司法規(guī)律中的檢察權(quán)配置

余海敏，王 樂

（浙江省龍泉市人民檢察院，浙江龍泉 323700）

司法規(guī)律中的檢察權(quán)配置

余海敏，王 樂

（浙江省龍泉市人民檢察院，浙江龍泉 323700）

司法規(guī)律是國家適用法律解決社會糾紛時(shí)的司法特性，按照司法規(guī)律的要求配置檢察權(quán),并規(guī)范檢察權(quán)的運(yùn)行,方能保證檢察活動達(dá)到預(yù)期效果。考慮到我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、法律文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情，為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的，我國檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)由檢察調(diào)查權(quán)、檢察追訴權(quán)、檢察建議權(quán)和法律話語權(quán)四個(gè)方面構(gòu)成。

司法規(guī)律；法律監(jiān)督；檢察權(quán)

一、司法規(guī)律和檢察權(quán)的基本理論

（一）什么是司法規(guī)律

所謂司法，就是法的適用，通常是指國家司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動，通俗的講，司法是國家適用法律解決社會糾紛的活動。所謂規(guī)律，是指事物之間內(nèi)在的本質(zhì)聯(lián)系，規(guī)律是客觀存在的，不以人們的意志為轉(zhuǎn)移，人們能夠通過實(shí)踐認(rèn)識它、利用它。司法規(guī)律就是國家適用法律解決社會糾紛時(shí)的司法特性（特征），它由司法活動的性質(zhì)和運(yùn)作規(guī)律所決定，并由法治實(shí)踐證明是正確的司法特性（特征）。

司法規(guī)律作為一種特定的社會規(guī)律，是普遍性與特殊性相結(jié)合的司法運(yùn)行法則，不同社會形態(tài)下的司法規(guī)律必然具有一定的差異性。中國特色的司法規(guī)律，是社會主義初級階段司法活動內(nèi)在本質(zhì)的必然反映，是檢察權(quán)與審判權(quán)有機(jī)結(jié)合適用法律的客觀反映，是以司法公正為準(zhǔn)則，以程序與實(shí)體并重為表征，以司法獨(dú)立、司法公開、司法平等、司法制約、司法求是、司法效率等為要素的司法運(yùn)行法則。

（二）司法規(guī)律在檢察改革中的作用

司法規(guī)律是統(tǒng)攝整個(gè)司法過程的中軸，司法活動只有在司法規(guī)律的中軸上進(jìn)行,才能保證司法活動的準(zhǔn)確性。檢察活動處于整個(gè)司法過程的中間環(huán)節(jié)，理應(yīng)受到司法規(guī)律的制約。只有按照司法規(guī)律的要求配置檢察權(quán)，并規(guī)范檢察權(quán)的運(yùn)行，方能保證檢察活動達(dá)到控制偵查和制約審判權(quán)啟動的預(yù)期效果。檢察改革的實(shí)質(zhì)是要對引發(fā)檢察權(quán)脫離司法規(guī)律要求的因素予以修正和變革，把檢察權(quán)配置和運(yùn)行中不符合司法規(guī)律要求的職能和機(jī)制實(shí)施重組和完善，這就必須要按照司法規(guī)律的內(nèi)在要求設(shè)計(jì)檢察改革的整體方案。

要使司法規(guī)律成為指導(dǎo)和規(guī)制檢察改革的標(biāo)尺，除了從理論上明確司法規(guī)律的基本內(nèi)涵,準(zhǔn)確把握司法活動的具體規(guī)律外，還必須促使人們在觀念上普遍認(rèn)同司法規(guī)律對檢察權(quán)配置和檢察改革的統(tǒng)攝關(guān)系，使遵循司法規(guī)律成為人們尤其是檢察改革的設(shè)計(jì)者和實(shí)施者思想觀念中的價(jià)值取向，并成為這個(gè)群體自覺的感覺方式、思維方式和行為方式，［1］亦即使司法規(guī)律成為人們普遍接受的法律文化現(xiàn)象。司法規(guī)律對檢察活動所能夠發(fā)揮的規(guī)制效用一旦為公眾普遍接受,“就會沉淀為一個(gè)社會及其成員穩(wěn)定的深層心理結(jié)構(gòu)，就能規(guī)范他們的思想、態(tài)度、價(jià)值取向和判斷方式等各方面?！保?］就能使檢察改革方案的制定者自覺地按照司法活動基本規(guī)律的內(nèi)在要求思考和策劃檢察改革的具體實(shí)施方案。

（三）司法規(guī)律與檢察權(quán)配置的關(guān)系

遵循司法規(guī)律、合理配置司法職權(quán)是推進(jìn)我國司法活動按照自身內(nèi)在邏輯科學(xué)發(fā)展的必然選擇。從檢察制度產(chǎn)生的目的和在司法中所發(fā)揮的作用來看，我國檢察權(quán)的設(shè)置是與現(xiàn)代司法規(guī)律相契合的。首先，在檢察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和檢察制度的發(fā)展方面，檢察權(quán)的監(jiān)督性是與生俱來的，是檢察制度存在的基礎(chǔ)；其次，我國檢察權(quán)的法律監(jiān)督性并不與法律監(jiān)督的司法職能相沖突；最后，我國檢察權(quán)的監(jiān)督性集中體現(xiàn)了權(quán)力制衡的思想。［3］

要確保我國司法改革的順利進(jìn)行，應(yīng)該走出西方國家司法權(quán)歸屬的認(rèn)識誤區(qū)，堅(jiān)持從中國的司法規(guī)律出發(fā)，認(rèn)清我國司法領(lǐng)域?qū)徟袡?quán)與檢察權(quán)不可分割、不可或缺的特性，準(zhǔn)確定位檢察權(quán)的性質(zhì)，合理界定檢、法職能，形成互相配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制，按照司法構(gòu)成的要求配置檢察權(quán)。司法活動的本質(zhì)和生命在于公正，這不僅是司法規(guī)律的內(nèi)涵之一，也是司法權(quán)配置的法理基礎(chǔ)和價(jià)值體現(xiàn)。因此，遵循司法規(guī)律、按照司法構(gòu)成的要求配置檢察權(quán)，是推進(jìn)我國司法按照自身內(nèi)在邏輯科學(xué)發(fā)展的必然選擇，也是推進(jìn)我國司法體制和檢察制度改革的路徑選擇。檢察改革應(yīng)在堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)憲法地位的基礎(chǔ)上進(jìn)行，應(yīng)按有中國特色的司法規(guī)律進(jìn)行，而不是輕易舍棄中國檢察制度的合理內(nèi)核，照搬西方國家檢察制度的模式否定自己的檢察制度。

二、檢察權(quán)的定位

（一）從檢察權(quán)的性質(zhì)看檢察權(quán)的定位

檢察權(quán)的性質(zhì)體現(xiàn)的是檢察權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中區(qū)別于其他權(quán)力的本質(zhì)和特有屬性。檢察權(quán)的性質(zhì)，不僅決定著檢察權(quán)的靜態(tài)特點(diǎn)和功能，是科學(xué)配置檢察權(quán)的根據(jù)，而且決定著檢察權(quán)的動態(tài)運(yùn)作，是充分發(fā)揮檢察權(quán)功能的出發(fā)點(diǎn)。何為檢察權(quán)的性質(zhì)？我國法學(xué)界存在以下幾種觀點(diǎn)：1）行政權(quán)說，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國法律中的司法概念是一個(gè)不規(guī)范、不科學(xué)的概念，會造成實(shí)際上的行政權(quán)與司法權(quán)不分，也會帶來理論上的混亂，故應(yīng)將檢察權(quán)定位于行政權(quán)；［4］2）司法權(quán)說，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)應(yīng)屬于司法權(quán)，檢察權(quán)具有一定的裁判性，符合司法權(quán)的特征，檢察權(quán)中的公訴權(quán)是具有司法性質(zhì)的權(quán)力；3）雙重屬性說，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)具有行政與司法的雙重屬性；4）法律監(jiān)督權(quán)說，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)作為從行政權(quán)和司法權(quán)中分離出來的一種新型的權(quán)力，自然地帶有某些行政權(quán)和司法權(quán)的屬性，而這些都是次要的非本質(zhì)的特征，檢察權(quán)本質(zhì)的特征在于是一種法律監(jiān)督權(quán)。

筆者認(rèn)為，檢察權(quán)的性質(zhì)是法律監(jiān)督，這源于《憲法》第129條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的定位以及檢察權(quán)在法治社會中所顯現(xiàn)的功能。檢察權(quán)本身就是檢察機(jī)關(guān)依法享有的職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)也就直接決定了檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)的所有職權(quán)都應(yīng)當(dāng)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的要求相適應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)社會中，檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基本功能就是運(yùn)用法律手段監(jiān)督法律的實(shí)施和遵守，具有不容置疑的法律監(jiān)督功能，這正是檢察權(quán)特殊本質(zhì)的表現(xiàn)。

所謂法律監(jiān)督，就是根據(jù)法律的授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段，對法律實(shí)施的情況進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。［5］從我國國情看，法律監(jiān)督的基本含義包括：1）法律監(jiān)督是對法律實(shí)施中嚴(yán)重違反法律的情況所進(jìn)行的監(jiān)督，監(jiān)督的具體范圍由法律規(guī)定；2）法律監(jiān)督是一種專門性的監(jiān)督，它由人民檢察院專門行使；3）法律監(jiān)督是一種程序性的監(jiān)督，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的程序開展法律監(jiān)督工作；4）法律監(jiān)督是一種事后性的監(jiān)督，這種監(jiān)督行為的啟動必須是在法律規(guī)定的屬于法律監(jiān)督范圍的情形出現(xiàn)以后并且違法行為達(dá)到一定程度之后。當(dāng)然，法律監(jiān)督的事后性并不排除檢察機(jī)關(guān)開展某些預(yù)防性的活動或提前介入配合公安機(jī)關(guān)對重大刑事案件進(jìn)行偵破。上述四個(gè)方面表明了法律監(jiān)督是一種受到嚴(yán)格限制的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督的主體，絕不是也絕對不能想監(jiān)督誰就監(jiān)督誰，想什么時(shí)候監(jiān)督就什么時(shí)候監(jiān)督，想怎樣監(jiān)督就怎樣監(jiān)督。

（二）從比較法視角看檢察權(quán)的定位

西方國家的檢察制度及其發(fā)展，至少說明了三個(gè)基本事實(shí)：一是檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的獨(dú)立行使和檢察官的獨(dú)立地位；二是在西方國家對于檢察機(jī)關(guān)到底屬于行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)也是存在爭議的；三是擴(kuò)大和強(qiáng)化檢察權(quán)是西方國家司法改革的趨勢之一，如法國從20世紀(jì)90年代起，在全國最高司法委員會中分設(shè)了與法官事務(wù)委員會并列的檢察官事務(wù)委員會，擴(kuò)大了檢察官的職權(quán)。［6］

自從有法律以來，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，就有法律監(jiān)督者的地位和法律監(jiān)督的必要，監(jiān)督法律的實(shí)施是保障法律被遵守的必要手段。從歷史上看，司法權(quán)的分割以及司法機(jī)關(guān)的分工與分設(shè)，旨在保證司法的正確性和公正性，這種分工本身就意味著監(jiān)督制約。法律監(jiān)督既是督促執(zhí)法者正確地理解和適用法律，也是在司法不公時(shí)對被害者提供的一種救濟(jì)措施。法治建設(shè)的歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)表明，有法律就有監(jiān)督，法律的正確實(shí)施和法治國家的建設(shè)，離不開有效的法律監(jiān)督機(jī)制。

至于對法律的遵守和適用情況由誰來監(jiān)督，法律監(jiān)督機(jī)制如何建立、如何運(yùn)作，只能由各國特殊的歷史發(fā)展過程和社會環(huán)境決定。各國所具有的不同的監(jiān)督制約機(jī)制，并沒有也無法否定對法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督制約的必要性。監(jiān)督制約機(jī)制的不同恰恰說明，世界上并不存在可以適用于一切國家的法律監(jiān)督機(jī)制模式。這是世界各國法律監(jiān)督機(jī)制建立的基本原理，也是中國法律監(jiān)督機(jī)制建立所應(yīng)當(dāng)遵循的法理。

（三）對檢察權(quán)配置現(xiàn)狀的困惑

隨著中國法治建設(shè)的推進(jìn)，現(xiàn)行的檢察制度在實(shí)踐中逐漸暴露出自身存在的一些難以克服的問題，以致妨礙了檢察權(quán)應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。因此，需要通過改革來解決檢察權(quán)行使過程中遇到的制度性障礙，以完善和發(fā)展有中國特色的檢察制度。

這些問題突出表現(xiàn)在：1）依法獨(dú)立行使檢察權(quán)與管理體制的矛盾。目前妨礙檢察權(quán)獨(dú)立行使的制度性因素，主要是檢察權(quán)的地方化，檢察機(jī)關(guān)的人事、經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、檢察官的身份不獨(dú)立和檢察機(jī)關(guān)履行檢察權(quán)時(shí)不獨(dú)立，這就在一定程度上妨礙了檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，也影響了法律監(jiān)督的實(shí)際效果。［7］2）法律監(jiān)督的應(yīng)有職權(quán)與檢察機(jī)關(guān)實(shí)際職權(quán)的矛盾。法律授權(quán)的范圍不能滿足維護(hù)法制統(tǒng)一的要求，如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動中的違法、瀆職行為，嚴(yán)重危害了國家法制的實(shí)施，但是法律沒有授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對這類行為進(jìn)行法律監(jiān)督，又如紀(jì)檢監(jiān)察部門對于自己受理查辦的涉及貪污賄賂犯罪案件線索是否移送檢察機(jī)關(guān)，是檢察機(jī)關(guān)不能控制的；法律規(guī)定的監(jiān)督手段不能適應(yīng)法律監(jiān)督的需要，如偵查手段不完整，沒有賦予技偵等手段，又如抗訴的阻力無法排除，民訴法、行訴法在賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，卻沒有規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和人員向檢察機(jī)關(guān)如實(shí)提供相關(guān)情況和材料的義務(wù)等等。3）法律監(jiān)督的專業(yè)性與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行政化的矛盾。法律監(jiān)督是運(yùn)用法律規(guī)定的手段對具體案件所進(jìn)行的能夠產(chǎn)生一定法律后果的監(jiān)督，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，必須由專門機(jī)關(guān)和專業(yè)人員按照司法活動的規(guī)律來進(jìn)行，但現(xiàn)行的管理模式嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。［8］

三、按司法規(guī)律重構(gòu)檢察權(quán)配置

在重構(gòu)檢察權(quán)配置時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮中國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、中國法律文化的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情,應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的的內(nèi)在需求進(jìn)行設(shè)置并完善。檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)由以下四個(gè)方面構(gòu)成：

(一)檢察調(diào)查權(quán)：發(fā)現(xiàn)違法的權(quán)力，其中最重要的是偵查權(quán)，這有待完善

調(diào)查是行使檢察權(quán)的先決條件，法律監(jiān)督的根本任務(wù)是督促糾正嚴(yán)重違反法律的情況，檢察機(jī)關(guān)只有享有調(diào)查權(quán)，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的存在，進(jìn)而才談得上督促糾正嚴(yán)重違法的問題。首先，發(fā)現(xiàn)違法是進(jìn)行法律監(jiān)督的前提；其次，發(fā)現(xiàn)違法是保證法律監(jiān)督有效性的基礎(chǔ)；再次，發(fā)現(xiàn)違法需要一定的手段，沒有必要的手段發(fā)現(xiàn)違法行為的存在，法律監(jiān)督就只能是一句空話。當(dāng)然，調(diào)查權(quán)只是一種工具性的權(quán)力，它雖然具有主動性，但并不表明它可以根據(jù)調(diào)查結(jié)果對調(diào)查對象進(jìn)行處置，調(diào)查權(quán)的行使，只是為了查明案件的真實(shí)情況，除了臨時(shí)性的強(qiáng)制措施之外，并不影響調(diào)查對象的權(quán)益，也不能對調(diào)查對象的活動產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的制約作用。調(diào)查權(quán)只有與追訴權(quán)相結(jié)合，并通過追訴權(quán)的行使，才具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，才能成為法律監(jiān)督的一種手段。［9］

調(diào)查權(quán)中最重要的是偵查權(quán)。目前，學(xué)術(shù)界存在檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該擁有偵查權(quán)的質(zhì)疑，有些學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)去進(jìn)行偵查活動，因?yàn)檎l都不能保證權(quán)力能夠自我有效監(jiān)督。［10］其實(shí)，偵查權(quán)與法律監(jiān)督的關(guān)系，不是“裁判員”與“運(yùn)動員”的關(guān)系，應(yīng)該理解為目的和手段的關(guān)系，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)并不具有裁判的性質(zhì)，并沒有自行裁定的權(quán)力。相反，偵查的目的是為了獲取有關(guān)證據(jù)材料，查明案件真實(shí)情況，而法律監(jiān)督只有在查明案件真實(shí)情況的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行。因此，偵查權(quán)與法律監(jiān)督并不是絕對的相互排斥的關(guān)系。并且，從強(qiáng)化法律監(jiān)督的角度看，法律應(yīng)當(dāng)而且必須賦予檢察機(jī)關(guān)對國家工作人員的職務(wù)犯罪即在執(zhí)行法律的活動中發(fā)生的違法行為進(jìn)行偵查的權(quán)力，沒有這種偵查權(quán)做保障，法律監(jiān)督就會更加軟弱無力，更難以發(fā)揮其作用。

現(xiàn)行法律賦予的檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)需要進(jìn)一步完善。目前法律賦予檢察機(jī)關(guān)的只有公開偵查的手段，但隨著犯罪手段的復(fù)雜化和智能化，以及人權(quán)保障意識的增強(qiáng)，對犯罪案件的偵查越來越多地依賴于技術(shù)偵查和秘密偵查。為了強(qiáng)化法律監(jiān)督，應(yīng)該允許檢察機(jī)關(guān)在自己管轄的案件中運(yùn)用技術(shù)偵查和秘密偵查手段。

檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的范圍，應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)定的嚴(yán)格限制，檢察機(jī)關(guān)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使調(diào)查權(quán)，不能逾越法律的界線。調(diào)查權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)包括：違反法律構(gòu)成犯罪的行為；執(zhí)法過程中涉及范圍廣泛、社會影響大的違法行為，以及不當(dāng)限制或剝奪公民人身自由權(quán)利的違法行為；整個(gè)司法活動中的違法行為應(yīng)當(dāng)納入法律監(jiān)督的范圍。

從現(xiàn)行法律看，只有《刑訴法》規(guī)定人民檢察院有權(quán)對職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查，其他法律都沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)。《民訴法》和《行政訴訟法》只是規(guī)定檢察院有權(quán)對民事審判活動和行政訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督，但是沒有賦予檢察機(jī)關(guān)任何調(diào)查的權(quán)力，并且法律也沒有規(guī)定調(diào)查的有關(guān)單位或個(gè)人有何義務(wù)，以及違反義務(wù)有何責(zé)任等后果和檢察機(jī)關(guān)可以采取何種措施等等，這些都需要立法完善。

（二）檢察追訴權(quán)：對嚴(yán)重違法行為進(jìn)行責(zé)任追究的權(quán)力，這是檢察權(quán)中最基本、最重要的一項(xiàng)權(quán)能

追訴權(quán)是指追究法律責(zé)任的訴情權(quán)，是檢察權(quán)區(qū)別于其他國家權(quán)力的顯著特征。當(dāng)然，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)不能直接強(qiáng)迫違法主體承擔(dān)任何法律責(zé)任，只能通過強(qiáng)制啟動處罰程序的方式，提請擁有處分權(quán)的國家機(jī)關(guān)對違法主體依法給予必要的法律制裁。

追訴權(quán)包括刑事追訴權(quán)（即公訴權(quán)）、民事追訴權(quán)、行政追訴權(quán)。刑事追訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)就已經(jīng)發(fā)生的犯罪行為，向具有刑事審判權(quán)的法院依法提起公訴，請求追究犯罪行為人刑事責(zé)任的權(quán)力。民事追訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)就嚴(yán)重違反民事法律，侵犯國家、社會或他人利益的行為，向具有民事審判權(quán)的法院提起訴訟，請求追究有關(guān)行為人民事責(zé)任的權(quán)力。行政追訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法活動中實(shí)施違反法律的行為，向有權(quán)對其作出處分決定的機(jī)關(guān)提出請求，要求依法追究違反法律的行為人的行政法律責(zé)任的權(quán)力。

在追訴權(quán)的三個(gè)權(quán)能里，檢察機(jī)關(guān)行使民事追訴權(quán)和行政追訴權(quán)的空間是比較小的，因?yàn)橹挥性诿袷逻`法行為或者行政違法行為侵害到國家利益或公共利益或者不特定多數(shù)人利益，當(dāng)事人無法或者不便提起訴訟時(shí)，才由檢察機(jī)關(guān)行使追訴權(quán)。從保護(hù)國家利益和社會公共利益出發(fā)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化民事追訴權(quán)和行政追訴權(quán)。法諺云：“有權(quán)利就必須有救濟(jì)?！痹V訟以國家強(qiáng)制力作為保障，通過訴訟方式行使權(quán)利的救濟(jì)權(quán)是最有效的方式。盡管在民事經(jīng)濟(jì)行政領(lǐng)域存在國家利益、社會公共利益受侵害現(xiàn)象，但由于國家利益、公共利益的權(quán)利主體與管理主體相分離，其利益主體具有間接性，對自身利益的維護(hù)也具有間接性，致使國有資產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等諸多方面出現(xiàn)真空地帶。一旦國家利益、社會公共利益受到其他利益主體的侵害，需要代表國家利益和社會公共利益的專門國家機(jī)關(guān)通過刑事公訴、行政公訴以及民事公訴方式來維護(hù)。［11］

刑事追訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)最重要的職權(quán)，主要包括立案決定權(quán)或立案控制權(quán)、提起公訴的權(quán)力、決定不起訴的權(quán)力、出席法庭的權(quán)力、變更起訴的權(quán)力、申請?jiān)賹彽臋?quán)力和監(jiān)督刑罰執(zhí)行的權(quán)力。在這里，需要特意指出的是“決定不起訴的權(quán)力”。為了貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，法律應(yīng)當(dāng)給予檢察機(jī)關(guān)更多的不起訴裁量權(quán)，而不是嚴(yán)格限制不起訴權(quán)的行使。當(dāng)然在擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對不起訴權(quán)的程序控制。現(xiàn)行的程序并不是理想的控制模式，理由有二：一是對不服起訴決定的復(fù)議仍然由檢察機(jī)關(guān)審查，很難發(fā)揮程序控制的作用；二是公訴案件由被害人直接向法院起訴必然遇到證據(jù)方面的障礙。至于如何改造“決定不起訴的權(quán)力”，可以借鑒日本檢察審查會的做法，同時(shí)引入人民監(jiān)督員制度。將人民監(jiān)督員改由同級人大常委會組織，如檢察機(jī)關(guān)對于任何刑事案件擬作不起訴決定的案件，都需要由人民監(jiān)督員會議進(jìn)行審查。這種程序設(shè)計(jì)，可以克服檢察機(jī)關(guān)自己審查自己的弊端，有效控制刑事追訴權(quán)的行使。

（三）檢察建議權(quán)：提出意見、督促糾正違法的權(quán)力，是履行法律監(jiān)督職責(zé)的一個(gè)重要手段

檢察建議權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中，根據(jù)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法情況，向有關(guān)單位和個(gè)人發(fā)出建議，要求其糾正違法或者改進(jìn)工作，以保障法律正確實(shí)施和防止違法情況再次發(fā)生的權(quán)力。檢察建議權(quán)包括糾錯建議權(quán)、整改建議權(quán)、處置建議權(quán)。我國的檢察建議權(quán)，從總體上說是一種柔性的法律監(jiān)督權(quán)，執(zhí)行效力不夠明顯，有待加強(qiáng)。而現(xiàn)行法律對此只作原則性規(guī)定，尚無具體操作規(guī)范可循。

檢察建議，作為法律監(jiān)督權(quán)的一種新的行使方式，是檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中創(chuàng)造出來的，是對法律賦予檢察機(jī)關(guān)職能所作的一種有益拓展和延伸，打破了檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)單一抗訴的舊模式，具有強(qiáng)大的生命力和實(shí)踐可行性，在法律監(jiān)督工作中顯示出其存在的必要性和迫切性。檢察建議權(quán)的存在可以彌補(bǔ)檢察監(jiān)督方式單一和不全面的缺陷，可以使有限的司法資源得到合理有效利用，可以彌補(bǔ)簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜毕荨?/p>

完善檢察建議權(quán)，應(yīng)著眼于以下幾個(gè)方面。1）完善立法，明確檢察建議權(quán)的法律地位，在三大訴訟法修改之際將檢察建議權(quán)提上立法日程，之后再由人民檢察院組織法對其進(jìn)行解釋，以增強(qiáng)實(shí)踐中的可操作性。2）擴(kuò)大建議范圍，如對于訴訟領(lǐng)域的任何不符合法律規(guī)定的行為和做法，除了嚴(yán)重違法需要追究法律責(zé)任的依法予以追究之外，對于其他的違反程序規(guī)則或?qū)嶓w法精神的情況，檢察機(jī)關(guān)都可以通過行使建議權(quán)來督促糾正。另外還應(yīng)當(dāng)將行政處罰行為納入法律監(jiān)督的范圍，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任通過履行法律監(jiān)督職責(zé)來保證其正確實(shí)施。3）建立檢察建議回復(fù)制度。我國現(xiàn)行法律關(guān)于“限期改正”的規(guī)定一直是個(gè)漏洞，由于缺乏程序上的明確規(guī)定，比如限期改正作出的時(shí)間、限期改正通知的形式、限期改正的具體改正期限等，不具有可操作性。4）完善配套的監(jiān)督方式，我國的檢察建議權(quán)總體上說是一種柔性的法律監(jiān)督權(quán)，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，難以保障隱患的徹底消除，如被建議的單位不采納或是不回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的建議，檢察機(jī)關(guān)可以向其上級主管部門提出檢察建議，仍不被采納的，應(yīng)報(bào)同級人大常委會決定。

（四）檢察機(jī)關(guān)的法律話語權(quán)：建立符合法律監(jiān)督角色的“檢察話語權(quán)威”

法律話語權(quán)是世界各國檢察機(jī)關(guān)普遍享有的一種權(quán)力?，F(xiàn)代檢察制度起源于皇室的法律顧問或國王的律師，在歷史上始終扮演著“法律守護(hù)人”的角色，因而在最高當(dāng)權(quán)者面前，始終被認(rèn)為是最有資格提供法律意見的主體。在我國，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在制定、修改法律及解釋法律應(yīng)用問題的過程中，理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)具有發(fā)表權(quán)威性意見的權(quán)力。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)處在法律適用的前沿，能夠及時(shí)了解法律適用中的問題；在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中，容易發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律制度中存在的不足，有條件提出具有針對性的立法和修改法律的意見，以及對法律適用問題作出解釋以解決辦案之急需；特別是對于違反憲法和法律的規(guī)范性文件，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)具有指出其違法性并要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)修改或者廢除其規(guī)定的權(quán)力。

法律話語權(quán)應(yīng)包括立法建議權(quán)、法律解釋權(quán)和法律文件提請審查權(quán)。

立法建議權(quán)是指提出創(chuàng)設(shè)、修改法律的建議的權(quán)力。在現(xiàn)行的法律中并未賦予檢察機(jī)關(guān)以專門的立法建議權(quán)。在立法實(shí)踐中，雖然有關(guān)國家機(jī)關(guān)在起草制定法律法規(guī)的過程中會征求檢察機(jī)關(guān)的意見，但這只是工作協(xié)調(diào)層面上的，并沒有把檢察機(jī)關(guān)提出建議的行為視為履行法定職權(quán)的行為。法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)以立法建議權(quán)，并為其履行立法建議權(quán)提供必要的程序保障，為加快推進(jìn)法治國家建設(shè)進(jìn)程提供助推器。

法律解釋權(quán)是指針對檢察工作中遇到的實(shí)際問題，就法律的某些規(guī)定進(jìn)行解釋以滿足辦案的實(shí)際需要的權(quán)力。按照《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，這種法律解釋權(quán)授予了最高人民檢察院，最高人民檢察院有權(quán)對檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋。我國法律關(guān)于有權(quán)解釋主體的規(guī)定和目前實(shí)行的有權(quán)解釋格局，是符合中國司法規(guī)律和司法實(shí)踐的。

法律文件提請審查權(quán)是指對于國家最高立法機(jī)關(guān)以外的國家機(jī)關(guān)具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件，提請國家最高立法機(jī)關(guān)就其合法性進(jìn)行審查的權(quán)力?！读⒎ǚā返?0條關(guān)于文件提請審查的規(guī)定是一種普遍性授權(quán)，誰都有權(quán)提出，但是誰都可以不提請，這種可以推卸責(zé)任的規(guī)定與法律監(jiān)督的宗旨和要求是相悖的。因此，有必要在這種規(guī)定的基礎(chǔ)上，按照法律監(jiān)督的宗旨及其邏輯含義，明確賦予檢察機(jī)關(guān)提請審議的權(quán)力。

［1］趙震江.法律社會學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1998:151

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［11］夏克勤.推進(jìn)我國司法改革的幾點(diǎn)思考[J].法學(xué),1998(2).

【責(zé)任編校：陶 范】

Allocation of Prosecutorial Power in Judicial Law

Yu Haimin,Wang Le
(Longquan People's Procuratorate,Longquan 323700,China)

Judicial law is judicial speciality when the country applies law to solving social disputes.Only allocating prosecutorial power according to judicial law and regulateing its operation could guarantee procuratorial work achieving desired effects.Considering character definement of the procuratorial organ,traditional legal culture and practical circumstances in our country,the prosecutorial power in China should consist of prosecutorial investigation power,prosecution power,proposal power and discursive power to realize the aim of legal supervision.

judicial law;legal supervision;prosecutorial power

D926.23

A

1673 2391（2010）050030 05

20100414

余海敏（1981），浙江省龍泉市人民檢察院辦公室副主任，檢察員；王樂（1983 ），浙江省龍泉市人民檢察院行政裝備科副科長。