論我國濕地刑事立法保護(hù)的問題和對策

樊清華 林慶豐

(海南師范大學(xué)政法學(xué)院海南?？?571158)

論我國濕地刑事立法保護(hù)的問題和對策

樊清華 林慶豐

(海南師范大學(xué)政法學(xué)院海南海口 571158)

我國濕地保護(hù)的刑事立法非常缺乏;在不多的附屬刑事立法條文中又有濕地環(huán)境保護(hù)理念較落后、刑法保護(hù)濕地范圍狹窄,環(huán)境刑法只處罰結(jié)果犯、欠缺對濕地危險犯的認(rèn)識,以及濕地環(huán)境刑事責(zé)任歸責(zé)原則上未涉及“無過錯責(zé)任原則”等問題。本文提出必須從確立濕地刑事立法的恰當(dāng)方式、明確濕地破壞的刑事責(zé)任、完善濕地環(huán)境破壞犯罪刑事責(zé)任承擔(dān)方式和加大對濕地環(huán)境破壞的刑法立法處罰力度等方面入手,予以完善。

濕地保護(hù);刑事立法;問題;對策

《國際濕地公約》指出濕地即指不問其為天然或人工、長久或暫時性的沼澤地、泥炭地或水域地帶、靜止或流動、淡水、半咸水、咸水體,包括低潮時水深不超過 6m的水域。我國濕地主要包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、河口濕地、海岸灘涂、淺海水域、水庫、池塘、稻田等自然濕地和人工濕地,面積約 6594萬 hm2,占世界濕地的 10%,位居亞洲第一位,世界第四位。用刑事立法保護(hù)我國現(xiàn)有的濕地資源,非常重要。

1 我國濕地保護(hù)的刑事立法現(xiàn)狀

總的來說,濕地保護(hù)法是保護(hù)和合理利用濕地環(huán)境資源的“自然法”,遵照全球生物圈和自然界的客觀規(guī)律,通過立法和國家政策的手段去營造濕地的良性循環(huán)系統(tǒng)。它不僅涉及到動植物保護(hù)法、水法、大氣污染法等內(nèi)部環(huán)境法領(lǐng)域,而且還涉及到刑法、民法、行政法等綜合保護(hù)濕地的外部環(huán)境法規(guī)范領(lǐng)域。我國已加入《關(guān)于水禽棲息地的國際重要濕地公約》和《生物多樣性公約》等國際公約,但國內(nèi)尚無統(tǒng)一的《濕地保護(hù)法》和濕地保護(hù)的刑事立法,與我國是濕地大國的地位不相稱。

1994年中國政府將“中國濕地保護(hù)與合理利用”項(xiàng)目納入《中國21世紀(jì)議程》的優(yōu)先項(xiàng)目計劃,把我國濕地保護(hù)提到了優(yōu)先發(fā)展的地位。但在基本無法可依的情況下,因不合理地開發(fā)、淤積、污染、過度排澇等導(dǎo)致我國濕地面積和資源減少一半以上,功能和效益下降,生物多樣性喪失。中國頻繁發(fā)生的洪澇、干旱、赤潮、沙塵暴、荒漠化,也與許多原先濕地消滅和變化密切相關(guān)。濕地生態(tài)惡化給經(jīng)濟(jì)造成損失,約占國民生產(chǎn)總值的 4%～8%。2002年,中國政府頒布了《中國濕地保護(hù)行動計劃》,確立了 300多個具有全球意義的項(xiàng)目。與此前后國家出臺了一些與濕地有關(guān)的立法,一些地方立法也頒布了適用行政區(qū)域或者濕地保護(hù)區(qū)范圍的地方性法規(guī)。其中國家級法律法規(guī)有《中華人民共和國森林法》(1983)、《中華人民共和國水污染防治法》(1984)、《中華人民共和國土地管理法》(1986)、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》(1988)、《中華人民共和國水法》(1988)、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(1989)、《中華人民共和國水土保持法》(1991)、《中華人民共和國槍支管理法》(1996)、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999)等 15部。國務(wù)院制定頒布的主要行政法規(guī)有《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》(1985)、《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1990)、《中華人民共和國防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》(1990)、《中華人民共和國陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》(1992)、《中華人民共和國水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》(1993)、《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1994)、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(1994)等 18部,以及個別省市相繼出臺的一些濕地保護(hù)條例。例如《黑龍江省濕地保護(hù)條例》、《甘肅省濕地保護(hù)條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》、《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》、《鄭州黃河濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《遼寧省濕地保護(hù)條例》、《海南省紅樹林保護(hù)條例》等[1]。

在這些法律法規(guī)、條例和相關(guān)規(guī)定中,針對我國的濕地資源開發(fā)與保護(hù)的刑事立法,研究制定和付諸實(shí)施的甚少,甚至到了幾乎空白的地步。僅有的少量濕地保護(hù)刑事法律法規(guī)或條文又存在這樣那樣的不足,加上現(xiàn)行濕地法律條例對于違反濕地保護(hù)的情況,大都是規(guī)定采用行政手段,如：防止侵害、警告、行政處分等行政強(qiáng)制措施和行政處罰。然而這些行政強(qiáng)制和行政處罰,沒有了濕地保護(hù)刑事立法這個強(qiáng)有力后盾、同時又缺乏利益相關(guān)者的刑事立法保護(hù)機(jī)制,執(zhí)行起來往往變成“紙上談兵”,效果顯然較差。

2 我國濕地保護(hù)的刑事立法存在問題

我國環(huán)境保護(hù)法律起步較晚,刑法手段介入環(huán)境立法也只有 20年左右,濕地保護(hù)的刑事立法也就更晚。由于上世紀(jì) 70年代我國經(jīng)濟(jì)仍很落后,環(huán)境污染問題并不嚴(yán)重,因此 1979年刑法中并沒有專門懲治環(huán)境犯罪的規(guī)定,只有直接或間接涉及危害環(huán)境犯罪的條款。如在危害公共安全罪、破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序罪及瀆職罪中有相應(yīng)規(guī)定。因此,當(dāng)時濕地保護(hù)的刑事立法,處于空白狀態(tài)。

改革開放使得我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,但嚴(yán)重的環(huán)境問題也隨之而來。由于刑法相關(guān)規(guī)定的空白導(dǎo)致無法有效制裁環(huán)境犯罪,國家陸續(xù)制定了大量附屬在專門法規(guī)里的刑法條文規(guī)定。如《海洋保護(hù)法 》、《森林法 》、《水污染防治法 》、《漁業(yè)法 》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《野生動物保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī),都有相關(guān)刑法條文規(guī)定。1997年我國刑法典在第六章“妨害社會管理秩序罪”中明確規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”專節(jié),該節(jié)共計 9個法條 14種罪名。同時,97刑法還首次將單位規(guī)定為環(huán)境犯罪的主體,但所有條文規(guī)定中,沒有明確的專門濕地刑事立法規(guī)定。限于“刑法統(tǒng)一性”原則,在上述附屬刑法中也沒有行政刑法措施的規(guī)定。對于破壞、污染環(huán)境應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的,除了有一個與濕地刑法保護(hù)有關(guān)的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于懲治捕殺國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動物的決定》屬于特別刑法外,對污染濕地環(huán)境、破壞濕地生態(tài)和資源方面的犯罪,在附屬環(huán)境刑法的刑事立法條款上均采用立法類推形式,多數(shù)只是簡單地規(guī)定“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！苯Y(jié)果依據(jù)什么法,怎樣追究,全然不清,無所適從。因而導(dǎo)致雖然形式上涉及了濕地環(huán)境保護(hù)的多方面,但實(shí)際中法律并未得到很好的執(zhí)行,尤其是污染防治法中的破壞濕地刑事條款被直接適用于違法犯罪人的屈指可數(shù)[2]。同環(huán)境保護(hù)發(fā)達(dá)國家相比,我國在濕地刑事立法方面存在以下不足：

2.1 保護(hù)理念較落后,保護(hù)范圍狹窄

如前述,我國刑法中“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”是“妨害社會管理秩序罪”中的一節(jié),并未同其他類罪并列。同樣,就立法認(rèn)識而言,濕地環(huán)境犯罪在我國仍被看作是對社會秩序的破壞,而非對人類生存與發(fā)展的威脅。換言之,濕地生態(tài)利益保護(hù)尚未引起我國刑法的重視。而當(dāng)今世界上很多國家均采用了濕地環(huán)境犯罪單獨(dú)成章的立法模式,如 1980年的德國刑法典第 28章為“危害環(huán)境犯罪”,1997年的《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》在第 26章設(shè)立“生態(tài)犯罪”。

同時,在罪名設(shè)置上,我國現(xiàn)行刑法對環(huán)境犯罪只規(guī)定了 14個罪名,其中沒有破壞濕地罪名。很多客觀存在并時有發(fā)生的嚴(yán)重危害濕地環(huán)境行為,都沒有相應(yīng)的刑事立法約束規(guī)定,這已無法與當(dāng)前日趨復(fù)雜的濕地環(huán)境破壞現(xiàn)狀相符合。如破壞草原、濕地的犯罪行為,對濕地野生植物的濫砍濫伐行為 (刑法中只規(guī)定了對珍貴樹木的保護(hù)),與人民生活密切相關(guān)的濕地水源污染行為等均未納入刑法保護(hù)范圍。因此,我國刑法有必要增加破壞濕地罪名、嚴(yán)密法網(wǎng),使刑法的效力得到更好的發(fā)揮[3]。

2.2 欠缺對濕地危險犯的認(rèn)識

我國現(xiàn)行刑法對環(huán)境犯罪的規(guī)制上不承認(rèn)破壞濕地危險犯,對于濕地環(huán)境犯罪大多規(guī)定必須以“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或人身傷亡的嚴(yán)重后果”作為構(gòu)成犯罪的必要條件。而濕地環(huán)境犯罪行為一旦實(shí)施,即使一時沒有出現(xiàn)嚴(yán)重后果,也必然會對公私財產(chǎn)與人體健康帶來現(xiàn)實(shí)及潛在危險。若放任不管,等到產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的危害結(jié)果之后再進(jìn)行懲處,雖是“亡羊補(bǔ)牢”,但為時晚矣。

2.3 刑事責(zé)任歸責(zé)未涉及“無過錯責(zé)任原則”

傳統(tǒng)刑法理論中,故意和過失是承擔(dān)刑事責(zé)任的基礎(chǔ)。我國環(huán)境犯罪的歸責(zé)原則亦是如此。近年來,鑒于我國濕地環(huán)境破壞問題日趨嚴(yán)重,很多學(xué)者主張引入“無過錯責(zé)任原則”。我們認(rèn)為,我國已成為世界上濕地污染最嚴(yán)重的國家之一。以濕地水污染為例,“國家有關(guān)部門通過對 532條河流的監(jiān)測,發(fā)現(xiàn)有 436條河流受到不同程度的污染。我國城市地下水污染范圍己達(dá) 80%以上,其中 50%的城市地下水的水質(zhì)不符合飲水標(biāo)準(zhǔn),人飲用后發(fā)病率逐年升高”[4]。其他環(huán)境狀況惡化程度也非常嚴(yán)峻。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的終極目標(biāo)是為了社會富足、人民安康,若無良好的生態(tài)環(huán)境,一切物質(zhì)上的成就終將會化為泡影。我國正在大力提倡可持續(xù)發(fā)展,在制裁濕地環(huán)境犯罪時應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)厲措施。當(dāng)然,對“無過錯責(zé)任原則”的適用也應(yīng)限定其條件與范圍,如主體應(yīng)限于單位等。

3 完善我國濕地保護(hù)的刑事立法對策

3.1 確立濕地刑事立法的方式

這方面立法方式的最佳選擇,當(dāng)然是在刑法典中設(shè)專章規(guī)定濕地環(huán)境犯罪條款。但是,眾所周知,我國法律的修改甚至比新法的制定還難,刑法典的修改雖早已醞釀,但進(jìn)展緩慢,不知何年方能通過。顯然這種方式是遠(yuǎn)水解不了近渴。第二種選擇便是在單行環(huán)境法中直接規(guī)定對于濕地環(huán)境犯罪的刑事制裁。這樣雖然能夠使懲治環(huán)境犯罪的規(guī)定盡快頒布實(shí)施,但由于我國的立法尚無先例,且刑法學(xué)界擔(dān)心會影響我國刑事立法的統(tǒng)一和協(xié)調(diào),因而也較難為立法機(jī)關(guān)和刑法學(xué)界所接受。根據(jù)我國立法的特點(diǎn),采用特別立法的方式,也許是一種最佳的選擇。這首先因?yàn)?這方面已有先例可循;其次,它不影響刑事法制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一,能夠?yàn)樾谭▽W(xué)界所接受;再次,它可以使懲治濕地環(huán)境犯罪的規(guī)定盡快出臺,并根據(jù)濕地環(huán)境犯罪的特點(diǎn)做出相應(yīng)的規(guī)定,以便及時地打擊嚴(yán)重污染和破壞濕地環(huán)境的犯罪,遏制濕地環(huán)境狀況整體仍在惡化的趨勢。

3.2 明確濕地破壞的刑事責(zé)任

至于濕地破壞的刑事責(zé)任立法,應(yīng)當(dāng)明確,如違反濕地資源法律規(guī)范的行為在性質(zhì)、情節(jié)及后果等方面達(dá)到一定嚴(yán)重的程度時,就構(gòu)成了濕地刑事責(zé)任,犯罪罪名成立。而我國《刑法》中關(guān)于犯罪和刑事責(zé)任、刑罰和刑罰的具體運(yùn)用的一般原理、原則以及有關(guān)種類的犯罪與相應(yīng)的刑罰種類和幅度的規(guī)定,按照一般法指導(dǎo)特別法的立法精神,也同樣適用于濕地資源保護(hù)方面的犯罪行為處理。濕地的刑事責(zé)任一般包括四類：第一類是非法采伐、狩獵、捕撈濕地生物資源,情節(jié)嚴(yán)重的。第二類是故意以放火、決水、爆炸等危險方法破壞濕地及其周圍的河流、森林、水源、住宅、公共建筑物等公私財產(chǎn)、危害公共安全,尚未造成嚴(yán)重后果的行為;或故意以放火、決水、爆炸、投毒等危險方法使?jié)竦刈匀毁Y源和自然環(huán)境以及其他公私財產(chǎn)遭受重大損失的行為以及過失起火、決水、爆炸等原因而使?jié)竦刈匀毁Y源和自然環(huán)境以及其他公私財產(chǎn)遭受重大損失的行為。第三類是以暴力、威脅方法阻礙濕地資源管理人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為。第四類是濕地資源管理工作人員玩忽職守,致使?jié)竦刈匀毁Y源和其他公私財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

3.3 完善濕地環(huán)境犯罪刑事責(zé)任承擔(dān)的方式

按照常規(guī)的刑法處罰方式,犯罪行為人一般被剝奪自由處以徒刑,同時或者選擇承擔(dān)一定數(shù)額的罰金。由于罰金的數(shù)額普遍不高,而且被告人往往無力支付或者拒不支付罰金和損失補(bǔ)償金額,所以對于造成的濕地環(huán)境損失卻得不到有效彌補(bǔ)。這些損失都由國家來補(bǔ)救,負(fù)擔(dān)沉重。濕地環(huán)境犯罪的犯罪行為人多數(shù)由于主觀的過失造成,犯罪人不具有主觀惡性,更不具有人身危險性,將這些犯罪人收監(jiān)執(zhí)行刑罰,對犯罪人的主觀改造是一種過剩,濕地環(huán)境損害也得不到補(bǔ)救。設(shè)立責(zé)令其恢復(fù)濕地環(huán)境的刑罰責(zé)任承擔(dān)方式,既可警示周圍的群眾,也可在一定程度彌補(bǔ)其犯罪行為造成的損失[5]。

國外已有針對環(huán)境犯罪適用緩刑重建被損害的環(huán)境規(guī)定。如 1997年 1月 1日生效的《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第 26章有關(guān)環(huán)境犯罪及處罰的規(guī)定中普遍規(guī)定了一種不剝奪自由的勞動改造的刑罰手段。如第 250條對“污染水體罪”的處罰規(guī)定為“處數(shù)額為最低勞動報酬 100～200倍或被判刑人1～2個月的工資或其他收入的罰金,或處 5年以上剝奪擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種活動的權(quán)利,或處 1年以下的勞動改造,或處 3個月以下的拘役”。第 254條對“毀壞土地罪”的處罰規(guī)定為“處數(shù)額為最低勞動報酬 200～500倍或被判刑人2～5個月的工資或其他收入的罰金,或處 3年以下剝奪擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種活動的權(quán)利,或處兩年以下的勞動改造”等?！抖砹_斯聯(lián)邦刑法典》關(guān)于環(huán)境犯罪普遍規(guī)定的這種不剝奪自由的勞動改造就是責(zé)令犯罪人用自己的勞動去恢復(fù)被損害的環(huán)境。有了這種刑罰手段的規(guī)定,法院可以對合適的環(huán)境犯罪人直接判其用勞動去恢復(fù)被破壞的環(huán)境,從而達(dá)到在懲治環(huán)境犯罪的同時,遏制環(huán)境的惡化趨勢,最終達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的[6]。

3.4 加大濕地環(huán)境破壞的刑法立法處罰力度

(1)將濕地環(huán)境刑法的客體從國家管理制度,人們的生命健康和財產(chǎn)權(quán)擴(kuò)張到環(huán)境權(quán)益和生態(tài)利益上來。

(2)在刑罰方面,適當(dāng)增加濕地環(huán)境污染犯罪的刑期,尤其是故意犯罪的法定刑,在各關(guān)聯(lián)的濕地環(huán)境犯罪之間也要做到刑罰的協(xié)調(diào),使罰當(dāng)其罪。

(3)對污染類型的濕地環(huán)境犯罪增設(shè)故意犯罪,彌補(bǔ)重大環(huán)境污染事故罪不能適用于故意濕地犯罪的缺陷。

(4)對一些社會危險性較大,可能造成嚴(yán)重社會危害的濕地環(huán)境犯罪增設(shè)危險犯,如對重大環(huán)境污染事故罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪等可能破壞濕地環(huán)境的行為增加危險犯的規(guī)定,以充分發(fā)揮刑法的預(yù)防作用。

(5)關(guān)于追溯時效方面,由于一些濕地環(huán)境犯罪造成嚴(yán)重后果的過程,往往是一個累積的過程,要經(jīng)過幾年、甚至幾十年才會出現(xiàn),因此有必要延長濕地環(huán)境犯罪的追溯時效,如延長到二十年、甚至五十年[7]。

[1]洪霞芳.中國濕地法律責(zé)任問題研究[D].南昌：南昌大學(xué),2008：1～2.

[2]蔡新春.完善我國環(huán)境犯罪立法研究[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué),2009：10～14.

[3]趙繪宇,湯臣棟.國外濕地立法之體例、宗旨與管理體制研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(11)：38～42.

[4]蔡秉坤,李清宇.兩大法系環(huán)境刑法重大問題的比較與借鑒[J].蘭州交通大學(xué)學(xué)報,2009(2)：100～104.

[5]焦華.論生態(tài)刑事法律責(zé)任[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué),2005：29～33.

[6]周珂,宋德新.完善我國環(huán)境刑法的幾點(diǎn)思考[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2009(5)：120～130.

[7]陳蓉.濕地保護(hù)的國際立法與中國相關(guān)法律制度的完善[D].上海：華東政法學(xué)院,2007：50～58.

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1673-288X(2010)05-0006-04

海南省哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃省級資助項(xiàng)目 (2010HNSK10-57)。

樊清華 (1964—),男,江西省進(jìn)賢縣人,海南師范大學(xué)副教授,主要從事環(huán)境法學(xué)理論研究與教學(xué)。