深化集體林權(quán)制度改革的思考

曾小林

(郴州市林業(yè)局，湖南 郴州 423000)

深化集體林權(quán)制度改革的思考

曾小林

(郴州市林業(yè)局，湖南 郴州 423000)

集體林權(quán)改革是一個復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程，郴州市在集體林權(quán)改革工作中穩(wěn)步推進，取得了一些成效，但也面臨了一些亟待解決的問題，本文結(jié)合其他省份在集體林權(quán)制度改革中遇到的困難，對進一步深化林改提出了建議。

集體林權(quán)制度；改革；思考

2003 年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，福建、江西作為國家林業(yè)局確定的試點省份，率先拉開了新林改的序幕。順應(yīng)這一形勢，2008 年 6 月 8 日，國務(wù)院制定出臺了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，標(biāo)志著集體林權(quán)制度改革(下面統(tǒng)一稱為“林改”)在全國全面實施，成為中國農(nóng)村改革的又一座新的里程碑。

林權(quán)是指國家、集體、自然人、法人或者其他組織對森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益或者處分的權(quán)利，包括森林、林木和林地所有權(quán)、使用權(quán)及林地承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利[1-2]。因此，集體林權(quán)的改革就是要建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體落實、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度, 解放林業(yè)生產(chǎn)力。

郴州市是湖南省的重點林區(qū)，全市林業(yè)用地面積136.5萬hm2，占國土總面積的71.6%，森林覆蓋率為62.8%，森林蓄積量4080萬m3，森林資源總量占全省的14.6%，林業(yè)產(chǎn)值達29.2億元，是全市經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，已成為農(nóng)民增收致富的重要渠道。2008年在郴州市委召開的三屆四次全會上，正式拉開了全市的林改工作。林改任務(wù)涉及全市11個縣(市、區(qū))，266個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3037個行政村、350萬人。一年多來，郴州市林改工作在改革中創(chuàng)新，在探索中前進，積累了豐富的經(jīng)驗。

1 郴州市林權(quán)改革成效

1.1廣泛宣傳深入發(fā)動

郴州市各縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府堅持輿論先行，充分利用各種媒體，宣傳林權(quán)制度改革的相關(guān)法律法規(guī)和政策，讓干部群眾及時了解林改最新精神。為此，全市共舉辦林改培訓(xùn)班4206場次，累計發(fā)放《郴州市集體林權(quán)制度改革政策問答100問》小冊子4萬冊，編制了10期《郴州林改簡報》。通過宣傳，把林權(quán)制度改革政策送到農(nóng)村基層。

1.2明確程序穩(wěn)步推進

全市林改嚴格按照四個步驟實施改革。一是調(diào)查摸底。對過去林改所簽訂的各類合同群眾無異議的，予以維護和鞏固確認；對林木產(chǎn)權(quán)已明晰的，尊重事實給予確認，補簽有關(guān)合同；對林木產(chǎn)權(quán)未明晰的，以及現(xiàn)有集體山林尚未落實林改的，堅持“耕者有其山、權(quán)利平等”的原則，將現(xiàn)有集體林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實到戶。二是制定方案。全市11個縣、市(區(qū))的林改方案已全部經(jīng)市政府批準并實施。有266個鄉(xiāng)級、2275個村級方案出臺，方案的制定，嚴格按要求進行，做到了內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果“四公開”。三是開展外業(yè)勘測。目前全市已完成現(xiàn)場勘界面積90.76 萬hm2，占改革總?cè)蝿?wù)的73.69%；輸機發(fā)證面積47萬hm2，占38.16%；發(fā)生糾紛面積6.38萬hm2，調(diào)處5.48萬hm2，調(diào)處率85.88%。四是確權(quán)發(fā)證。對在深化改革中一經(jīng)明晰產(chǎn)權(quán)的山林，及時予以登記，并換發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，用法律的形式保障改革成果。

1.3配套改革謀求民利

集體林權(quán)改革，要把維護農(nóng)民的權(quán)益放在首位，為此郴州市林業(yè)局出臺政策，從2009年10月1日起全市育林基金征收比例由原來的25%降低到10%。建立合理的森林生態(tài)效益補償機制，對劃定的市級公益林按20元/667m2的標(biāo)準進行補償。對生態(tài)位置重要的貧困地區(qū)，鞏固退耕還林成果專項資金給予重點支持。嚴格實行木材采伐指標(biāo)分配公示制度，把木材采伐指標(biāo)的分配作為政務(wù)公開、村務(wù)公開的主要內(nèi)容，切實做到木材指標(biāo)到村入戶。

1.4激發(fā)活力林強民富

林改后，農(nóng)民林地使用權(quán)和林木所有權(quán)得到確認，農(nóng)民依托它們進行植樹造林、木本糧油、竹林開發(fā)、花卉苗木、森林旅游、生物質(zhì)利用以及林產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大幅度增加了來自林業(yè)的收入。2009 年全市農(nóng)民人均林業(yè)純收入比林改前的增加了 2 倍多，是近幾年來農(nóng)民增收速度較快的領(lǐng)域之一。林改后，各地經(jīng)濟條件得到一定改善。如桂東縣盤活了林業(yè)資源，將增加的收入投入到道路、自來水、電網(wǎng)、綠化等公共設(shè)施的建設(shè)，改善了村民生產(chǎn)生活條件。

2 林權(quán)改革存在的問題

2.1林改中的公平問題

林改的基礎(chǔ)目標(biāo)也是計劃將林地使用權(quán)向農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，讓農(nóng)民獲得重要的生產(chǎn)資料。因此進行林改的省份提出了“均山、均權(quán)、均利”的“三均”目標(biāo)，但對此前已流轉(zhuǎn)出去的林地，為防止糾紛又設(shè)置了“三維護”條款。所謂“三維護”包括：① 對已明確林權(quán)的予以維護，不打亂重來或借機無償平調(diào)；② 在改革前簽訂的合同，只要符合國家法律政策，轉(zhuǎn)讓行為規(guī)范，合同將給予保護；③ 對合同不完善和不規(guī)范的地方，采取“動錢不動山”的辦法進行利益調(diào)整并加以完善規(guī)范，盡量維護原業(yè)主的利益。但這樣一來，林改就不能全面實現(xiàn)當(dāng)初設(shè)定的實現(xiàn)山林初始產(chǎn)權(quán)在集體成員間公平分配的基本目標(biāo)，將造成林改后的林權(quán)大部分集中在包括少部分林業(yè)企業(yè)在內(nèi)的林地經(jīng)營大戶手中，由此可能會引起農(nóng)民廣泛的質(zhì)疑和不滿。如湖北省在 2002 年根據(jù)國家林業(yè)局下發(fā)的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》文件，開展了重新確權(quán)發(fā)證工作。經(jīng)過幾年時間，湖北省有 60%～70%的山林換發(fā)了林權(quán)證。但是，該省一些地方約有30%～40%集體山林在“林業(yè)三定”時未分到戶的，被村集體組織以拍賣形式流轉(zhuǎn)集中到少數(shù)個人手中，且這些拍賣行為大部分集中發(fā)生在 2004—2007 年林改實施前后。類似的情況在云南、貴州等省也同樣存在[3]。

2.2林改中林地經(jīng)營績效問題

一般認為，試點省份的林改取得了很大的經(jīng)濟績效，主要表現(xiàn)為林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快，林業(yè)產(chǎn)值大幅度增加，林農(nóng)收入增加等。但這種林業(yè)經(jīng)營績效的提升不能簡單歸功于集體林權(quán)制度的改革，應(yīng)考慮到林改的同時，政府實施的減稅讓利政策、林業(yè)經(jīng)營市場化改革和宏觀林木市場繁榮這些因素。林改后林業(yè)用地分散，有的地方出臺政策促進林權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，但規(guī)模經(jīng)營是否帶來規(guī)模效益一直是社會學(xué)家爭論的話題。賴澤源[4]對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀進行的深入研究表明，我國農(nóng)地規(guī)模和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出(以農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為準)是一種“負相關(guān)關(guān)系”，即農(nóng)地規(guī)模小的反而土地生產(chǎn)率更高，因為小規(guī)模經(jīng)營有利于增加勞動力投入和流動資產(chǎn)的投入。王郁昭[5]認為，農(nóng)村耕地規(guī)模經(jīng)營是以城市化為前提條件的，而我國絕大部分農(nóng)民還是生活在農(nóng)村，國家目前還不可能為他們提供其他非農(nóng)就業(yè)機會，因而我國仍然要以小農(nóng)經(jīng)營模式為本。上述觀點對當(dāng)前林改無疑具有一定的借鑒意義。

2.3林權(quán)集中與當(dāng)?shù)鼐用窭嫫胶鈫栴}

在林改的實施過程中，一方面出現(xiàn)了林權(quán)過度集中的現(xiàn)象；另一方面出現(xiàn)許多村集體在林改前一次性轉(zhuǎn)讓山林的問題，這些現(xiàn)象均因林地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范引起，就有可能引發(fā)當(dāng)?shù)卮迕襁^激行為，導(dǎo)致山林毀滅性破壞，挫傷經(jīng)營者持續(xù)經(jīng)營林地的積極性。在福建省將樂縣，由于近兩年當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與外來公司的林權(quán)糾紛愈演愈烈，面對當(dāng)?shù)氐谋I砍盜伐成風(fēng)以及不斷出現(xiàn)的農(nóng)民群體上訪現(xiàn)象，外來公司疲于奔命，已經(jīng)開始放棄進一步增資甚至長期經(jīng)營的打算。這個問題的背后隱藏的是“資本上山”后的生態(tài)失衡和林地經(jīng)營模式的劇變。

3 深化林權(quán)改革的建議

3.1以人為本，依法辦事，做到公正、公開、公平

集體林權(quán)制度改革，要把維護農(nóng)民的權(quán)益放在首位，要認真落實回良玉副總理關(guān)于“該給的利益要給足，該減的負擔(dān)要減夠，該搞的服務(wù)要搞好”的指示精神，依法減免林業(yè)稅費，讓利和還利于民，使農(nóng)民在改革中得到實實在在的好處。同時，要依法辦事，切實做到權(quán)益平等到戶，優(yōu)先選擇農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，使農(nóng)戶依法享有平等的承包經(jīng)營權(quán)。要嚴格按照《村民委員會組織法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》等法律法規(guī)辦事，做到改革內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.2規(guī)范運作，聚集資金，構(gòu)建林業(yè)合作新格局

要以保障林權(quán)主體合法權(quán)益為出發(fā)點，建立“權(quán)屬明晰、利益保障、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管到位”的林權(quán)制度，搭建集信息平臺、林權(quán)流轉(zhuǎn)登記、森林資源評估、法律政策咨詢于一體的林業(yè)服務(wù)平臺。同時依靠資本市場配置功能，重點推進林業(yè)小額貸款，適當(dāng)引導(dǎo)林農(nóng)與龍頭企業(yè)開展互利合作，采取統(tǒng)一經(jīng)營、利益共享的分配方式，從而確保林農(nóng)資產(chǎn)實際性增加。另外，為防止分戶經(jīng)營后抵御災(zāi)害能力的降低所帶來的經(jīng)濟損失，要科學(xué)制訂林業(yè)保險體系，幫助林農(nóng)最大限度規(guī)避風(fēng)險，保障其應(yīng)得利益。

3.3因地制宜，分類經(jīng)營，構(gòu)建林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營新模式

集體林權(quán)制度改革必須堅持以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，按照各地森林資源和經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，對商品林和公益林分別采取兩種不同的采伐限額制度，嚴格控制生態(tài)公益林商業(yè)性采伐利用，加快建設(shè)生態(tài)林效益補償機制。探索采伐跡地更新質(zhì)量評價體系，將林業(yè)工作重點轉(zhuǎn)向森林資源的監(jiān)管，對亂砍濫伐林木、亂征濫占林地的違法行為，予以堅決打擊，在保護好生態(tài)的前提下，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

[1] 劉宏明.我國林權(quán)若干法律問題研究[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2004,3(4):43-47.

[2] 周訓(xùn)芳,謝保國,范志超.林業(yè)法學(xué)[M].北京：中國林業(yè)出版社, 2004：39.

[3] 賀東航, 朱冬亮.關(guān)于當(dāng)前新集體林權(quán)制度改革若干重大問題的探討[J]. 經(jīng)濟社會體制比較, 2009, 14(2):21-28.

[4] 賴澤源.比較農(nóng)地制度[M]. 北京:經(jīng)濟管理出版社,1996： 153-154.

[5] 王郁昭. 正確對待農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和農(nóng)村家庭經(jīng)濟[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,1995(11)：3-6.

(責(zé)任編輯：譚著明)

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10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2010. 04. 030

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