［2］

以新加坡為代表的新興發(fā)展中國(guó)家則強(qiáng)調(diào)以家庭為中心維持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其保險(xiǎn)基金來源于雇主和雇員按照工資收入的一定比例所繳的保險(xiǎn)費(fèi)、獨(dú)立勞動(dòng)者或自雇者按照個(gè)人收入的一定比例所繳的保險(xiǎn)費(fèi)，國(guó)家不進(jìn)行投保資助，不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，僅給予一定的政策優(yōu)惠，即政府承擔(dān)最低養(yǎng)老金和養(yǎng)老金投資最低回報(bào)率補(bǔ)貼。據(jù)新加坡相關(guān)法律，所有公民包括失地農(nóng)民都必須繳納中央公積金，由雇主和雇員共同承擔(dān)。公積金按用出不同存入不同賬戶，其中退休金賬戶用于養(yǎng)老之用。

上述各國(guó)對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建各有優(yōu)劣?！霸灾摺蹦Ｊ襟w現(xiàn)了參與者權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一性，同時(shí)根據(jù)農(nóng)民職業(yè)特點(diǎn)給以不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，社會(huì)互助功能得以發(fā)揮。該模式繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)十分復(fù)雜，不易操作，難以在全球推廣。福利主義模式下，隨著全球老齡化的加劇，國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況和財(cái)政狀況受影響較大，國(guó)家難以支撐；同時(shí)，高福利源于對(duì)企業(yè)高稅收，使得企業(yè)成本負(fù)擔(dān)加重，不利于企業(yè)發(fā)展；該模式也嚴(yán)重影響了社會(huì)成員的勞動(dòng)積極性。新興發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老模式體現(xiàn)了法律強(qiáng)制性，雖然減輕了政府負(fù)擔(dān)，但是由于包括失地農(nóng)民在內(nèi)的很多群體在社會(huì)生活中處于弱勢(shì)，收入水平低，難以維持這種繳費(fèi)率，社會(huì)效果欠佳。目前，由于老齡化進(jìn)一步加劇，全球范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)普遍出現(xiàn)資金空轉(zhuǎn)的情況。鑒于此，世界銀行主張建立多支柱體系的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。該體系包括兩種：一種以公共管理為目標(biāo)，實(shí)行國(guó)家責(zé)任的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；另一種為私人可控的、完全積累的，可以自愿儲(chǔ)蓄和購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的自我養(yǎng)老保險(xiǎn)，越來越多的國(guó)家沿著后一思路改革本國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。［3］

（二）域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的啟示

借鑒國(guó)外農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的三種模式，我國(guó)應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建進(jìn)行綜合考量，實(shí)行中國(guó)特色的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合化模式。鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)實(shí)，打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障模式勢(shì)在必行。但受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)內(nèi)各地區(qū)發(fā)展不均衡等現(xiàn)實(shí)條件的束縛，短期內(nèi)還難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面接軌。這要求我們借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在逐步完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件，逐漸吸收失地農(nóng)民進(jìn)入該養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；同時(shí)，完善農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在財(cái)力有限的情況下，借鑒西方國(guó)家政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等多方主體共同參與的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，應(yīng)是我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的理想選擇。另外，土地的保障功能直接決定著失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善程度，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家為我們完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供的啟示。

三、中國(guó)特色失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之構(gòu)想

（一）合理選擇我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式

我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系嚴(yán)重滯后，失地農(nóng)民常以自我保障為主要保障。城市化的加速與失地農(nóng)民之間的矛盾日益突出，失地農(nóng)民的自我保障顯然已經(jīng)不能解決其保障問題，這就必須要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。沒有政府的努力，社會(huì)保障制度就無法從根本上構(gòu)建。政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，規(guī)定具體的社會(huì)保障制度、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，制訂、調(diào)整社會(huì)保障政策，切實(shí)保障失地農(nóng)民合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，側(cè)重預(yù)防逐漸成為養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的主流理念。［4］應(yīng)借鑒國(guó)外在國(guó)家責(zé)任和私人積累兩種模式下的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合失地農(nóng)民自身特點(diǎn)，構(gòu)建獨(dú)立于城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過渡模式。有條件的地方應(yīng)側(cè)重于建立逐漸吸收失地農(nóng)民進(jìn)入該養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)則注重與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相結(jié)合。

（二）建立多層次農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系

農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)立法先行是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)得以實(shí)現(xiàn)的前提和保障。我國(guó)急需通過立法來確定農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本原則、適用范圍和基本制度，為失地農(nóng)民各項(xiàng)保險(xiǎn)制度的實(shí)施提供法律依據(jù)。應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》等社會(huì)保障領(lǐng)域基本法，同時(shí)加快各單項(xiàng)法規(guī)的建設(shè)，使其相互之間協(xié)調(diào)一致，為各地區(qū)開展失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索提供有力的法律支持。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際，在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的范圍內(nèi)制定符合市級(jí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，同時(shí)注意失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。

（三）發(fā)展農(nóng)村多元化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基石的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。為此，我們既要引導(dǎo)農(nóng)村家庭成員相互關(guān)愛，通過新農(nóng)村各項(xiàng)有利政策的開展，培育農(nóng)村養(yǎng)老互助的新風(fēng)；同時(shí)也要結(jié)合城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的實(shí)際，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)。［5］充分發(fā)揮國(guó)家保障作用，通過社會(huì)救助、優(yōu)撫安置政策傾斜等調(diào)控方式，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，構(gòu)筑起多元化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

（四）明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，完善現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制

從產(chǎn)權(quán)方面看，農(nóng)民對(duì)承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、歸屬權(quán)等權(quán)利，以及實(shí)施這些權(quán)能所產(chǎn)生的收益權(quán)必須被賦予。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，應(yīng)允許集體產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)于要進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的土地使用者，必須要和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織談判土地的使用。只有讓農(nóng)民對(duì)土地轉(zhuǎn)讓有足夠的發(fā)言權(quán)，才能有力地遏制違法征地行為，農(nóng)民補(bǔ)償問題才會(huì)順利解決。

在征地補(bǔ)償機(jī)制完善方面：首先，嚴(yán)格界定征地使用性質(zhì)，“公益性用地”和“經(jīng)營(yíng)性用地”應(yīng)采取不同方式取得土地；其次，對(duì)土地用途進(jìn)行管制，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃控制用地規(guī)模和范圍；最后，縮小征地范圍，嚴(yán)格界定動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)利的公共利益類型，嚴(yán)厲打擊“打擦邊球”或“搭便車”的行為。補(bǔ)償機(jī)制上引入市場(chǎng)機(jī)制，征地費(fèi)用應(yīng)對(duì)照接近的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按土地區(qū)位、產(chǎn)出、交通、環(huán)境、人口等因素進(jìn)行市場(chǎng)考核，評(píng)估出合理的農(nóng)地征用價(jià)格。同時(shí)，擴(kuò)大補(bǔ)償項(xiàng)目和范圍，按照全面市場(chǎng)化和公開化的原則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地價(jià)格的合理公平，讓失地農(nóng)民分享城市化的成果。

（五）提高失地農(nóng)民自身抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力

現(xiàn)階段，要大力開展失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，有條件的地方可試行農(nóng)村職業(yè)教育，以提高失地農(nóng)民的生存能力。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)民參與其中。通過普及義務(wù)教育、養(yǎng)老政策宣傳等形式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育，引導(dǎo)失地農(nóng)民重視養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，增強(qiáng)自身社會(huì)保障能力。

［1］季蘇清.失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題研究——以張家口為例[D].同濟(jì)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007.

［2］歐陽仁根,趙新龍.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法律制度研究[M].北京:人民出版社,2009:96.

［3］楊燕綏.勞動(dòng)與社會(huì)保障立法國(guó)際比較研究[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2001:219.

［4］覃有土,樊啟榮.社會(huì)保障法[M].北京:法律出版社,1997:28.

［5］林嘉.社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002:110.

【責(zé)任編校：陶 范】

Predicament of Social Pension Insurance of Landless Farmers in China and Ways out

Jiang Zhimin,Guan Zhe
(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China)

There exist many problems of social pension insurance of landless farmers in China such as omission of legal system,singleness ofpensioninsurancesystem,reductionoftraditionalpensioninsurancefunction,unreason ofcompensating mechanism and downturn of insurance wills of farmers.Drawing lessons from experiences overseas,we should establish pension insurance system of farmers,develop rural pension insurance system with diversification,perfect current compensating mechanism,and increase landless farmer's capacity of guarding against risks.

landless farmers;pension insurance system;Wuhan Urban Circle

F323.89

A

1673 2391（2010）05005104

20100305

江治民,男，湖北鄂州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2008級(jí)研究生；管浙,男,浙江溫州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2008級(jí)研究生。