“做作業(yè)”與事件性治理:鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“綜合治理”邏輯

歐陽靜,江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院,江西南昌 330013

“做作業(yè)”與事件性治理:鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“綜合治理”邏輯

歐陽靜,江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院,江西南昌 330013

由于鄉(xiāng)村權(quán)威的雙重衰變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會(huì)治安綜合治理工作中缺乏維持鄉(xiāng)村日常秩序的常規(guī)性權(quán)力,不得不以“做作業(yè)”的方式應(yīng)付各類自上而下的任務(wù)與指標(biāo),以及調(diào)動(dòng)各類正式與非正式的治理資源來應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性事件,進(jìn)行“出了問題才治理”的事件性治理方式。如欲改變這種運(yùn)作邏輯,勢必將國家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)著力于基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)之上,以重塑權(quán)力運(yùn)作的原則與規(guī)則,使基層政權(quán)組織具有維持鄉(xiāng)村社會(huì)日常秩序的制度化與常規(guī)性權(quán)力,從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的長期和諧與穩(wěn)定。

“做作業(yè)”;事件性治理;綜合治理

一、引言

“綜合治理”一詞原本是水利建設(shè)中治理黃河、防治水患所采取的各種綜合性措施,20世紀(jì) 80年代后被借用到社會(huì)治安工作中來。在 1996年 2月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》中,指出,社會(huì)治安綜合治理的主要目標(biāo)是:社會(huì)穩(wěn)定;重大惡性案件和多發(fā)性案件得到控制并逐步有所下降;社會(huì)丑惡現(xiàn)象大大減少;治安混亂的地區(qū)和單位的面貌徹底改觀;治安秩序良好;群眾有安全感。而社會(huì)治安綜合治理是指:在各級(jí)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各部門協(xié)調(diào)一致,齊抓共管,依靠廣大人民群眾,運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段,整治社會(huì)治安,打擊犯罪和預(yù)防犯罪,保障社會(huì)穩(wěn)定,為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治安綜合治理工作正是專門治理那些影響鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的各類問題或事件,大約于 1993上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中心工作”①中心工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)上級(jí)下發(fā)的《目標(biāo)管理制》,按照目標(biāo)任務(wù)的輕重急緩及其考核力度,對(duì)其中的目標(biāo)任務(wù)或職能的一種劃分?！爸行墓ぷ鳌笔侵改切┹o以嚴(yán)厲的考核與檢查要求,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中所有人力和物力,全心投入和應(yīng)對(duì)的工作。由于中心工作反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際職能,因此成為我們探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為角色特征的對(duì)象。。但作為一項(xiàng)揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作特性的重要職能,它很少被納入研究者的視域。相反,被形象地表述為“收糧要款、刮宮引產(chǎn)”的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收和計(jì)劃生育似乎總是被化約為反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作特性的唯一兩項(xiàng)職能。雖然近年來關(guān)于鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解和上訪的研究均屬于針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治安綜合治理工作的研究范疇,但這些研究主要是為了探討維系鄉(xiāng)村秩序的機(jī)制及變遷[1],以及鄉(xiāng)村社會(huì)特性的銳變[2],較少涉及基層政權(quán)在社會(huì)治安綜合治理工作中的運(yùn)作技術(shù),以及由此反映出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作邏輯與特性?；诖?本文將呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合治理工作的治理邏輯及由此所呈現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作特性,并揭示其背后的形成機(jī)制。

本文所用資料主要源于筆者在桔鎮(zhèn)②桔鎮(zhèn)是中部某省的一個(gè)極為普通的純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn),是筆者于 2004年以來長期觀察、回訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。(詳情可參見拙作《運(yùn)作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)——以桔鎮(zhèn)為個(gè)案》,《社會(huì)》,2009年第 5期。)的參與式觀察,以及近年來在安徽、江西、河南、湖南、湖北等省的調(diào)研,研究發(fā)現(xiàn),由于鄉(xiāng)村權(quán)威的雙重衰變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會(huì)治安綜合治理工作中缺乏維持鄉(xiāng)村日常秩序的常規(guī)性權(quán)力,不得不以“做作業(yè)”的方式應(yīng)付各類自上而下的任務(wù)與指標(biāo),以及調(diào)動(dòng)各類正式與非正式的治理資源來應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性事件,進(jìn)行“出了問題才治理”的“事件性治理”邏輯,進(jìn)而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出“應(yīng)急型”政府的特性。

二、“做作業(yè)”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將填寫各類文字檔案的工作稱為“做作業(yè)”。“作業(yè)”則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)各類表格、記錄、檔案等文字工作的一種形象說法。與“做作業(yè)”有密切聯(lián)系的是“檢查作業(yè)”和“給作業(yè)評(píng)分”。事實(shí)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之所以將文字工作形容為“作業(yè)”,是因?yàn)榇罅康奈淖止ぷ髟从谏霞?jí)檢查的需要,很大程度上與實(shí)際工作狀況、工作成效沒有關(guān)系,“做作業(yè)”也因此與“務(wù)虛”相提并論。關(guān)于“作業(yè)”與“檢查”的關(guān)系,吳毅在描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何迎檢時(shí)有過詳細(xì)的呈現(xiàn)[3]21-41。下文旨在通過“做作業(yè)”來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治安綜合治理工作與鄉(xiāng)村秩序之間的關(guān)系,以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的特性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治安綜合治理工作的內(nèi)容繁多,僅以目前存放于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治安綜合治理辦公室 (以下簡稱綜治辦)的材料為例,至少有 50多項(xiàng)主要內(nèi)容,有 160多個(gè)記錄本對(duì)各項(xiàng)具體工作進(jìn)行記錄。以下是掛在桔鎮(zhèn)綜治辦墻壁上的可隨時(shí)查閱的 38個(gè)記錄本,大致可以反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理工作“應(yīng)該”完成的主要內(nèi)容。

1.綜治工作大事記;2.見義勇為情況;表;3.重大情況記錄;4.治安災(zāi)害事故登記;5.鎮(zhèn)治安災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故臺(tái)賬;6.涉法涉訴工作記錄;7.刑事、治安案件記錄;8.綜治特派員活動(dòng)記錄;9.創(chuàng)建平安社區(qū)工作記錄;10.治安志愿者隊(duì)伍活動(dòng)記錄;11.治安巡防隊(duì)活動(dòng)記錄;11.看樓護(hù)院 (村)隊(duì)活動(dòng)記錄;12.治安亂點(diǎn)排查整治情況登記;13.“三禁”(禁毒、禁賭和掃黃)工作記錄;14.反邪教工作記錄;15.流動(dòng)人員治安管理工作;16.刑釋解教人員安置幫教工作;17.預(yù)防青少年違法犯罪工作;18.學(xué)校及周邊治安綜合治理工作;19.鐵路護(hù)路聯(lián)防工作;20.綜治信息報(bào)告單;21.維穩(wěn)信息報(bào)告單;22.國安信息報(bào)告單;23.治安信息報(bào)告單;24.每月“急、大、難”矛盾糾紛排查調(diào)處工作報(bào)表;25.綜治委全體會(huì)議記錄;26.綜治辦會(huì)議記錄;27.治安形勢分析會(huì)議記錄;28.各村重點(diǎn)整治矛盾糾紛排查情況月報(bào)表;29.鎮(zhèn)重點(diǎn)整治矛盾糾紛排查情況報(bào)表;30.矛盾糾紛隱患排查調(diào)處記錄;31.矛盾糾紛排查調(diào)解處理登記;32.矛盾糾紛排查會(huì)議記錄;33.矛盾糾紛調(diào)解處理登記;34.綜治督查工作記錄;35.綜治宣傳工作記錄;36.典型經(jīng)驗(yàn)情況登記;37.各綜治成員單位履行綜治工作職責(zé)情況匯報(bào)表;38.信訪工作記錄。

這些記錄本是由縣政法委所轄的社會(huì)治安綜合治理委員會(huì) (以下簡稱綜治委)按統(tǒng)一的樣式制作而成,下發(fā)給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。從這些記錄本所要求記錄的主題看,上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理工作設(shè)計(jì)得相當(dāng)細(xì)致,幾乎把涉及社會(huì)穩(wěn)定的所有可能因素都考慮到了。但是,當(dāng)筆者查閱這些記錄本時(shí),卻發(fā)現(xiàn)全都是空白,沒有任何相關(guān)記錄。分管社會(huì)治安綜合治理工作的副鎮(zhèn)長解釋說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般是在迎接上級(jí)檢查的一個(gè)月前,臨時(shí)“制作”所要求記錄本。也就是說,記錄本上所要求實(shí)踐并記錄的工作內(nèi)容只停留于紙上,主要靠“務(wù)虛”和“造假”等“做作業(yè)”的方式來完成。

為了應(yīng)對(duì)名目繁多的“作業(yè)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦每年需要花費(fèi)不少資金用于購買“做作業(yè)”所需的紙張、記錄本、制度牌和工作流程牌。僅以制度牌為例,桔鎮(zhèn)在 2008年迎接社會(huì)治安綜合治理檢查時(shí),一共制作了 139個(gè)制度牌及工作流程圖。由于鎮(zhèn)綜治辦和各村綜治辦的墻壁上無法容納如此眾多的制度牌,村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因此多次向上級(jí)建議,將釘子式的制度牌換成活動(dòng)式的制度牌,以解決在迎檢時(shí)找不到地方掛牌的問題。因?yàn)楝F(xiàn)行的釘子式制度牌一釘上就很難取下來,著實(shí)為難了那些在迎檢時(shí)找不到可供掛牌之處的鄉(xiāng)村干部。如果制度牌是活動(dòng)式的,在迎接綜合治理工作檢查時(shí)則可以在計(jì)劃生育辦公室插上有關(guān)綜合治理的制度牌;當(dāng)檢查計(jì)劃生育工作時(shí)則可以在綜合治理辦公室換上有關(guān)計(jì)劃生育的制度牌,如此變通,就可以讓所有的制度牌在檢查時(shí)集體“亮像”。

另外,“做作業(yè)”并不是件簡單的工作,既需要投入不少精力,又要有一定的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹,制作每項(xiàng)工作記錄都要按一定的流程進(jìn)行,否則會(huì)出現(xiàn)“信息不全”,從而影響該項(xiàng)工作迎接檢查時(shí)的評(píng)分,進(jìn)而影響全鎮(zhèn)社會(huì)治安綜合治理工作的成績。以反邪教工作為例,當(dāng)接到上級(jí)一個(gè)“創(chuàng)建無邪教社區(qū)”的通知后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)需相應(yīng)地“制作”10多項(xiàng)文件,這至少要花費(fèi)一個(gè)工作日的時(shí)間來完成。但僅就反邪教這項(xiàng)工作而言,縣政法委每年至少會(huì)下發(fā) 60余份相關(guān)主題的通知,平均每周至少 1份。

有意思的是,我們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦查閱相關(guān)文件時(shí),發(fā)現(xiàn)上級(jí)政府早已將諸如“東方閃電”、“門徒會(huì)”等地下教會(huì)定性為需要治理和打擊的邪教。但當(dāng)我們將當(dāng)?shù)仃P(guān)于地下教會(huì)的情況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反映時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻很緊張地說,“你們可千萬不要對(duì)上面說我縣有地下教會(huì)、有邪教,要不然又要多出許多事情來。工作不就是為了混口飯吃?管那么多干什么?”政府部門的真實(shí)態(tài)度是,只要在我的這任期內(nèi)不出事,管它是違法還是合法,絕對(duì)不會(huì)“自己給自己找事做”。與此相類似,幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也是一種“不出事,不治理”的心態(tài),即只要地下教會(huì)沒有引起人命案件,則可不予理會(huì)。只有當(dāng)問題爆發(fā)、危機(jī)出現(xiàn)之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能進(jìn)入治事狀態(tài),進(jìn)行“事件性”治理。

三、事件性治理

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實(shí)踐看,目前鄉(xiāng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一種“事件性治理”邏輯。事件性治理是相對(duì)于日常性或常規(guī)性治理而言,指當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)爆發(fā)危及秩序的事件時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)才進(jìn)入治理狀態(tài)的一種運(yùn)作邏輯,以此保持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的底線。事件性治理中的事件既包括因天災(zāi)人禍引發(fā)的突發(fā)事件,也包括因日常性治理不足而最終爆發(fā)的事件。

雖然不是常規(guī)性的治理模式,但事件性治理體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序中作為“穩(wěn)定器”的功能與意義。比如,當(dāng)突發(fā)性事件爆發(fā)時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政性動(dòng)員的方式,調(diào)動(dòng)所有力量進(jìn)行集體性、運(yùn)動(dòng)化運(yùn)作。比如 2003年的“防非典”、2005的“防禽流感”以及 2008年的抗冰凍災(zāi)害和 2009年的森林防火①2009年的 2月全國總共發(fā)生 600多起森林火災(zāi),T縣發(fā)生三起,其中一起發(fā)生在橘鎮(zhèn),總共燒了五天五夜,橘鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部助消防部隊(duì)忙了整整一個(gè)月,吃、住均在山上。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部用“打仗”來形容在“防非典”和“防禽流感”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理危機(jī)時(shí)的運(yùn)作狀態(tài)?！胺婪堑洹睍r(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有干部可謂夜以繼日、全力以赴,所有鄉(xiāng)村兩級(jí)干部每天 24小時(shí)對(duì)各自所負(fù)責(zé)的村莊設(shè)關(guān)卡、巡邏,及時(shí)掌控、匯報(bào)所有信息?？傊?當(dāng)突發(fā)性事件發(fā)生時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往表現(xiàn)出超強(qiáng)的動(dòng)員能力和組織能力。

但應(yīng)對(duì)因天災(zāi)人禍引發(fā)的突發(fā)事件畢竟不是事件性治理的常態(tài),事件性治理的常態(tài)運(yùn)作體現(xiàn)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理農(nóng)民上訪的事件中。由于農(nóng)民上訪事件不僅僅關(guān)涉鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定,而且是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理工作的關(guān)鍵指標(biāo),是上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“一票否決”的核心內(nèi)容。應(yīng)對(duì)農(nóng)民上訪因此成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)絲毫不敢懈怠的“硬件”工作。然而,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體實(shí)踐治理中,由于缺乏常規(guī)性、制度化的權(quán)力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是借用各類非正式的權(quán)力技術(shù),來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的短秩序。比如應(yīng)星發(fā)現(xiàn),國家在處理集體上訪時(shí)常用的“擺平術(shù)”有“拔釘子、開口子、揭蓋子”[4]324。吳毅在小鎮(zhèn)的考察更為細(xì)致,他發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會(huì)采用“請(qǐng)客吃飯”,“施以小恩小惠”,或用“一把鑰匙開一把鎖”的方式,在私底下收買個(gè)別上訪的領(lǐng)袖,以化解農(nóng)民集體上訪[3]616。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的實(shí)踐看,無論是應(yīng)星發(fā)現(xiàn)的“擺平術(shù)”還是吳毅揭示的“懷柔術(shù)”,均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理上訪時(shí)常用的技術(shù)手段。比如桔鎮(zhèn)對(duì)化解上訪戶的一些“懷柔術(shù)”還包括:批準(zhǔn)入黨;吸收為村干部候選人;給予“低保戶”的特殊待遇;挪用救災(zāi)款以救災(zāi)的名義安撫對(duì)方;免費(fèi)參與合作醫(yī)療,等等。

除各類權(quán)力技術(shù)外,鄉(xiāng)村混混②這一群體也被稱為“灰色勢力”?？蓞⒁婈惏胤?《鄉(xiāng)村混混與鄉(xiāng)村社會(huì)的灰色化》,華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文,2008。也正在成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在事件性治理中的主要資源。比如,我們?cè)诟鞯卣{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村混混在諸如征地、拆遷等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些難以推動(dòng)的工作中,以及在應(yīng)對(duì)越級(jí)上訪和纏訪等上訪事件中發(fā)揮著不可替代的效用,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)付各類“釘子戶”的一種極為有效的運(yùn)作技術(shù)。以桔鎮(zhèn)為例,該鎮(zhèn)在進(jìn)行小鎮(zhèn)城建設(shè)時(shí),遇到一個(gè)不接受各類正當(dāng)補(bǔ)償條件的拆遷戶,鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)則找了幾個(gè)鄉(xiāng)村混混,去“勸”了“勸”。結(jié)果還真管用,房子沒幾天就拆了。由此可見,在缺乏村莊內(nèi)生權(quán)威,以及在常規(guī)性安撫政策失效的情況下,動(dòng)用灰色力量成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在事件性治理中一種更具效力的治理資源。也因如此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,與“道上的人”處理好關(guān)系不僅多一種朋友,更多一份力量。

由此可見,在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐中,其權(quán)力運(yùn)作充滿著隨意性、權(quán)宜性、變通性和短期性,似乎任何有助于實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的技術(shù)、策略、手段和方式,無論是正式的還是非正式的,正當(dāng)?shù)倪€是非正當(dāng)?shù)?均可被引入至綜合治理之中。也正因此,一些學(xué)者在關(guān)于基層政府維穩(wěn)工作的專項(xiàng)研究認(rèn)為,近年來,隨著“維穩(wěn)基金”在各級(jí)政府中的普遍設(shè)立,“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式也普遍起來,就是所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”,“在實(shí)際操作中,往往只憑負(fù)責(zé)官員的個(gè)人判斷,其所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性 ”[5]。

四、“應(yīng)急型”政府與鄉(xiāng)、村權(quán)威的雙重衰變

按照吉登斯的說法,記錄、報(bào)告、國家“公文檔案”等信息儲(chǔ)存技術(shù)的發(fā)展極大地推動(dòng)了國家的監(jiān)控能力,對(duì)于國家行政一體化具有極為重要的作用,從而成為國家權(quán)力運(yùn)作中不可或缺的一部分[6]215。韋伯也認(rèn)為,現(xiàn)代官僚制的職務(wù)執(zhí)行是建立在文件 (案卷)之上的[7]219。因此,以信息儲(chǔ)存為目的的文牘化不僅是現(xiàn)代官僚制的標(biāo)志之一,而且,由于其與國家監(jiān)控能力密切相關(guān)而成為現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)中的一部分。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理工作的“做作業(yè)”所顯現(xiàn)的卻是一種脫離實(shí)際、遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)的形式主義,距現(xiàn)代國家以監(jiān)控方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的實(shí)質(zhì)性文牘化十分遙遠(yuǎn)。事實(shí)上,這種形式主義的文牘化廣泛地存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作中,并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的常態(tài)。對(duì)于現(xiàn)行的形式主義文牘化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,稅改后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非“無事可做”,而是“許多需要做的事沒有做或沒有能力做”,最后只能進(jìn)行“出了問題才進(jìn)行治理”的事件性治理。

顯然,透過“做作業(yè)”和事件性治理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)明顯呈現(xiàn)出“應(yīng)急型”政府的特性。引用桔鎮(zhèn)黨委書記的概括,“不發(fā)生、不知道;不出事,不應(yīng)對(duì)”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“應(yīng)急型”政府的主要特征。也就是說,“做作業(yè)”和事件性治理表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只具有“救火”式的“應(yīng)急”功能,缺乏“防火”式的日常性治理功能,只能采用各類權(quán)宜的、非規(guī)范的權(quán)力策略,比如以“拆東墻補(bǔ)西墻”的方式安撫上訪戶,或犧牲自身的合法性借用不具有正當(dāng)性的灰色力量,以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的短期秩序與“底線”秩序。

鄉(xiāng)村權(quán)威的雙重衰變以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)性權(quán)力的缺乏是形塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)“應(yīng)急型”政府的內(nèi)在邏輯。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì),維持鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序機(jī)制是費(fèi)孝通先生所說的“長老政治”和“禮治秩序”[8]64,48。“長老”其實(shí)代表著一種維護(hù)秩序的內(nèi)生權(quán)威,既可以具體化為宗族“族老”、士紳,也可以是杜贊奇所說的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)[9]34。但在鄉(xiāng)村秩序的維系中,“長老”只有與“禮”相結(jié)合才能發(fā)揮作用。正如費(fèi)孝通所說,“禮是社會(huì)公認(rèn)合適的行為規(guī)范。禮并不是靠外在的權(quán)力來推行的,而是從教化中養(yǎng)成了個(gè)人的敬畏之感,使人服膺;人服禮是主動(dòng)的”[8]43。簡言之,鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序不是靠外在的有形國家權(quán)力機(jī)構(gòu)來維持,而是依靠人們對(duì)禮俗的熟悉,對(duì)傳統(tǒng)規(guī)則的服膺?！伴L老”是承載與實(shí)施“禮治秩序”的權(quán)威。正是基于“長老”和“禮”的秩序機(jī)制,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)又被稱“無訟”社會(huì),進(jìn)而使得處于鄉(xiāng)村社會(huì)之上的國家政權(quán)能實(shí)行“有了控訴才介入,并盡可能地依賴民間調(diào)解和半正式程序”的簡約治理[10]。

然而,當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的樣態(tài)表明,維持鄉(xiāng)村秩序的內(nèi)生權(quán)威和規(guī)范已經(jīng)喪失[1],曾經(jīng)擁有權(quán)威的老人不但喪失了權(quán)威反而面臨著無人贍養(yǎng)的生活困境,甚至絕望地自殺[11];而橫行的騙、偷、搶攪亂了鄉(xiāng)村社會(huì)的安寧,讓村民備感“不自在”,缺乏安全感[12]。在價(jià)值倫理衰弱、鄉(xiāng)村社會(huì)失序情況下,地下教會(huì)正迎合了村民對(duì)安寧秩序追求的心態(tài),但具有邪教性質(zhì)的地下教會(huì)本身又是危及社會(huì)秩序的力量[13]。當(dāng)承接鄉(xiāng)村治理內(nèi)生結(jié)構(gòu)和規(guī)范缺失,或者說“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[9]11解體后,應(yīng)對(duì)秩序而產(chǎn)生的國家權(quán)力理應(yīng)成為鄉(xiāng)村日常秩序的維護(hù)者。

但是,在村莊內(nèi)生權(quán)威缺失的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻缺乏維持鄉(xiāng)村社會(huì)日常秩序的能力。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦公室墻上的組織機(jī)構(gòu)圖上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理工作可謂“人員完備、機(jī)構(gòu)建全”,有綜治辦、信訪辦、安全生產(chǎn)辦、矛盾調(diào)解處理中心等上十個(gè)機(jī)構(gòu)和十幾個(gè)工作人員,實(shí)際上沒有任何專職人員。以桔鎮(zhèn)為例,即使是負(fù)責(zé)綜治的副鎮(zhèn)長也只是兼職,他同時(shí)分管黨政辦公室等后勤接待工作,并有駐村任務(wù)。平時(shí),該鎮(zhèn)長幾乎無暇顧及綜治工作,只有在迎檢時(shí),才坐在辦公室沒日沒夜地趕寫各類“作業(yè)”。遇到突擊性檢查時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不調(diào)用其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到綜治辦幫忙,加班加點(diǎn)地完成各類“作業(yè)”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合治理不僅人力匱乏,更缺乏一種有效的常規(guī)性治理權(quán)力。面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的盜竊、行騙、老年人無人贍養(yǎng)、地下教會(huì)、鄉(xiāng)村混混等危及鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的行為或人群時(shí),盡管村民習(xí)慣于“找政府”,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相應(yīng)的治理能力。與此同時(shí),由于村莊規(guī)范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威和國家意識(shí)形態(tài)的乏力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“思想工作”也顯得軟弱無力,只能以“做作業(yè)”的方式應(yīng)付上級(jí)檢查。真正具有維護(hù)鄉(xiāng)村秩序能力的是不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的派出所,它具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)所不具有的執(zhí)法權(quán)和強(qiáng)制力。

但鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所也面臨能力不足的問題。以桔鎮(zhèn)為例,該鎮(zhèn)派出所只有三名警員,卻要管轄包括桔鎮(zhèn)在內(nèi)的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),涉及 221平方公里,21個(gè)行政村,236個(gè)自然村?？梢韵胂?依靠三名警員維持如此廣闊的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序似乎有些不切實(shí)際。正是基于此,理想的治理狀態(tài)應(yīng)該是擁有執(zhí)法權(quán)力的派出所與擁有政權(quán)體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行聯(lián)合辦公,以顯現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的治理能力以及“綜合治理”的真正內(nèi)涵。然而,在實(shí)際的運(yùn)作中,派出所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系十分松散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說,由于派出所直接隸屬于縣公安局,而公安局局長又是縣委常委,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)派出所幾乎沒有任何影響力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否能與派出所達(dá)成“綜合治理”,很大程度上取決于派出所所長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兩人的私人關(guān)系。如果兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的私交比較好,派出所可能會(huì)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些治理工作;如果不好,雙方則各行其職,互不搭理。然而,當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的事件時(shí),承擔(dān)責(zé)任的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)將面臨“一票否決”的命運(yùn)。對(duì)于這種權(quán)、責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,當(dāng)前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的觀點(diǎn)缺乏基本的常識(shí),“有些觀點(diǎn)認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革需要弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能,轉(zhuǎn)為派出機(jī)構(gòu)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實(shí)上早就是派出機(jī)構(gòu)了,沒有哪一級(jí)政府的設(shè)置像鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣不完備。如果還以當(dāng)前的改革思路繼續(xù)弱化下去,鄉(xiāng)鎮(zhèn)便只能坐在辦公室里“做作業(yè)”①桔鎮(zhèn)筆記,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記談鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革,2009年 1月 8號(hào)。。

五、結(jié)語

由于鄉(xiāng)村權(quán)威的雙重衰變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏維持鄉(xiāng)村日常秩序的常規(guī)性權(quán)力,才不得不以“做作業(yè)”的方式應(yīng)付各類自上而下的任務(wù)與指標(biāo),同時(shí)調(diào)動(dòng)各類正式與非正式的治理資源來應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性事件,進(jìn)行“出了問題才治理”的事件性治理。如果從國家政權(quán)建設(shè)的角度看,國家行政力量延伸至地方社區(qū),實(shí)現(xiàn)對(duì)其所轄社會(huì)體系實(shí)施全面的反思性監(jiān)控,是現(xiàn)代國家的基本特性[6]19。但反思性監(jiān)控的實(shí)現(xiàn)依賴于國家強(qiáng)有力的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。根據(jù)邁克爾·曼的權(quán)力二分法,所謂基礎(chǔ)權(quán)力是指“一個(gè)國家的制度能力,它或是專制的,或是非專制的,而制度性能力則旨在貫穿其地域,以及邏輯上貫徹其命令,是一種‘貫穿’社會(huì)的‘權(quán)力’”[14]69。通過對(duì)第三世界國家政權(quán)建設(shè)研究現(xiàn)狀的梳理,黃冬婭對(duì)基礎(chǔ)性權(quán)力作了更為詳實(shí)的闡釋,她認(rèn)為基礎(chǔ)性權(quán)力是國家實(shí)際滲透到市民社會(huì)、在其統(tǒng)治疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力,它是國家通過其基礎(chǔ)設(shè)施 (infrastructure)滲透和集中地協(xié)調(diào)市民社會(huì)活動(dòng)的能力[15]。具體而言,基礎(chǔ)性權(quán)力是一種能增加對(duì)社會(huì)的滲透力、能與社會(huì)建立更制度化的關(guān)系,并能有效地實(shí)現(xiàn)資源再分配的能力,它不僅關(guān)涉能否建立一個(gè)理性化、制度化官僚體系,而且與國家能否構(gòu)建一個(gè)具有執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策、提供社會(huì)服務(wù)和維持公共秩序的基層政權(quán)組織密切相關(guān)[16]4-5。也正因此,在關(guān)于第三世界國家政權(quán)建設(shè)的研究中,如何通過國家建設(shè)或者國家重建來增強(qiáng)國家的“基礎(chǔ)性權(quán)力”,構(gòu)造一個(gè)理性化、制度化的官僚體系,以避免成為“失敗國家”,被認(rèn)為是第三世界國家政權(quán)建設(shè)的核心內(nèi)容,以及最主要的任務(wù)與挑戰(zhàn)[14]。在國家基礎(chǔ)權(quán)力薄弱的中華帝國時(shí)期,基層政府可以借助鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生資源進(jìn)行簡約治理。當(dāng)前,國家基礎(chǔ)性權(quán)力仍然弱小,但簡約治理賴以維系的村莊內(nèi)生權(quán)威與規(guī)范已經(jīng)缺失,“做作業(yè)”和事件性治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作邏輯由此而生,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出“應(yīng)急型”政府的特性。由此可見,如欲改變當(dāng)前“做作業(yè)”和事件性治理的運(yùn)作邏輯,勢必將國家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)著力于基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)之上,以重塑權(quán)力運(yùn)作的原則與規(guī)則,使基層政權(quán)組織具有維持鄉(xiāng)村社會(huì)日常秩序的制度化與常規(guī)性權(quán)力,從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的真正和諧與長期穩(wěn)定。

[1]董磊明:《宋村的調(diào)解》,北京:法律出版社 2008年版。

[2]陳柏峰:《鄉(xiāng)村混混與鄉(xiāng)村社會(huì)的灰色化》,武漢華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文 2008年版。

[3]吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》,北京:三聯(lián)書店 2007年版。

[4]應(yīng)星:《大河移民上訪的故事》,北京:三聯(lián)書店 2001年版。

[5]清華大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究課題組:《以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安報(bào)告》,載《中國青年報(bào)》2010年4月 18日版。

[6]吉登斯:《民族、國家與暴力 》,胡宗等譯 ,北京:三聯(lián)書店 1998年版。

[7]韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》,林榮遠(yuǎn)譯,北京:商務(wù)出版社1997年版。

[8]費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國生育制度》,北京:北京大學(xué)出版社1998年版。

[9]杜贊奇:《文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村》,王福明譯,南京:江蘇人民出版 2003年版。

[10]黃宗智:《集權(quán)的簡約治理:中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,載《經(jīng)驗(yàn)與理論:中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與法律的實(shí)踐歷史研究》,北京:中國人民大學(xué)出版社 2007年版。

[11]楊華:《自殺秩序與湖北京山農(nóng)村老年人自殺》,載《開放時(shí)代》2009年第 5期。

[12]歐陽靜:《農(nóng)村如何選擇電視節(jié)目》,載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2008年第 6期。

[13]賀雪峰:《農(nóng)民價(jià)值觀的類型及其相互關(guān)系—對(duì)當(dāng)前中國農(nóng)村嚴(yán)重倫理危機(jī)的討論》,載《開放時(shí)代》2008年第 3期。

[14]邁克爾·曼:《社會(huì)權(quán)力的來源 (第一卷)》,劉北成,李少軍譯,上海:上海人民出版社 2002年版。

[15]黃冬婭:《比較政治學(xué)視野中的國家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展及其邏輯》,載《中大政治學(xué)評(píng)論》,北京:中央編譯局出版社 2008年版。

[16]霍布森:《國家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展:一個(gè)比較及歷史性的分析》,黃兆輝等譯,長春:吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2009年版。

“Do homework”and Events Governance:Logic of Town Government′s Comprehensive Governance

OUYANG Jing

(School of Tax and Public Adm inistration,Jiangxi University of Finance and Econom ics,Nanchang330013,China)

Due to the decaying authoritativeness of the township governments,they lack conventional power to maintain the daily order of the rural society.This situation makes the town governments take the way of“doing homework”and“governing only when problems appear”to dealwith kinds of top-down duties and targets.To reshape this operation logic of the town governments,efforts need to strengthen the infrastructure power of town governments,so as to achieve the long-term rural social har mony and stability.

“do homework”;events governance;comprehensive government

歐陽靜 (1982-),女,江西吉安人,法學(xué)博士,江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師,研究方向?yàn)榛鶎诱?quán)組織和鄉(xiāng)村治理研究。

2010-09-16

C912.82

A

1671-7023(2010)06-0106-06

責(zé)任編輯 丘斯邁