河南省生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式探討

馮俐麗，朱先文，孫淑麗

?

河南省生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式探討

馮俐麗1，朱先文1，孫淑麗2

（1.河南省退耕還林和天然林保護管理中心，鄭州 450003；2.河南省遙感測繪院）

總結(jié)了河南省生態(tài)公益林經(jīng)營管理的現(xiàn)狀，針對生態(tài)公益林經(jīng)營和管護中存在的問題，提出新的經(jīng)營對策，即分類經(jīng)營，分類管理；制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)；健全管護機制，提高管護成效。

生態(tài)公益林；經(jīng)營管理；生態(tài)效益補償

隨著林業(yè)分類經(jīng)營，生態(tài)公益林的區(qū)劃界定和森林生態(tài)效益補償制度實施，河南省建立了一整套的生態(tài)公益林管護制度，規(guī)范了資源管理和保護。但還存在著經(jīng)營理念落后、管理模式單一的問題。

1 生態(tài)公益林現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)公益林區(qū)劃界定情況

河南省區(qū)劃界定公益林面積158.萬 hm2，占全省林業(yè)用地面積的34.6%。涉及16個省轄市、85個縣級單位。按事權(quán)等級分：國家級重點生態(tài)公益林面積126萬 hm2，省級生態(tài)公益林面積32萬 hm2，按權(quán)屬分：非國有林118萬 hm2（其中集體權(quán)屬86萬 hm2，個體權(quán)屬32萬 hm2），占公益林總面積的75％。國有林40萬 hm2，只占公益林總面積的25%。

1.2 森林生態(tài)效益補償情況

從2004年開始，河南省的國家級公益林和省級公益林逐步得到了補償，目前補償面積已達(dá)121萬hm2（其中國家級公益林89萬hm2，省級公益林32萬hm2）。補償標(biāo)準(zhǔn)為：中央財政對集體和個人權(quán)屬的公益林150元/ hm2·a，國有林75元/ hm2··a；省級財政不分國有林和集體林補償標(biāo)準(zhǔn)為75元/ hm2·a。

1.3 生態(tài)公益林經(jīng)營管護情況

目前，我省生態(tài)公益林主要以保護為主。對所有類型的生態(tài)公益林都采取統(tǒng)一的禁伐和限伐保護措施。

生態(tài)公益林的管護形式以選聘護林員管護為主,目前國有和集體權(quán)屬的公益林主要采取聘請護林員進行集中管護，管護人員按45~60元/ hm2·a補助。個體權(quán)屬的公益林主要采取以下3種管護形式。

一是分戶管護。即由林農(nóng)個人承擔(dān)管護責(zé)任，71.25元/hm2·a的森林生態(tài)效益補償基金全部發(fā)放給林農(nóng)個人。二是集中管護。對個體公益林全部實行護林員集中管護。71.25元/hm2·a補償資金中的3元用作專職護林員的勞務(wù)報酬，其余作為森林防火、病蟲害防治費用由縣、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一使用。三是集中管護與分戶管護相結(jié)合的管護形式。對個體公益林實行護林員集中管護和林農(nóng)個人承包管護相結(jié)合。在71.25元/hm2·a的補償資金中，1元用作專職護林員的管護報酬，3元用作林農(nóng)個人的補償。

2 存在問題

2.1 經(jīng)營管理模式單一

目前， 我省對生態(tài)公益林的認(rèn)識廣泛停留在傳統(tǒng)保護意識上的“只予不取”，不分類別一律采取嚴(yán)格的限伐和保護措施，忽視了適度經(jīng)營利用而產(chǎn)生的經(jīng)濟效益[1]，導(dǎo)致現(xiàn)有生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式單一。在補助資金有限，林農(nóng)得不到合理補償?shù)那闆r下，對生態(tài)公益林設(shè)置絕對的采伐限制容易引起林農(nóng)的不滿情緒，直接影響了生態(tài)公益林建設(shè)的區(qū)劃界定，從而影響生態(tài)公益林體系的建設(shè)步伐。

2.2 生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)懸殊較大

河南省生態(tài)公益林補償基金使用政策采取的是“分級負(fù)責(zé)”的原則，即納入國家級公益林的由中央財政補償，補償標(biāo)準(zhǔn)為國有林75元/ hm2·a，集體和個人的150元/ hm2·a；而省級公益林由省財政補償，補償標(biāo)準(zhǔn)為75元/ hm2·a。由于兩級財政補助標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)了同一地相鄰兩片的生態(tài)公益林得到的補償資金懸殊較大的情況。

2.3 生態(tài)公益林補償資金分配不夠靈活

對于個體公益林，《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》要求將補償性支出全部兌現(xiàn)給林農(nóng)，但辦法對林農(nóng)能否擔(dān)負(fù)好管護責(zé)任約束不大，難以保障管護措施的落實[2]。而在具體工作中，一些縣、鄉(xiāng)林業(yè)主管部門為了落實管護措施，往往會從補償性支出中提取一定比例的資金用作護林員的管護報酬。集體林權(quán)制度改革后，個體公益林面積急劇增加，生態(tài)補償支出與管護報酬沖突的矛盾將更加突出，如何實現(xiàn)生態(tài)補償與管護報酬兼顧，既能激勵林權(quán)所有人營造林的積極性，又能提高管護效果也是亟需研究解決的問題。

2.4 管護機制有待完善

對公益林實施有效管護是保障公益林生態(tài)效益穩(wěn)步提高的有效手段，也是林權(quán)所有者應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。伴隨著集體林權(quán)制度改革的推進，86萬 hm2集體權(quán)屬的公益林將被承包到千家萬戶，使個體權(quán)屬的公益林猛增到118萬 hm2。分戶管護由于林農(nóng)個人公益林面積較小，又存在著面積分散、地塊交錯等問題，管護成本普遍較高。使得管護積極性下降，管護力度不足；另外，分戶管護形式缺乏明確的約束機制，對由于管護不力造成的生態(tài)公益林損失沒有更有力的懲罰措施。

3 生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式探討

3.1 制定合理的分類經(jīng)營區(qū)

由于生態(tài)公益林所處的生態(tài)區(qū)位和所承擔(dān)的主導(dǎo)功能不同，根據(jù)我省生態(tài)公益林所處的生態(tài)區(qū)位及立地條件，將其分為以下經(jīng)營模式：

3.1.1 純生態(tài)型（禁伐型）將水土流失嚴(yán)重區(qū)、山體坡度36度以上等生態(tài)極其脆弱，采伐后難更新的生態(tài)林區(qū)實行嚴(yán)格保護，全面封山，禁止一切性質(zhì)的采伐。

3.1.2 綜合效益型（限伐型）對于除禁伐區(qū)以外,郁閉度0.8以上的近過熟林和中幼林可進行撫育，合理經(jīng)營利用；對于地形、地貌、地勢及森林景觀較好且動植物物種資源豐富的公益林，允許開展森林旅游等經(jīng)營活動。

3.1.3 生態(tài)經(jīng)濟型適宜于生態(tài)公益林中光、熱資源、交通條件相對較好的林地。如豫南的油茶、板栗等公益林中的兼用型林，對其經(jīng)營活動采取一定的限制性措施和生態(tài)保護措施。如限制經(jīng)營強度，不能進行強度開墾、撫育、注重保護林地的植被。

3.2 健全管護機制，切實提高管護成效

從實踐經(jīng)驗看，由于單一的分戶管護難以達(dá)到管護效果，單一的集中管護又往往難以達(dá)到生態(tài)補償?shù)哪康模虼藨?yīng)進一步健全管護機制。一是縣鄉(xiāng)林業(yè)主管部門應(yīng)積極向林農(nóng)宣傳公益林管護的重要意義、管護責(zé)任、管護制度及考核制度，征求林農(nóng)的意見，凡是林農(nóng)有能力且又自愿承擔(dān)管護責(zé)任的，要與林農(nóng)簽訂《河南省重點（省級）公益林林農(nóng)個人護林合同》，若林農(nóng)不愿或無力承擔(dān)管護責(zé)任的，應(yīng)將其公益林納入集中管護范圍；二是加強對林農(nóng)個人管護效果的考核，即將分戶管護的林農(nóng)個人也納入護林員考核的范圍，若林農(nóng)個人未盡管護責(zé)任、管護效果不合格的，雖然其擁有對公益林的處置權(quán)及收益權(quán)，但因不能完成《河南省重點（省級）公益林林農(nóng)個人護林合同》中規(guī)定的管護責(zé)任，管護單位可聘請護林員對其所屬的公益林實行統(tǒng)一管護；三是規(guī)范護林員的選拔程序，縣鄉(xiāng)林業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)《河南省重點公益林護林員管理辦法》的要求選聘合格的護林員，對公益林實行集中管護。逐步建立起集中管護和分戶管護相結(jié)合的管護機制。

3.3 完善補償基金管理辦法，解決管護報酬

建立生態(tài)公益林的補償制度是生態(tài)公益林培育和保護的關(guān)鍵措施[3]，從2010年起，個體公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)將提高到150元/ hm2·a，河南省在出臺森林生態(tài)效益補償基金管理辦法時，應(yīng)在150元/ hm2·a的生態(tài)補償資金中，根據(jù)公益林管護難易程度，從中列出1~3元作為護林勞務(wù)報酬，用于聘請護林員對個體公益林實行集中管護，其余資金作為補償支出直接兌現(xiàn)給林農(nóng)。如此，既可激勵林農(nóng)營造林的積極性，又能為公益林的有效管護提供保障。

3.４ 科學(xué)評定生態(tài)公益林價值，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)

森林生態(tài)效益補償金基金是對生態(tài)公益林投資者的一種補償，是對其付出和產(chǎn)生投資效益的確認(rèn)。因此，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按公益林的經(jīng)營成本（即山價、造林成本、管護和管理成本）和公益價值來確定。生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)可實行５年一定，對公益林的綜合效益進行評估，對補償對象實行同質(zhì)同價。

[1]趙衛(wèi)平.江西省生態(tài)公益林經(jīng)營管理若干問題的探討[J].江西林業(yè)科技，2005（6）：46.

[2]唐林峰.廣西融水縣重點集體生態(tài)公益林管護模式初探[J].廣西林業(yè)科學(xué)，2006，35（1）：49.

[3]廖艷林.永定縣生態(tài)公益林的現(xiàn)狀分析及發(fā)展對策[J].福建林業(yè)科技，2004，3（1）：50.

2010-09-06

馮俐麗（1962- ），女，河南鄭州人，高級工程師，主要從事林業(yè)資源調(diào)查和公益林管理工作。

F326.2

B

1003-2630（2010）03-0057

（責(zé)任編輯：王團榮）