高速公路財務管理模式研究

楊 琛

(湖南省交通廳交通建設造價管理站,湖南長沙 410011)

1988年,我國第一條高速公路滬嘉高速公路建成通車。自此,我國高速公路建設蓬勃發(fā)展。目前,我國高速公路總里程突破3萬km,位居世界第二。作為高速公路建設、經(jīng)營與管理的重要依托——高速公路公司的地位顯得越來越重要。如何對高速公路公司進行積極有效的財務管理,實現(xiàn)籌融資的多元化,合理科學地運用資金,增強核心競爭力,以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,便成為亟待研究的重要內容。

1 高速公路財務管理體制概述

我國高速公路財務管理體制與西方發(fā)達資本主義國家還有一定區(qū)別,在政府部門與高速公路公司之間存在著一定的財務管理體制問題。目前基本上是交通運輸廳負責籌融資,實行統(tǒng)貸統(tǒng)還;高速公路公司負責高速公路的建設、經(jīng)營與管理,不考慮貸款的償還問題。

上世紀80年代末期,各地開始探索采用公司經(jīng)營模式多渠道籌集建設資金,高速公路公司得到了較大發(fā)展。高速公路公司大致可劃分為以下2類:一類是受省(自治區(qū)、直轄市)政府或者省級交通主管部門授權,負責本區(qū)域內高速公路建設、收費及運營的集團公司或控股公司;另一類屬于路段公司(即通常所說的“一路一公司”),只負責承擔某一特定高速公路的修建、收費及運營。本文僅就后者財務管理模式進行探討。

2 “一路一公司”財務管理模式存在的問題

“一路一公司”的財務管理模式體現(xiàn)了出資者、經(jīng)營者和行業(yè)主管部門三者之間的財務關系,是深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革與高速公路快速發(fā)展下的產(chǎn)物,在一段時期內一定程度上適應了高速公路的發(fā)展需要。但是,隨著高速公路路網(wǎng)的逐步形成和高速公路事業(yè)的縱深發(fā)展,這種模式在經(jīng)營中便暴露出了一些問題。

2.1 運營成本高

基于規(guī)模經(jīng)濟理論,高速公路只有連接成網(wǎng)才能更大地發(fā)揮其高效、快捷性能,而采用“一路一公司”將高速公路網(wǎng)人為分割,劃歸不同的主體進行管理,必然造成社會資源的浪費。且不同的高速公路其經(jīng)濟效益不同,若將各高速公路公司組成一個大的高速公路公司(簡稱為總公司),在向銀行融資時比較容易且融資成本較小。實際上,“一路一公司”所體現(xiàn)的是“大而全、小而全”的分散經(jīng)營模式,這無疑增大了公路經(jīng)營的成本。

2.2 管理水平不高

“一路一公司”模式最大的弊端在于分割路網(wǎng),各高速公路公司由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃意識,只是根據(jù)各自需求設置收費站點,造成站點過多、過密,嚴重影響了高速公路的暢通,造成了不良的社會影響。對廣大公路用戶來說,高速公路快捷、安全、舒適的需求也因多次的停車交費而大打折扣。由于統(tǒng)計預測的不確定性和造價成本不一樣等多種因素的影響,各高速公路收費標準不一致,甚至相差很大,這必然造成對高速公路的收費管理因收費標準不一致而增加管理難度,導致管理水平難以有效提高。

2.3 不便于統(tǒng)籌安排、集中還貸

由于高速公路建設周期長、投資額大,完全依靠政府財政投資難以適應高速公路快速發(fā)展需求,貸款便成為我國公路建設、尤其是高速公路建設的重要資金來源。在國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃中,不同高速公路項目的社會效益和經(jīng)濟效益并不完全相同,對于地理位置優(yōu)越的高速公路,其建設成本相對較低,且能擁有較好的交通流量,便能帶來可觀的經(jīng)濟效益,籌措建設資金較易;而有些高速公路的修建是從社會效益出發(fā),其經(jīng)濟效益相對較差,貸款也較難。若采用“一路一公司”模式,作為市場主體的各高速公路公司必然要求利潤最大化,因此它們往往只投資于經(jīng)濟效益好的高速公路項目,而經(jīng)濟效益差的則無人問津,這必然造成高速公路發(fā)展的不平衡。由于各個高速公路公司各自為政,而且現(xiàn)代企業(yè)制度要求政府不能干預企業(yè)經(jīng)營行為,因而缺乏一個合適的機構對各高速公路建設資金進行統(tǒng)籌安排和集中償還貸款,資金不能在高速公路系統(tǒng)內部循環(huán),必然會使經(jīng)濟效益差的高速公路公司面臨財務風險。

2.4 資金沉淀嚴重

“一路一公司”模式無法從整個區(qū)域的高速公路規(guī)劃與整體社會效益和經(jīng)濟效益出發(fā),導致資金的借貸和使用與高速公路網(wǎng)絡建設進程不協(xié)調。對于資金富裕的高速公路而言,公司在沒有新的投資項目時只能將富余資金閑置,而資金緊缺的高速公路公司為保證項目的正常運轉,必須支付高成本從銀行等金融機構借貸資金。從而高速公路系統(tǒng)付出的機會成本為閑置的資金與按同期貸款利率所計算出的利息,即沉淀資金成本。在“一路一公司”模式下,高速公路建設項目的資金需求和銀行貸款的資金供給之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調,銀行貸款資金嚴格按合同約定時間和方式到位,而各高速公路公司的資金使用情況常常與原計劃不一致,資金使用與資金到位之間存在一定時差與數(shù)差,致使部分貸款資金閑置且必須遵照合同支付利息,從而造成各高速公路公司出現(xiàn)資金沉淀額大、利息負擔沉重、資金使用效率低等現(xiàn)象。

3 高速公路財務管理對策研究

鑒于上述存在的問題,本文提出了新的財務管理模式以供參考。新模式對“一路一公司”財務管理體制進行一些改革,以適應當前我國高速公路市場化發(fā)展的要求。

3.1 實行新的財務管理體系

新的財務管理體系將加強交通運輸廳對各高速公路公司的資金使用情況和財務行為的財務管理和監(jiān)督,變原來分散式財務管理模式為集中式財務管理模式,實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、“收支兩條線”政策。這將改變過去各高速公路單獨籌資與償還債務的做法,把一個區(qū)域內的高速公路視為一個整體,實行規(guī)模經(jīng)濟,用收益好的高速公路通行費收入補償收益較差的高速公路項目,實現(xiàn)區(qū)域范圍內高速公路統(tǒng)籌管理、平衡還貸,從而形成優(yōu)勢互補、規(guī)模經(jīng)營和滾動發(fā)展的良性循環(huán)局面,保證高速公路系統(tǒng)財務的綜合平衡。

新的財務管理體系將改原各高速公路公司對建設資金自行使用為集中管理,各公司所需資金通過編制預算,由資金集中支付中心在經(jīng)過總公司審核后下?lián)?各高速公路公司在預算額度內使用資金。對于不符合規(guī)定的各種支出集中管理機構將不予批準,除特殊情況需要調整預算和超支外,經(jīng)費超支部分由各高速公路公司自行彌補。通過集中管理和有效的預算管理,將下屬各高速公路公司所上繳的車輛通行費收入進行合理安排,保證?？顚Ｓ?有利于防止資金的挪用和建設成本虛增等違法違規(guī)違紀現(xiàn)象,保證建設資金使用到位、不浪費,保證成本費用不超支和車輛通行費收入不會被轉移或挪用,最終確保貸款本息的按期償還。

新的財務管理體系可以考慮將原有具有獨立法人資格的各高速公路公司改為總公司下屬的分公司。這樣,各高速公路公司將不再具有獨立的法人資格,原各公司的債務自動轉到總公司名下,因而,總公司便能順理成章地對各高速公路分公司實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、“收支兩條線”,能夠將各高速公路公司的債務以及通行費收入納入統(tǒng)一管理范疇,并根據(jù)各高速公路公司不同的收支及財務情況對資金進行統(tǒng)籌調劑。

3.2 實行預算管理

為了提高高速公路建設資金的使用效率,減小還貸壓力,杜絕建設資金挪為他用,有必要對高速公路建設資金實行預算管理,嚴把建設貸款的發(fā)放關和加大對貸款使用的監(jiān)管力度。按照預算管理的基本原則,高速公路公司預算可按以下思路編制:首先,由各高速公路公司編制下年度經(jīng)費預算。主要包括收入預算和支出預算,其中收入預算主要是指通行費收入預算,支出預算主要包括人員經(jīng)費支出預算、公用經(jīng)費支出預算和專項經(jīng)費支出預算。其次,由總公司對各高速公路公司預算進行初步審核和匯總,并上報交通運輸廳。第三,由交通運輸廳審核各單位預算并批復。第四,年度預算執(zhí)行完畢,由交通運輸廳會同總公司抽取部分高速公路公司作為被審計單位,委托會計師事務所對其進行審計。如發(fā)現(xiàn)有不按預算執(zhí)行或隨意調整預算的情況,交通運輸廳將對有關單位和責任人進行嚴肅查處。

3.3 建立高速公路資金集中支付中心

建立集中支付中心能有效監(jiān)督管理各高速公路公司的財務行為,提高高速公路建設資金的使用效率,防止建設資金的浪費和建設成本的虛增。在原有“一路一公司”財務管理模式下,交通運輸廳未能對各高速公路公司的資金、財務實行有效的管理和監(jiān)督,對各公司負責人的權力缺乏必要的監(jiān)督和有效的制約;而且各高速公路公司自行管理資金、自主安排資金的用途,在資金使用上存在很大的隨意性。另外,出現(xiàn)時差和數(shù)差的情況下,貸款協(xié)議得不到及時的修改與調整,造成資金的沉淀,增加公司的償債負擔。集中支付中心變原有各公司對建設資金自行使用為集中管理,實行對貸款進行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一組織調度償債資金。這樣可以有針對性地對所需要的建設資金進行貸款,而不是嚴格按照合同或原計劃貸款。同時,總公司對下屬的各個高速公路公司實行預算管理,各高速公路公司在預算范圍內安排資金的使用。建立集中支付中心有利于合理安排償還計劃。在原有“一路一公司”管理模式下,高速公路公司各自為政,只按自身利益發(fā)展,不顧及其他高速公路公司。實行集中支付方式,各高速公路公司將收取的車輛通行費收入如數(shù)上繳,由集中支付中心統(tǒng)一進行貸款的償還,這樣可以將車輛通行費收入高的公司的結存資金調劑用于車輛通行費收入較低的公司的貸款的償還。這樣有利于安排貸款本息的償還,減少貸款的償還壓力。建立集中支付中心符合高速公路聯(lián)網(wǎng)收費發(fā)展趨勢。高速公路路網(wǎng)是在路網(wǎng)內各條(段)高速公路建設運營的基礎上逐步成型的。由于投資體制、管理體制等多方面的原因,在“一路一公司”模式下,高速公路管理工作相對滯后,難于協(xié)調統(tǒng)一。集中支付中心的建立為高速公路聯(lián)網(wǎng)收費奠定了一個制度基礎,因為以集中支付中心為特征的新的財務管理體系能夠協(xié)調各高速公路公司的利益關系,統(tǒng)一規(guī)劃收費站點,統(tǒng)一制定收費方式、收費標準,統(tǒng)一制定收費規(guī)則和業(yè)務流程。高速公路聯(lián)網(wǎng)收費系統(tǒng)革除了高速公路分割式管理的弊端,對提高高速公路的管理水平和使用效率,實現(xiàn)高速公路網(wǎng)絡化管理和信息化管理,提高高速公路暢通、快捷特性具有重要意義。