美國的“平安之盾”項目初探

崔海英

（鐵道警官高等?？茖W校 警察管理系，河南 鄭州 450053）

美國的“平安之盾”項目初探

崔海英

（鐵道警官高等專科學校 警察管理系，河南 鄭州 450053）

美國自2002年開始實行保障警察安全的“平安之盾”項目，其信息支持是美國聯(lián)邦調查局發(fā)布的“執(zhí)法官被殺害和被襲擊報告”。該項目推崇警察安全八大原則，建議把安全文化植入警察機構，從而實現(xiàn)警察零受傷和零被殺理念。

警察安全保障；美國警察；平安之盾項目

“平安之盾”（Safeshield Project）概念源起于IACP（國際警察首長協(xié)會）的SACOP（國家警察協(xié)會分部）致力于為全體執(zhí)法界謀利益的努力。SACOP是一個與美國廣大基層警察機構和決策層有著最廣泛的直接聯(lián)系的分支機構，旨在減少警官因公受傷和殉職。

一、“平安之盾”項目簡介

（一）“平安之盾”項目的緣起及內容

“平安之盾”項目誕生于2001年9·11恐怖襲擊之后。在2002年猶他州的帕克市半年會議中，IACP的主席BillBerger對SACOP的成員發(fā)表演講，成員們就警官所面臨的現(xiàn)實的和未來潛在的威脅，展開熱烈的討論。Berger認為警察決策層有理由關注警官們面臨的更大的威脅，他向SACOP成員承諾召開高層會議，采取措施，完善和改進對警察的保護措施。就在這次半年會議上，SACOP提出了一項致力于保護國家執(zhí)法官安全的倡議——啟動“平安之盾”項目，并組成了一個委員會來監(jiān)督這個項目的實施。長期以來人們固有的觀點是因公殉職是不可接受的，因此，執(zhí)法界想盡一切辦法來減少此類事件的發(fā)生。委員會認為這種哲學思想同樣適用于警察受傷。執(zhí)法界領導們不能接受的觀點就是事故或受傷是執(zhí)法界的司空見慣的現(xiàn)實。他們唯一能接受的觀點是警察零被殺和零受傷。這也是“平安之盾”信奉的哲學。

SACOP了解到在前幾年里，警察被殺的數(shù)量激增，由生化武器帶來的新威脅因素也在增長。令人不安的是，有嚴酷的證據(jù)表明犯罪分子的裝備和武器愈來愈先進，愈來愈具有破壞性。更不幸的是，在接下來的歲月中，幾乎沒有出臺任何有效措施來減少這種威脅。

幸運的是，SACOP與DuPont公司有著長期的合作關系。DuPont公司為保持其在安全問題和安全創(chuàng)新方面的傳統(tǒng)領袖地位，能夠愿意幫助SACOP的成員機構為執(zhí)法界制訂一個能夠并提供高效變革框架的計劃。DuPont公司與SACOP共同開展了POST（警官安全和技術）項目，后來于2005年更名為“平安之盾”項目，以避免與國家培訓頒證實體相混淆，同時也是為了更好地體現(xiàn)這一項目的本質。

“平安之盾”項目嚴格檢查警察服裝，把服裝作為一項防護和信息系統(tǒng)，寄希望于以技術手段改進?！捌桨仓堋表椖康哪繕耸窃诜b設計里融入防護性能。這是一項長期的項目，鼓勵開發(fā)者展開豐富的想象力，以創(chuàng)造性思維去尋求保護警察的最終途徑。為了改進警察制服，“平安之盾”項目將檢查并建議采用合適的程序性政策，倡議加強和改進警務培訓，以期實現(xiàn)每天能安全地把警察送回家這一終極目標。這一項目聯(lián)合了各個執(zhí)法部門和私人公司代表等多方面力量，共同致力于提升警察安全產品的質量、可用性和效率。該項目提高了人們對這一問題的范圍和嚴重性的警覺意識，通過減少警察受傷來深刻地影響執(zhí)法界。

（二）2003年SACOP關于警官受傷和死亡調查

起初，“平安之盾”委員會驚奇地發(fā)現(xiàn)包含警官受傷統(tǒng)計數(shù)據(jù)的中心數(shù)據(jù)庫并不存在。警界領導們并不知道問題的嚴重性，每天他們被迫對裝備、服裝、訓練和事關警官安全的政策做出決策，但卻幾乎沒有可資利用的基本數(shù)據(jù)來指導他們的行動或決策。

2003年，為了彌補這種信息缺失，SACOP聯(lián)合DuPont公司完成了一項關于警官受傷和死亡原因、類型等的調查。調查顯示，一年中，有2800名警官受傷，造成了至少24000個工作日的喪失。調查結果清楚地表明執(zhí)法界需要物質鼓勵才能去辨別因公受傷的原因并發(fā)動變革根除之。調查結果廣泛下發(fā)各警局，引起了學界的興趣，可以在IACP網站上的SACOP板塊中找到調查結果。

然而沒有一種方法可以稱得上是綜合全面的，該調查僅僅是基于警官在日常警務工作中所面臨的與警察職責有關的危險和傷害。它也強調關于警官受傷基本數(shù)據(jù)的嚴重匱乏。在任何有效的安全建議出臺之前，必須了解警官因公受傷和致殘事件是如何發(fā)生的，事件出現(xiàn)的頻率有多高，是在何種條件下發(fā)生的。如果沒有這些信息，那么高效應對這一問題是不可能的，試圖去提供補救辦法也是不現(xiàn)實的。

（三）“執(zhí)法官被殺害和被襲擊報告”（LEOKA）

目前，關于警察在執(zhí)行公務中如何被殺的最多的信息是在聯(lián)邦調查局(FBI)的“執(zhí)法官被殺害和被襲擊報告”（LEOKA）中。LEOKA報告是一個絕對有價值的工具，F(xiàn)BI發(fā)布的年度報告和三個統(tǒng)計圖對執(zhí)法來說是一個偉大的資源，但可悲的是利用率太低。FBI對每一起因犯罪行為導致的警察被殺案件做了深度調查。調查報告提供了規(guī)范性的建議來幫助警官避免和減少在工作中慘遭殺害的可能性。但是關于警察遭受攻擊的信息卻提供得不太完備。2008年，遭受襲擊的警察估計是58，792名，但由于種種原因這遠遠低于現(xiàn)實數(shù)字。不過，IACP成員大力支持LEOKA計劃，并且于2008年IACP采取了一項表明其義無反顧地支持這一計劃和其擴展的決議。

SACOP成員認識到了FBI的LEOKA年度報告的優(yōu)勢和弊端。優(yōu)勢是報告中的信息都經過了很好的審查。弊端是LEOKA報告并不能囊括工作中受到傷害的全部情形。LEOKA的視點主要聚焦于由于犯罪行為而引起的殉職。由LEOKA提供的針對警察的與非致命攻擊相關的信息卻遠遠不夠充分，因此，對執(zhí)法界領導來說價值也就小得多。

警官因公受傷仍然存在巨大的信息真空。一些受傷發(fā)生在犯罪對抗性任務中，另一些受傷則是源于非犯罪行為或者明顯的事故。不管是大眾傳媒還是商業(yè)媒體對這類傷害通常都不報道。事實上，警察仍在遭受此類傷害，并且經常需要離崗一段時間才能恢復健康。拋開警察自身的職責任務不說，此類傷害對警官和他們的家人和親朋好友來說毫無疑問是生活的改變。警察機關喪失了無以計數(shù)的被殺害警察的服務，喪失的服務也許只是短暫的，也許是長期的，并且直接導致警察因公致殘而提前退休。政府承受所有與警察職務有關的受傷費用。不管是致命的還是非致命的，不管與犯罪有無關系，警官受傷的費用均由政府資金承擔，并且此類資金不能用于公共安全項目。

這也是為什么IACP主席Carroll號召成立預防針對警察暴力中心是多么重要的原因。這一中心在執(zhí)法歷史上將會是一個具有里程碑意義的標桿性的設置，中心會提供必要的信息以便能夠給出確保警官安全的政策、培訓和裝備等改進的合理化建議。中心將成為信息和分析引擎以期發(fā)動真正的、持久的變革。

二、“平安之盾”的任務、目標及八大原則

（一）“平安之盾”的任務和目標

·對警官如何受傷進行追蹤，找出引發(fā)最大數(shù)量受傷和死亡的原因。

·通過找出現(xiàn)有的適合于保障警官安全的解決方案來尋找其瓶頸之處，并探求其他方案的缺陷。

·致力于安全設備的詳細規(guī)格說明，尋求適合的培訓和政策救濟方法。

·提供最好的警務實踐、最新的信息、最佳的建議、最好的產品警告和最嚴苛的準則來保障警官安全。

·支持對警察受傷的零容忍安全文化。

（二）保證警官安全的八大原則

1.責任管理

包括從警界領導到一線督導的管理層的職責是預防警官受到傷害和生病。高級管理在以下方面發(fā)揮持久的領導作用：即設立安全目標、對安全和健康行為的責任感要求、提供必需資源，等等。警察機關的領導必須旗幟鮮明地踐行他們在警官安全和福利待遇方面的承諾。

合適的安全和健康管理使參與成為必需。事實勝于雄辯。執(zhí)法機構的領導層為整個機構成員制訂安全和健康標準，執(zhí)法執(zhí)行委員會負責他們警官的安全，監(jiān)管層則要對他們領導下的警察的安全和健康負起全責。

在這一原則指導下，對安全的關注度就應該被看成是工作業(yè)績的衡量標準。對安全和健康的責任感就成了量度一個人領導能力的標尺，也是關系到其職務升遷的一個考量。

2.環(huán)境控制

所有可能導致警察受到傷害或患上可預防的疾病的工作環(huán)境的暴露都是可以控制的，不管這是一種什么樣的暴露，并且能夠提供有效的防護措施。如果危險的源頭諸如暴力對抗之類不能被堵上的話，監(jiān)督方面一定要提供培訓、安全設施和保護性服裝來減少受到傷害的危險。如果受傷是可以預測的，那么受傷也是可以預防的。

3.就業(yè)要求

把安全作為就業(yè)的一個條件。從每一個警察開始他的職業(yè)生涯的第一天起，就把他們對安全的關注和對健康的責任感作為一個就業(yè)條件來約束他們的行為，使所有警察確信他們有責任安全工作。當警官們知道管理上采取的是警官受傷零容忍政策時，他們就會尊重安全和健康項目，并且會欣然接受把安全作為一個就業(yè)和工作條件來約束他們。

4.安全培訓

所有警察都要接受培訓，以便能安全工作。富有成效的培訓計劃不僅能夠傳授安全技能，而且能夠激勵安全斗志，還能夠更新安全知識和理念。對于這些，警官們必須既能透徹理解，又能融會貫通。

一個富有成效的培訓項目要求為所有的工作情形建立安全程序和安全規(guī)則。每一個大型活動都要有安全程序和安全準則，此類活動的培訓也必須強調保障警官安全。

5.安全監(jiān)督

管理層必須做到在工作場所監(jiān)督警察的行為，以便能對其安全和健康做出評估，從而確保諸如必須穿防彈背心之類的政策能夠很好地得以貫徹執(zhí)行。安全評估要常抓不懈，在所有的決策中都必須做安全評估。綜合全面的評估和檢查不僅能確保設施和計劃取得預期效果的高效率，而且能夠發(fā)現(xiàn)一些特別的問題，找出其在確保警察安全和健康的努力中的缺陷。所有的監(jiān)管人員都應該對他們責任領域的工作行為做安全審查和經常性的安全檢查，并反思一些特別的操作，以證實工作程序是可行的，是沒有過時的。

6.矯正缺陷

如果不立即采取措施矯正這些缺陷，警察受到傷害的危險就會增加，安全計劃的可信度也會降低。矯正的方法有：改進設施，更換設備，改進程序，加強培訓，制訂富有建設性的紀律。需要時一定要用紀律來約束。要想使懲戒行動取得以儆效尤的效果，懲戒措施必須一以貫之，并且具有前瞻性。隨之而來的審查一定要有確保既定矯正措施的效力。

7．以人為本

一個安全的工作場所最重要的因素就是它的職員。勤奮聰明、訓練有素和躊躇滿志的警察是警察機構巨大的資源。安全的工作場所的成功依賴于警察能夠嚴守工作程序，積極參加培訓，能夠認識和警覺潛在危險。當管理層表現(xiàn)出對他們的員工真正的關心時，互相尊重就建立起來了。

8.工余安全

在工作之余受傷或患上可預防的疾病的幾率并不比在工作中少。拋卻警察和他們的家人倍感痛苦不說，工作外的受傷和疾病也能在以下方面嚴重影響警察機構的運作，如：人員配置；增加給監(jiān)督工作的額外工作量；受傷員工在返回工作崗位時有限的工作效率；健康保險方面增加的開支；等等。

因此，警察機構應該參加長期性的工作之余安全項目。這一項目應該得到管理團隊每一個成員的高度關注。它是“平安之盾”項目不可分割的一個組成部分。

三、“平安之盾”需要安全文化

（一）“平安之盾”需要安全文化的原因探析

在計劃初期，SACOP就認識到要想使這一計劃成功，必須轉變文化觀念，即培育一種警察受傷是可以防御的理念。2003年平安之盾調查表明，執(zhí)法界一直擁有的觀點是警察受傷向來被期望和被認為是理所當然、再平常不過的事。81%的被調查者認為絕大多數(shù)的受傷是不可防范的。警察機構認識到這是不可接受的，SACOP需要在執(zhí)法界強調預防警察受傷。唯一能夠接受的目標就是警察零被殺和零受傷，必須樹立“安全第一”的理念，因此，警察機構需要把保證警察安全的八大原則深深地根植入警察機構的組織文化中?！捌桨仓堋闭J為，盡管我們對危險情形的控制無能為力，但我們可以通過周密的計劃來控制其結果。

在私營部門的工作場所，“安全第一”已經倡導很多年了。上至《財富》世界500強下至家庭式夫妻店都深深地認識到了為員工提供一個安全的工作環(huán)境是英明的決策。與此幾乎同等重要的就是以金錢刺激去提供安全環(huán)境。沒有深厚的安全文化和長遠計劃的公司和組織將會在員工受傷和患病上花銷更多的直接開支。另外，非直接開支，諸如財產損失、誤工費、加班費、提供的產品和服務質量低下、對顧客關系的損害和公眾形象等等，可能是直接損失的3倍以上。

事實上，執(zhí)法界在這些問題上并不是熟視無睹。把安全放在第一位來考慮是警官傳達他們對生活、對職業(yè)、對家人關心、關注和關愛的最合適的方式。另外，據(jù)調查，服裝、裝備、政策和培訓等方面變革的金錢需求是巨大的。在2003年對698名警官的調查中，有369名報告說在2002年至少有一名警官因執(zhí)行公務而受傷。那些警察機構報告至少有2800人受傷，損失了24，000個工作日。2002年，每個警察機構里，平均有8個人受傷，損失了66.4個工作日，至少有1個人因公受傷。

其他有關警察受傷的評論也印證了SACOP的調查結果。明尼蘇達城市保險信托聯(lián)盟（LMCIT）對警官受傷問題進行了回顧。在LMCIT的保險賠償項目中，對警察的賠償數(shù)額是最大的，自2003至2005年，警官因公受傷得到的賠償占全部賠償數(shù)額的26%，每年的花費需要330萬美元。LMCIT單在明尼蘇達州就在900個城市開展了員工賠償計劃。賠償費用如此巨大，毋庸置疑這對警察機關和社會都是一個巨大的負擔。

由于在當前的經濟形勢下，對預算的要求愈來愈苛刻，顯而易見，不斷增長的醫(yī)療開支是所有的公共安全機構極為關注的問題。稅收縮水和隨之而來的財政收縮政策直接影響了財政在一系列項目上的削減：市政服務，鼓舞員工士氣，設備更新，培訓需求等等。執(zhí)法部門具有雙重責任，既要保證警官安全，又要考慮財政負擔。

（二）全方位植入安全文化

管理層必須在警察機構倡導這種安全文化。當然，每個人都有一種與生俱來的安全意識，自咿呀學語時就不斷被灌輸?shù)囊环N本能。這種灌輸非常有效——成年人不會把手故意放在火苗上就是因為他們知道火燒的后果。但是除卻本能和后天習得之外，安全應該作為一種管理內容在機構里廣為宣講。

警察組織應該通過領導的感召力和榜樣的作用發(fā)揚推廣安全文化。領導的感召力主要是指部門領導教育警官建立富有責任、深思熟慮的行為準則。植入安全文化超越了機構運作和行政管理范圍，意味著培養(yǎng)警察誠摯的態(tài)度和深深的責任感，內容涉及安全培訓、安全政策和安全準則等。

在警察機構里影響變革的第一步是要界定這種文化變革，并且要始終如一地主張這種變革。管理團隊要站在改革的前沿，向一線監(jiān)管人員傳遞安全文化的重要性。敬業(yè)和個人責任感在安全文化里發(fā)揮著很重要的作用。基層警官、監(jiān)管人員和決策層都要對安全結果負責任。警察機構的所有成員都有權力制止不安全的警務實踐，并且以一種安全方式促進管理的革新。

警察部門應該盡可能多地搞一些諸如夜晚或惡劣環(huán)境下的實戰(zhàn)培訓。2003年SACOP的調查結果表明，警察機構一半以上的受傷發(fā)生在晚上6：00到午夜這個時間段。這樣，多增加一些這個時間段的實戰(zhàn)訓練會非常有用。

在實際操作中，決策層應該更加注重把危險管理和事故管理結合起來，包括戰(zhàn)略責任、戰(zhàn)術責任和計劃責任。在警察機構各方面的設計和執(zhí)行中都應該把安全作為一個首要的考慮。在培訓、任職資格和頒發(fā)證書等活動中都要把重點放在是否植入了安全理念。

應該利用一切可資利用的高科技裝配現(xiàn)有的警用設備來增加警察安全，在購買新裝備時則要把安全作為一個主要考慮。那種設備或裝備能夠代表在保護警官安全方面就是前進了一大步嗎？從最基本的來講，警察機構有為防御導彈裝甲而必須穿防彈背心的政策嗎？如果有，監(jiān)管人員是不是正在監(jiān)督它的執(zhí)行？

LMCIT表明在警官受傷中花費最高的前五大種類是追蹤（17.2%）、使用武力（15.6%）、訓練（13.3%）、非緊急汽車駕駛（7%）和醫(yī)療救助（6.7%）。2003年的SACOP調查則發(fā)現(xiàn)扭傷關節(jié)是報告中最常見的傷害種類，在全部警官受傷害的案件中占47%，在全部損失的工作日中占54%。盡管在一些追蹤、使用武器和訓練活動中發(fā)生過很大一部分關節(jié)扭傷使這個結論看起來合情合理，不幸的是，調查并沒有顯示當警官受傷害時他們在做什么。

這些發(fā)現(xiàn)證實了SACOP和平安之盾的觀點，那就是，警察長期受傷害的類型和發(fā)生傷害的條件都是可以通過改進服裝設計、裝備、培訓和政策而積極地對其施以影響或者促使其減少。服裝設計和裝備改進有點兒復雜，需要私營部門的參與和努力，而培訓和政策問題則是警察部門能夠很快解決的。為減少這些警察受傷數(shù)字，在關鍵性問題決策上，對政策和培訓方面的回顧和反思是非常有益的，尤其是在追蹤、武力使用、汽車駕駛和那些需要醫(yī)療救助的合適處置等方面。

四、對“平安之盾”的未來展望

平安之盾計劃誕生的初衷是為了滿足為警官提供更好的保護以使其免受現(xiàn)實世界的威脅的需要。最近發(fā)生的一些事件，如FordHood慘案（2009年11月5日，在德克薩斯州的胡德堡陸軍基地，有13人被殺害，32人受傷，包括2名警官），2009年11月29日，4名警官在華盛頓的帕克蘭地區(qū)的一個咖啡店里被殺害（正在上崗的四名著制服警察遭到一個持槍的前服刑犯的伏擊，四人當場死亡），這些都使人們對不斷出現(xiàn)的威脅的嚴峻性的認識不斷加深。就像曾經發(fā)生的情況，也像未來將要發(fā)生的情況一樣，警察是向危險靠近的人，其他公民則是逃離危險的人，警察在現(xiàn)實中很容易被辨認出來從而被犯罪分子作為襲擊目標。來自人的威脅是真實的，因使用武力而引發(fā)的事故現(xiàn)在正是也應該是領導階層極為關注的問題。但是警官所面臨的威脅也絕不止人的威脅一種，職業(yè)危險和執(zhí)法程序危險也一直存在，并且和暴力襲擊一樣會使警察的身體虛弱不堪。

幸運的是，只要適度關注，嚴肅對待，減輕這兩種類型的傷害都是可能的。執(zhí)法部門的決策層能夠提高警官的安全警覺度，決策層能夠分析當?shù)鼐俚氖軅厔?，并利用它使警察受益。警界領導要確保他們的警察部門從反對針對執(zhí)法官的暴力襲擊和傷害中心大獲益處，在如何執(zhí)法和裝備警官方面進行大膽革新。

這是一個充滿雄心壯志的計劃嗎？是的。這是一條布滿荊棘的羊腸小道嗎？是的。但是，正如John F.Kennedy在1961年他的就任總統(tǒng)的就職演說中所言，“所有這些在頭100天里不能完成，在頭1000天里也不能完成，在這任總統(tǒng)的任期里也不能完成，甚至在這個星球上，在我們的有生之年都不能完成。但，讓我們開始吧！”美國的SACOP對“平安之盾”雄心勃勃，信心滿滿，其未來之路也似乎是曙光在前，令人神往。

［1］Terry Milam．OFFICER SAFETY:Making the Vision a Reality[J]The Police Chief,January,2010．

［2］http://www.theiacp.org/About/Governance/Divisions/StateAssociationsofChiefsofPoliceSACOP/CurrentSACOPProjects/SafeShieldProject/tabid/464/Default.aspx

［3］http://www.theiacp.org/About/Governance/Divisions/StateAssociationsofChiefsofPoliceSACOP/CurrentSACOPProjects/tabid/463/Default.aspx.

［4］SACOP,Executive Summary:SafeShield Project Officer Injury Survey,www.theiacp.org/LinkClick.aspx?fileticket=PkUidtGR KPs%3d&tabid=464(accessed December 8,2009).

［5］http://www.fbi.gov/ucr/killed/2008/aboutleoka.html

［6］http://www.fbi.gov/ucr/ucr.htm#leoka

［7］http://www.thefreelibrary.com/About+law+enforcement+offic e rs+killed+and+assaulted.-a0212326938

［8］http://www.theiacp.org/LinkClick.aspx? fileticket=PkUidtGRKPs%3d&tabid=464

【責任編校：譚明華】

On Safeshield Project in America

Cui Haiying
(Railway Police College,Zhengzhou 450053,China)

The Safeshield Project to protect American police safety was launched in 2002,whose information support was the Law Enforcement Officers Killed and Assaulted(LEOKA)issued by the Federal Bureau of Investigation(FBI).It adores eight principles of police safety with the suggestion of imbedding safety culture into police agency to realize the ideas of zero officers killed or injured.

police safety protection;American police;Safeshield Project

D918

A

1673 2391（2010）050007 05

20100728

崔海英（1974 ），女，河南三門峽人，鐵道警官高等?？茖W校警察管理系助教、碩士。