南水北調(diào)中線干線鶴壁段工程代建管理

文 丹 賀小近

（湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司 長(zhǎng)沙市 410014）

1 代建制的由來

2004年7月16日，國(guó)務(wù)院頒布的20號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，提出了代建制的框架概念,要求政府（投資主體）通過招標(biāo)方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位作為代建人，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位。并明確提出，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，要加快推行代建制。自此，代建制作為政府管理投資項(xiàng)目的一種制度和模式，開始在全國(guó)各地試行、實(shí)施。

2 南水北調(diào)鶴壁段工程的基本情況

南水北調(diào)中線工程是解決京津華北平原缺水的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。鶴壁段為南水北調(diào)中線一期工程總干渠黃河北～羑河北段第9設(shè)計(jì)單元，自滄河渠倒虹吸出口導(dǎo)流堤末端為起點(diǎn)，終點(diǎn)在湯陰縣行政區(qū)劃邊界處，全長(zhǎng)約30.8km。渠道設(shè)計(jì)流量（250～245）m3/s,加大流量（300～280）m3/s，總干渠以明渠為主，明渠與河流全部采用立交。渠道設(shè)計(jì)水深為7.0m，設(shè)計(jì)底寬（8.0～19）m，邊坡相應(yīng)為1∶2～1∶3.5，最大挖深21m，最大填高6m。各類建筑物49座。鶴壁段工程投資約為11億元，工期為32個(gè)月。

南水北調(diào)工程是一個(gè)集國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款和項(xiàng)目法人自籌資金相結(jié)合的政府投資水利建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目法人制，因項(xiàng)目單元工程眾多，涉及問題復(fù)雜。南水北調(diào)工程現(xiàn)行管理模式劃分為：直管、委托和代建制三種管理模式。鶴壁段工程采取的管理模式為代建制，代建管理單位為：湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司,現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)為澧水公司南水北調(diào)中線干線鶴壁段代建項(xiàng)目管理部(以下簡(jiǎn)稱代建部)。

3 南水北調(diào)工程鶴壁段代建管理

3.1 建立完善的管理體系，實(shí)行規(guī)范管理

（1）建立橫向到面、縱向到底的建設(shè)管理體系。

南水北調(diào)工程起點(diǎn)高，要求高，戰(zhàn)線長(zhǎng)、環(huán)境復(fù)雜，建設(shè)管理難度很大。如何強(qiáng)化組織和制度建設(shè)，是有效開展建設(shè)管理的一項(xiàng)重要的前提。

承包人一進(jìn)場(chǎng)，代建部即建立由工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、施工項(xiàng)目經(jīng)理、總監(jiān)理工程師以及設(shè)計(jì)代表組成的工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、防洪度汛、文明施工、外部協(xié)調(diào)、檔案等管理機(jī)構(gòu)，與承包人項(xiàng)目經(jīng)理簽訂年度質(zhì)量安全目標(biāo)責(zé)任書，便于各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與責(zé)任追究制得到明確落實(shí)。

（2）加強(qiáng)建設(shè)行為的監(jiān)管,發(fā)揮專業(yè)監(jiān)督作用。

一是制定《監(jiān)理工作考評(píng)管理辦法》，督促監(jiān)理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)工程質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制和合同管理、安全文明生產(chǎn)管理、信息管理，發(fā)揮監(jiān)理機(jī)構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督作用。二是制定了設(shè)計(jì)、監(jiān)理、承包人《違規(guī)行為通報(bào)管理辦法》，明確了三級(jí)通報(bào)制度，對(duì)工程建設(shè)好壞典型和工作任務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行表?yè)P(yáng)或批評(píng)的通報(bào)。三是制定《強(qiáng)化措施費(fèi)考核與支付辦法》，考核承包人的質(zhì)量、進(jìn)度、安全和文明施工管理工作。

（3）開展各類專項(xiàng)檢查，確保工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全。

成立專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了實(shí)施方案，分階段、有計(jì)劃地開展了建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作，對(duì)工程質(zhì)量安全和合同管理等方面進(jìn)行了自查自糾。

（4）在渠線沿途設(shè)立了舉報(bào)箱，鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)工程質(zhì)量、安全、文明施工進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.2 準(zhǔn)確把握形勢(shì)，加快施工進(jìn)度

加快進(jìn)度是南水北調(diào)工程建設(shè)的主線和重點(diǎn)，代建部始終圍繞這一主線和重點(diǎn)開展建設(shè)管理工作。

（1）督促監(jiān)理承包人完成工程總控制計(jì)劃、施工總進(jìn)度計(jì)劃，要求承包人在編制年度施工進(jìn)度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，編制分月進(jìn)度計(jì)劃，并將月計(jì)劃分解到每一周，細(xì)化到每一天。

（2）認(rèn)真檢查進(jìn)度計(jì)劃執(zhí)行情況。在每周和月中、月末分別檢查實(shí)際進(jìn)度是否按計(jì)劃要求進(jìn)行，通過形象進(jìn)度分析，施工現(xiàn)場(chǎng)條件變化，關(guān)鍵線路和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)完成情況的比較，對(duì)出現(xiàn)偏差情況進(jìn)行分析，提出改進(jìn)措施，達(dá)到“以日保周、以周保月，以月保年”的目的。

（3）對(duì)照合同文件，檢查設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工承包人現(xiàn)場(chǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、設(shè)備進(jìn)場(chǎng)情況，確保各單位資源投入滿足工程進(jìn)度要求。

（4）現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作人員采取“了解情況、充分溝通、反應(yīng)迅速、現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)”和“盯、擠、快”方針，集中力量加快臨時(shí)用地交付速度，及時(shí)協(xié)調(diào)處理阻工等影響施工的瓶頸問題，保證施工順利進(jìn)行。

（5）積極開展勞動(dòng)競(jìng)賽活動(dòng)。經(jīng)過認(rèn)真布置和廣泛宣傳，發(fā)動(dòng)、營(yíng)造大干快上氛圍。各標(biāo)段積極響應(yīng)并迅速掀起了施工高潮。

工程開工以來，代建部與各參建單位密切配合，克服移民征地、專項(xiàng)設(shè)施遷建、復(fù)雜施工環(huán)境引發(fā)的各種困難，在加快工程進(jìn)度上做了大量工作，達(dá)到的形象進(jìn)度得到了中線建管局和當(dāng)?shù)卣目隙ā?/p>

3.3 抓好外部協(xié)調(diào)工作，創(chuàng)建良好的工程建設(shè)環(huán)境

戰(zhàn)線長(zhǎng)，現(xiàn)場(chǎng)情況復(fù)雜，加上與地方政府在管理理念、價(jià)值和文化觀念上存在的差異，增大了協(xié)調(diào)工作難度。代建部在工作中堅(jiān)持“和諧雙贏”的原則，主動(dòng)尋求共同點(diǎn)、平衡點(diǎn)，加強(qiáng)與鶴壁市以及各級(jí)南水北調(diào)辦的配合，依靠市、縣（區(qū)）調(diào)水部門和鄉(xiāng)村干部，采取現(xiàn)場(chǎng)勸退、召開聯(lián)系會(huì)議等辦法，使問題都得到了解決。督促承包人抓好安全文明施工，最大限度地減少施工給當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)、生活帶來的影響。此外，代建部還組織承包人開展了慰問當(dāng)?shù)刎毨艉凸鹿牙先说?“愛民護(hù)民”活動(dòng)，這些舉措在改善承包人與當(dāng)?shù)厝罕姷年P(guān)系上發(fā)揮了積極作用。

4 代建制項(xiàng)目管理的優(yōu)勢(shì)

對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制管理，能夠較好地解決政府投資項(xiàng)目管理中的一些突出矛盾和問題，明顯提高政府投資效益。

（1）項(xiàng)目專業(yè)化管理水平明顯提高。

以專業(yè)化的代建單位代替運(yùn)行管理單位，來行使項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的組織管理職責(zé)，將傳統(tǒng)管理體制中的 “建設(shè)、使用合一”改為“建設(shè)、使用分開”，實(shí)現(xiàn)了管理隊(duì)伍的專業(yè)化，有效提高了項(xiàng)目管理水平。同時(shí)，大型管理公司通過有利的自身?xiàng)l件，積極探索，建立一套有利于代建企業(yè)發(fā)展的體制，加強(qiáng)從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)，增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，做大做強(qiáng)代建的品牌，提升管理，做好服務(wù)，持續(xù)改善，不斷提高盈利、競(jìng)爭(zhēng)、可持續(xù)發(fā)展“三個(gè)能力”，在做強(qiáng)的同時(shí)為代建制的可持續(xù)發(fā)展提供有力保證。

（2）強(qiáng)化投資約束，防止項(xiàng)目超概算。

代建制項(xiàng)目以合同的形式，明確界定了政府投資主管部門、代建單位和運(yùn)行管理單位三方各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，徹底解決了過去建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體不明，責(zé)任不清的問題，也有利于代建單位排除項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的各種行政干擾。代建單位在簽訂《代建合同》的同時(shí)，需繳納一定比例的銀行履約保函，形成了對(duì)代建單位全面履行代建義務(wù)的制約機(jī)制，從而最大限度地克服了目前普遍存在于政府投資項(xiàng)目中的“三超”現(xiàn)象。同時(shí)，在合同中約定獎(jiǎng)懲機(jī)制，有利于激勵(lì)代建單位不斷提高管理水平、降低項(xiàng)目建設(shè)成本。

（3）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人力資本負(fù)擔(dān)；集中精力，加強(qiáng)對(duì)代建制項(xiàng)目的全過程監(jiān)管。代建制項(xiàng)目中，使用單位無需再招聘、抽調(diào)人員成立龐大的建設(shè)期管理隊(duì)伍，能夠從煩瑣的項(xiàng)目管理事務(wù)中解放出來，一來可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少建設(shè)期完工后閑置人員的人力資本負(fù)擔(dān)；二來可以集中力量對(duì)建設(shè)工期、質(zhì)量、安全和資金合理使用進(jìn)行監(jiān)督，掌控全局。

5 南水北調(diào)鶴壁段代建制實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題

（1）“代業(yè)主”地位尷尬，建設(shè)管理控制力度有所不足。

作為代建公司，在代建管理的職能、職責(zé)下，充當(dāng)“代業(yè)主”角色。雖然澧水公司在大型水利建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理上有充足經(jīng)驗(yàn),公司管理理念和模式比較完善，但在南水北調(diào)工程中，對(duì)工程建設(shè)管理各環(huán)節(jié)的控制力度有所不足，控制的方法不多，決策能力有限，不能有效地運(yùn)用激勵(lì)、約束機(jī)制，受到投資人、承包人、社會(huì)等多方壓力，創(chuàng)造性工作的空間不大。

（2）多種矛盾影響工程建設(shè)進(jìn)度，綜合協(xié)調(diào)難度大。

南水北調(diào)工程項(xiàng)目有著政府投資項(xiàng)目共有的特殊性，具有濃重的政治任務(wù)特色，它通過層層目標(biāo)任務(wù)、目標(biāo)考核的形式，以滿足特定時(shí)限、時(shí)間要求為核心展開工作。招標(biāo)完成后即要求開工，一方面，征地拆遷工作進(jìn)度不能滿足工程全面開工的需要；另一方面，由于設(shè)計(jì)任務(wù)重、設(shè)計(jì)周期短，施工圖的設(shè)計(jì)進(jìn)度不滿足工程全面開工的需要。各種矛盾引發(fā)了工程的待工、停工現(xiàn)象，阻礙著工程建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施，從而嚴(yán)重了影響工程建設(shè)進(jìn)度。

由于事前的論證和準(zhǔn)備并不是很充分，且不同利益之間的平衡難度大，加上來自不同方面的制約和影響因素，整體協(xié)調(diào)的難度很大。

（3）品牌認(rèn)知過程漫長(zhǎng)。

澧水公司是我國(guó)首家部、省聯(lián)合按現(xiàn)代企業(yè)制度組建的流域性水電開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)澧水流域湖南境內(nèi)的防洪治理、水電開發(fā)等工作。公司先后高速優(yōu)質(zhì)地建成了江埡、皂市兩個(gè)大型水利樞紐工程，在水利部及湖南省享有較高聲譽(yù)，但在省外及水利行業(yè)以外的品牌認(rèn)知度不夠。初到南水北調(diào)工程，各方對(duì)澧水公司還存在不熟悉、懷疑、建設(shè)計(jì)劃信用度是否充足等問題，經(jīng)過幾個(gè)月溝通、磨合，才逐漸建立了彼此的信任、合作關(guān)系。

（4）因?qū)訉庸芾恚婕爸卮蠛屯话l(fā)的設(shè)計(jì)變更審核周期過長(zhǎng)。

如地方政府提出的跨渠公路橋位置變更、淇河倒虹吸大面積溶洞處理等，對(duì)工程施工計(jì)劃、工程建設(shè)進(jìn)度帶來較大影響。

（5）團(tuán)隊(duì)動(dòng)力不足。

由于參建各方條件、利益、管理等制約，如設(shè)計(jì)、監(jiān)理、承包人的現(xiàn)狀，僅靠代建團(tuán)隊(duì)推動(dòng)的力量十分有限。一是需要從宏觀的角度控制工程投資，因施工圖設(shè)計(jì)沒有完成，工程的投資控制難度較大。二是代建費(fèi)用的增加，在監(jiān)理、承包人無法加大資源投入、提高人員素質(zhì)的情況下，只有增加代建管理人員加強(qiáng)對(duì)工程的管理，這給代建管理單位增加了成本，與本來就較低的代建管理費(fèi)用產(chǎn)生了矛盾。