中國強化環(huán)境履約資金機制的未來途徑

陳迪宇 俞 海

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心北京 100029)

中國強化環(huán)境履約資金機制的未來途徑

陳迪宇 俞 海

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心北京 100029)

資金機制完善與否是多邊環(huán)境公約目標能否實現(xiàn)以及國內(nèi)環(huán)境履約工作能否順利進行的關(guān)鍵。當前,中國環(huán)境履約的形勢發(fā)生了重要變化,面臨著新的難題。本文基于我國環(huán)境履約現(xiàn)狀,提出了強化我國多邊環(huán)境公約履約資金機制的未來途徑。

多邊環(huán)境公約;資金機制;未來途徑

資金機制不足一直是制約多邊環(huán)境公約履約的重要因素。國內(nèi)多邊環(huán)境公約履約保障工作也一直受到內(nèi)外資金機制不完善的影響。目前,中國環(huán)境履約形勢較為嚴峻,履約的資金保障面臨著自身需求量持續(xù)增大、外來援助逐漸減少、要求中國增加對外捐資等內(nèi)外多重壓力。中國如何確保環(huán)境履約所需資金的落實,完善自身的履約資金機制,促進履約目標的實現(xiàn)是值得我們研究和思考的重要問題。總的來看,中國國際環(huán)境公約履約的資金保障方面有三個待解決的難題和顯著的需求：一是中國開展國際環(huán)境公約履約工作的資金需求與供給之間存在巨大差距,可獲得的資金數(shù)額遠遠小于各公約履約的基本資金要求,中國迫切需要擴大環(huán)境公約履約的資金來源;二是中國的環(huán)境公約履約資金管理體制已不適應(yīng)當下環(huán)境履約形勢,其機構(gòu)設(shè)置、運行規(guī)則、運作方式等多方面亟待改革;三是國內(nèi)履約的資金機制欠缺科學、高效的資金執(zhí)行和評估模式,應(yīng)提高資金利用質(zhì)量以增強資金獲取的可持續(xù)性。針對這三方面的難題和需求,本文就未來強化我國多邊環(huán)境公約履約資金機制提出了幾條可選途徑。

1 建立雙軌并行的環(huán)境履約融資機制

在目前國際社會對我國環(huán)保資金援助日趨減少的形勢下,我們既應(yīng)始終堅持環(huán)境保護具有跨國界性、公益性、其成效的外溢性的特點,強調(diào)我國是發(fā)展中國家的現(xiàn)實國情,在國際上積極拓寬已有資金渠道、發(fā)展新型贈款及資金來源,又應(yīng)大力推進國家財政資金的配套實施、建立責任資金機制、完善激勵機制鼓勵社會各界加大公益或非公益的環(huán)保資金投入,即積極探索建立國際與國內(nèi)雙軌并行的融資機制,將國際贈款資金、財政配套資金、應(yīng)用技術(shù)研發(fā)資金、企業(yè)環(huán)境基金、公益或慈善資金及其他渠道自籌資金相結(jié)合,擴大履約資金來源,保障履約資金供給。

1.1 推動現(xiàn)有公約固定資金機制的改革

國際資金機制一直是中國開展履約工作的重要支持,它們對機制外的特別是國際非官方資金和援助的流向具有很強的導向性,因此,中國應(yīng)推動現(xiàn)有公約固定資金機制朝有利于實現(xiàn)中國國家利益的方向改革,其中,全球環(huán)境基金 (GlobalEnvironmentFacility,GEF)是中國應(yīng)關(guān)注的重點。

GEF是迄今為止唯一的國際環(huán)境公約綜合性資金機制,也是最重要的環(huán)境公約資金機制。作為世界上使用國際贈款開展環(huán)境保護最有效率和效果的國家之一,也是少數(shù)幾個向 GEF捐資的發(fā)展中國家之一,中國在申請獲得大多數(shù)公約資金機制資金時在非發(fā)達國家當中處于優(yōu)勢地位[1]。與此同時,發(fā)達國家掌握著這些公約資金機制運作實體的主導權(quán),如 GEF理事會的協(xié)商一致程序和投票規(guī)則基本上剝奪了發(fā)展中國家管理全球環(huán)境基金的權(quán)力[2]。因此,中國應(yīng)當首先充分利用對中國獲得贈款有利的規(guī)則,保證在 GEF及其他資金機制中的資金分配利益,同時,積極推動資金機制運作實體管理機構(gòu)的組成 (如 GEF理事會)和資金機制運作規(guī)則的改革,積極參與新興資金機制的規(guī)則制定,為中國爭取更多的國際資金。中國可同 77國集團一道推動 GEF的增資談判轉(zhuǎn)移到各個公約締約方會議中來,使締約方一國一票的表決規(guī)則取代發(fā)達國家占絕對主導地位并采用協(xié)商一致原則的理事會表決規(guī)則。中國可推動國際資金機制以項目優(yōu)先度而不是國家資格為首要資格標準,使中國在因國力提升導致國際贈款總體減少的情況下能以環(huán)境保護實際需求為依據(jù)繼續(xù)擴大贈款來源?；谀壳?GEF的戰(zhàn)略優(yōu)先性和業(yè)務(wù)規(guī)劃只覆蓋了非發(fā)達國家履約活動的極小一部分,中國應(yīng)根據(jù)自身的環(huán)境狀況,提高資金項目申請能力,積極開發(fā)新概念,推動確定新的促進中國環(huán)保工作的 GEF戰(zhàn)略優(yōu)先性和業(yè)務(wù)規(guī)劃。此外,中國還應(yīng)就諸如汞污染防治領(lǐng)域國際公約等潛在公約的資金機制做好充分的前期研究工作,以在其未來談判涉及資金機制內(nèi)容時拿出利于中國的方案。

1.2 推動財政配套資金的落實

在現(xiàn)有的環(huán)境公約中,有些明確要求締約國在履約時給予財政配套資金,有些本身就欠缺必要的資金機制、其履約更需要國家財政的支持,但除了個別與國內(nèi)環(huán)保重點工作重合的國際公約外,目前國內(nèi)尚無專門的與環(huán)境公約履約相配套的財政資金。環(huán)境保護是中國的基本國策,履約工作是中國以外促內(nèi)、推動國內(nèi)環(huán)保工作的重要領(lǐng)域。政府作為環(huán)境保護這一公共產(chǎn)品的提供者和維護者,承擔著重大的環(huán)境保護責任,應(yīng)設(shè)立專門的環(huán)境履約預算支出科目。在環(huán)保資金的投入中,來自政府特別是中央財政的投入是至關(guān)重要的,它具有明確的政策導向和社會示范意義,對諸如企業(yè)、社會團體等國內(nèi)私人部門的環(huán)保投資和贈款有著特殊的激勵和引導作用。

面對日益嚴峻的環(huán)境履約形勢,我們應(yīng)該推動國家落實專門針對環(huán)保履約的財政配套資金,將履約財政配套資金列入中央和地方財政的固定預算支出科目,并根據(jù)履約的實際支出狀況和未來資金需求逐年確定預算額度?；诃h(huán)境問題具有滯后性、長期性、不確定性和不可逆性的特點,履約財政配套資金應(yīng)當保持穩(wěn)定性和預見性。經(jīng)濟運行的波動和調(diào)控,不應(yīng)影響履約財政配套資金政策的連續(xù)性?；诃h(huán)保履約是一項全局性的工作,中央財政配套資金的落實是重中之重。中央財政配套資金可根據(jù)國際環(huán)境公約的約束程度強弱、履約進展的壓力大小、國際融資難度大小、與國內(nèi)環(huán)保目標的契合度高低等指標確定每年的優(yōu)先資金項目,同時保障其他環(huán)境公約的基本履約需求,實現(xiàn)環(huán)保工作實際效益與社會效益的兼顧與統(tǒng)一。

除了財政配套資金,我們還應(yīng)積極利用好諸如應(yīng)用技術(shù)研發(fā)資金等國家科研開發(fā)專項資金,做好項目資金申請工作,讓已有的國家財政資金為履約工作提供支持。

1.3 推進“污染者付費”式責任資金投入

現(xiàn)有的主要國際環(huán)境公約針對消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)、持久性有機污染物、危險廢物等的排放、生產(chǎn)、消費和無害處理以及針對削弱生物多樣性、損害生物安全、導致荒漠化、導致危險化學品和農(nóng)藥污染的行為等已有具體的硬性指標約束或者明確的原則性規(guī)定,中國基于締約承諾逐步履行了或者正在履行這些公約所要求的義務(wù)。為了持久的維護履約成果、實現(xiàn)公約履約成果的不可逆性,也為了遵循“污染者付費”原則,我們應(yīng)該推進“誰污染誰付費”的污染責任資金和“誰違約誰付費”的未履約責任資金的建設(shè),并將責任資金用于特定公約的履約工作、將污染和違約的具體責任和賠付與特定的公約資金對應(yīng)起來。這既是對履約融資機制的重要補充,也是履約長效機制的重要保障措施。

中國作為汞的生產(chǎn)與消費大國,建立起責任資金對于中國的汞污染防治國際公約的準備工作有著重要意義。汞公約責任資金既能使中國在這一潛在公約的未來履約工作中占據(jù)主動,又能使中國有效履行公約義務(wù)、確保公約目標的實現(xiàn)。

這一責任資金的建設(shè)還可與節(jié)能減排、控制總量這一國內(nèi)“十二五”環(huán)保工作的重點對接起來,確立需要重點關(guān)注的排放溫室氣體、消耗臭氧層物質(zhì)、持久性有機污染物、危險廢物等的行業(yè)、企業(yè)、居民生活領(lǐng)域,明確責任主體,使得責任資金的建立和應(yīng)用既對國家履約工作有著促進作用,又有利于國內(nèi)環(huán)保工作重頭任務(wù)的完成,實現(xiàn)國際與國內(nèi)環(huán)保工作的銜接與協(xié)調(diào)。

1.4 鼓勵環(huán)境履約基金的建立和介入

環(huán)境履約需要社會各行業(yè)各領(lǐng)域的關(guān)注和參與,履約資金融資機制更是不能缺少社會各界環(huán)境履約基金的介入。在公約資金機制、財政配套資金、責任資金為主體的融資機制中,我們應(yīng)發(fā)揮三大主體的引導、示范效應(yīng),鼓勵企業(yè)、社會組織、慈善團體以及個人建立針對環(huán)境履約的環(huán)境基金、公益基金、慈善基金,充分調(diào)動社會各界的履約融資潛力,促進環(huán)境履約的社會認知度和參與度?？傮w而言,融資機制是履約資金機制的基礎(chǔ),我們應(yīng)該充分發(fā)揮國際資金機制和財政配套資金分別在國際和國內(nèi)的種子和杠桿作用,有效培育和調(diào)動起社會各界廣泛的環(huán)保投資和捐贈投入。

2 建立協(xié)同的資金管理和分配機制

目前,環(huán)境履約資金的管理機制較為散亂,財政部集中管理 GEF對中國的注資,環(huán)保部和其他環(huán)境公約的主管部委局分別負責國家針對各公約所涉及領(lǐng)域的財政投入;履約資金的分配情況很不均衡,如 GEF資金主要集中在國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家林業(yè)局,這幾個部門大約使用了中國GEF項目資金的 70%[3],其他環(huán)境管理部門實施的項目很少。這兩方面的現(xiàn)狀帶來了多個弊端,一是 GEF是目前最重要的國際環(huán)境資金機制,由財政部主管 GEF項目的批準、實施和監(jiān)督評估會造成中國僅僅關(guān)注于國際環(huán)境公約資金機制的資金本身,而忽視中國利用這些資金機制的真正利益和需求所在;二是環(huán)境履約資金在管理和分配上的各自為營對優(yōu)化有限的資金以實現(xiàn)環(huán)境履約與國內(nèi)環(huán)境保護工作的協(xié)同增效十分不利。因此,應(yīng)由財政部與環(huán)保部為主體聯(lián)合建立環(huán)境履約的資金管理和分配的常設(shè)工作機制。

在這一履約資金常設(shè)工作機制中,環(huán)保部應(yīng)全程參與 GEF及其他公約固定資金機制的日常工作并統(tǒng)率這些機制對中國注資的國內(nèi)分配、執(zhí)行和管理工作,負責中央財政配套資金預算項目的制訂、分配和執(zhí)行,主導責任資金及社會環(huán)境基金的使用和管理;財政部則負責制訂出臺環(huán)境履約資金管理政策、標準和制度,推動履約資金的申請和撥付工作,監(jiān)督所有環(huán)境履約資金的實施過程,評估其使用績效,并為環(huán)境履約資金工作提供融資建議;與環(huán)境履約工作相關(guān)的其他部辦委作為常設(shè)工作機制的成員單位,就專屬于自身職能范圍或涉及自身業(yè)務(wù)范圍的資金申請和使用工作與環(huán)保部和財政部進行協(xié)調(diào)與合作。

3 健全科學的資金執(zhí)行和評估模式

在履約資金總量嚴重不足、一段時期內(nèi)都難以滿足履約需求的總體形勢下,健全科學的資金執(zhí)行和評估模式對于促進履約資金的最大化和最優(yōu)化利用、培育潛在融資來源、樹立中國履行環(huán)境公約義務(wù)的負責任形象都有著十分積極的作用。

為了健全科學的資金執(zhí)行和評估模式,首先,應(yīng)制定全面、系統(tǒng)的履約資金執(zhí)行制度,對資金的工作流程、工作規(guī)范、責任制度和評估公開機制等予以明確規(guī)定,建立履約資金數(shù)據(jù)庫,實施資金項目的全過程管理、監(jiān)督和指導,促進各項目協(xié)調(diào)配合。其次,應(yīng)盡快全面清理現(xiàn)有資金項目,特別是設(shè)在現(xiàn)有財政系統(tǒng)以外的專用賬戶,摸清履約資金的執(zhí)行現(xiàn)狀。第三,應(yīng)對各履約資金項目開展各項目和總體績效評估并向捐資方或者全社會公開,促進資金項目的有效執(zhí)行。最后,應(yīng)設(shè)立專門的資金項目用于履約的基礎(chǔ)研究、潛在公約的前期研究、履約相關(guān)的科學技術(shù)創(chuàng)新及成果推廣等領(lǐng)域,這是確保中國在履約中始終處于積極主動、以履約促進國內(nèi)環(huán)境保護工作和經(jīng)濟社會發(fā)展的必要舉措。以上措施應(yīng)由資金管理和分配機制統(tǒng)籌實施,由環(huán)保部和財政部協(xié)同開展。

[1]古德近.多邊環(huán)境協(xié)定的資金機制[M].法律出版社,2008.

[2]朱光耀.全球環(huán)境基金與中國可持續(xù)發(fā)展[M].中國財經(jīng)出版社,2007.

[3]古德近.多邊環(huán)境協(xié)定的資金機制[M].法律出版社,2008.

X21

A

1673-288X(2010)05-0001-03

國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃前期研究課題“國際履約環(huán)境規(guī)劃前期研究”(項目編號：2009B007)

陳迪宇 (1984—),女,湖南岳陽人,碩士研究生,助理工程師,主要研究方向：國際環(huán)境合作政策、國際環(huán)境履約政策。