“拿錢的辦事員”和“集體化”的消解——稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)村治理狀況

呂德文,華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北武漢 430074

“拿錢的辦事員”和“集體化”的消解
——稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)村治理狀況

呂德文,華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北武漢 430074

從稅費(fèi)征收所主導(dǎo)的以積極行政和“集體化”為特征的鄉(xiāng)村治理邏輯來看,稅費(fèi)改革明顯具有轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的考慮,但是,從稅費(fèi)改革以后的鄉(xiāng)村治理邏輯來看,這種改變與改革的初衷相距甚遠(yuǎn),在鄉(xiāng)村組織權(quán)威已經(jīng)消失殆盡的情況下,“拿錢的辦事員”成為鄉(xiāng)村組織的主導(dǎo)角色。由于“集體化”的公共品供給制度的消解,鄉(xiāng)村治理體制與農(nóng)村公共品供給體系不相配套,農(nóng)村小型公共品供給和日常生活的公共服務(wù)缺失,從而帶來了農(nóng)村新的治理性危機(jī)。

稅費(fèi)改革;鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革;鄉(xiāng)村治理

一、相關(guān)研究背景

稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)村治理狀況發(fā)生了巨大變化,學(xué)界主要集中在兩個(gè)方面進(jìn)行了討論。一是在鄉(xiāng)村治理體制方面,主要討論了稅費(fèi)改革前后鄉(xiāng)村治理邏輯的改變,有相當(dāng)大部分的研究論證了稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革所帶來的積極變化[1],也有相當(dāng)多的研究進(jìn)一步探討稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)村治理變革的深層次的意義。李芝蘭等人的研究認(rèn)為,稅費(fèi)改革實(shí)際上交織了中央和地方政府的博弈,為了減輕財(cái)政壓力,中央政府通過稅費(fèi)改革“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,而基層政權(quán)則通過農(nóng)村公共品的供給危機(jī)等治理危機(jī)進(jìn)行“反倒逼”,以期達(dá)到中央對地方的資助。[2]周飛舟的研究表明,稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)村組織弱化,導(dǎo)致了國家政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會的狀況。[3]賀雪峰則從微觀的角度考察了稅費(fèi)改革前后的鄉(xiāng)村關(guān)系變化,認(rèn)為稅費(fèi)改革以后,緊密的鄉(xiāng)村利益共同體被打破,這一方面解決了 20世紀(jì) 90年代末以來的治理危機(jī),但同時(shí)也帶來了公共品供給等農(nóng)民合作和鄉(xiāng)村組織缺失所帶來的新的治理危機(jī)。[4]二是在稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)村治理危機(jī)的表現(xiàn)上,學(xué)界也有相當(dāng)多的研究,羅興佐在其農(nóng)田水利的研究中,揭示了多年來農(nóng)田水利市場化改革所帶來的困境,并指出稅費(fèi)改革以后“一事一議”等農(nóng)村公共品供給制度的無效[5];申端鋒通過地下六合彩和禽流感防治的個(gè)案研究揭示出稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)村社會危機(jī)控制的困境[6];而譚同學(xué)和陳柏峰等人的研究則表明,稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)村組織的弱化,可能帶來農(nóng)村社會的灰色化,農(nóng)村公共治安惡化[7][8];另外,也有相當(dāng)?shù)难芯勘砻?稅費(fèi)改革以后,農(nóng)村五保等制度、鄉(xiāng)村教育等等也同時(shí)陷入了困境[9][10][11]。

然而,在認(rèn)識稅費(fèi)改革以后的鄉(xiāng)村治理邏輯與稅費(fèi)改革有何關(guān)系,以及稅費(fèi)改革前后鄉(xiāng)村治理邏輯的改變是如何影響治理危機(jī)的,學(xué)界并沒有較為深入的經(jīng)驗(yàn)研究。本文著力通過對一個(gè)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)改革過程全景的調(diào)查,來理解稅費(fèi)改革以后的鄉(xiāng)村治理狀況,以期獲得經(jīng)驗(yàn)理解。

本文以 F縣及 C鎮(zhèn)作為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。2007年 7月,我們在 F縣進(jìn)行了為期一個(gè)月的實(shí)地調(diào)查,就稅費(fèi)改革的相關(guān)問題訪談了縣鄉(xiāng)干部,并收集了相關(guān)資料。并且還對一些治理事件進(jìn)行了參與式的觀察。F縣地處豫東平原,黃泛區(qū)腹地,轄 16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (場),407個(gè)行政村。全縣總?cè)丝?70萬,總面積 1 173平方公里,其中耕地面積 113萬畝。F縣歷來是農(nóng)業(yè)大縣,主要種植小麥、棉花、花生、大豆等農(nóng)作物,大棚蔬菜的種植曾一度聞名全國,至 2006年,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占全縣總產(chǎn)值的一半左右。C鎮(zhèn)則位于 F縣的東北部,距縣城 30公里,全鎮(zhèn)轄 34個(gè)行政村,57個(gè)自然村,鎮(zhèn)域面積 96平方公里,耕地面積 9萬畝,全鎮(zhèn)總?cè)丝?5.2萬,沒有什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從 1996年始,F縣及 C鎮(zhèn)即進(jìn)行了“稅費(fèi)合并,折實(shí)征收”的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革,2002年,則進(jìn)行了新一輪的稅費(fèi)改革,2005全面免除了農(nóng)業(yè)稅費(fèi),2005年底還進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。

二、稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變

2005年年底,C鎮(zhèn)用了將近一個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從 220人精簡到 88人,其中,行政人員 33人,屬于公務(wù)員編制,事業(yè)編制人員 40人,另有 3個(gè)工勤人員;財(cái)政所和土管所屬于系統(tǒng)內(nèi)競爭,財(cái)政所從 11人精簡到 7人,而土管所的編制有 5人,剛好原有工作人員就是 5人,等額競爭;領(lǐng)導(dǎo)干部從 17人精簡到 9人。2005年的改革力度極大,C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精簡了 60%,如果不算1999年已經(jīng)分流但重新回來參與競爭的那部分,也精簡了大概 25%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo) (班子成員)則精簡了 40%。

2002年 F縣報(bào)批的《F縣農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施草案》,被省農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室“原則上同意”,基本上沒有變動。在這份草案中,“確保農(nóng)村義務(wù)教育和鄉(xiāng)村兩級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)”被列為四條基本原則之一,而另一條基本原則“統(tǒng)籌安排,配套改革”中,則把“精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)”,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變職能,精簡機(jī)構(gòu),壓縮人員”作為最主要的部分來論述?？梢?鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革被看成是關(guān)系稅費(fèi)改革成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而從中央 2000年關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知中,則同樣看得很清楚,“精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和壓縮人員”也是一項(xiàng)配套措施,2001年國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革的通知則論述得更加詳細(xì),甚至連每個(gè)行政村配備多少村干部都進(jìn)行建議的程度。如果進(jìn)一步追溯鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與稅費(fèi)改革的關(guān)系,則可以從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各種論述中去看,較早出現(xiàn)論述精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的中央文件是 1996年《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中十三條決定的第十一條,“減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的開支”,規(guī)定“九五”期間不再增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員編制。這種規(guī)定在 C鎮(zhèn)起到了直接作用,C鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的兩個(gè)條件在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中很重要,一是“拿行政工資的”,二是“干部身份”,符合此兩個(gè)條件的參加競爭公務(wù)員,其余的則還是事業(yè)編制。而是否為“拿行政工資”,分界線即是 1995年,也就是說,在 1996年的中央決定之前分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的,都是拿行政工資的,1996年及 1996年以后就是事業(yè)編制了。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的直接動因在于減輕開支,從而彌補(bǔ)稅費(fèi)改革以后帶來的財(cái)政缺口,而進(jìn)一步的目的還在于轉(zhuǎn)變政府職能,這本身也與稅費(fèi)改革密切相關(guān),費(fèi)改稅以后的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變是“依法征稅”,依法行政也隨著稅費(fèi)改革介入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變當(dāng)中。

客觀上而言,稅費(fèi)改革影響最大,最直接的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu),大部分的改革都是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的,比如統(tǒng)籌、教育集資的免除,義務(wù)工和積累工的取消都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政直接相關(guān),甚至村提留的取消也極大地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)轉(zhuǎn)。并且,最關(guān)鍵的可能還不在于財(cái)政上的運(yùn)轉(zhuǎn),還在于這些農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的必然轉(zhuǎn)換。因而,理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革對于理解稅費(fèi)改革以后的鄉(xiāng)村治理體制極為關(guān)鍵。

如果單單從減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)這一理由來理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,可以很清楚地看到,這種理由并不充分,簡單地說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及人員并不是財(cái)政支出的主要方面。

年份 鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)計(jì)劃生育費(fèi)優(yōu)撫費(fèi)民兵訓(xùn)練費(fèi)鄉(xiāng)村道路修建 其他1995 131.6 78.9 0 9.4 3.5 24.3 13.5 1996 140.3 91 5.8 13.6 4.4 25.5 118.1 1997 228 132 7 32 6 51 145 1998 238 136 6 41 7 48 0 1999 227 133 8 44 5 37 0 2000 230 141 9 36 5 39 0 2001 227 141 9 29 7 41 0

從 C鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的情況來看,鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)所需的費(fèi)用比重最大,占每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌總額的 60%左右,最高一年 1996年達(dá)到 65%,而最低一年 1998年也有 57%。盡管這只是從收入的角度來看的,并沒有搜集到真正的開支狀況,但是,從全國已有的研究狀況來看,鄉(xiāng)村兩級辦學(xué) (而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu))作為“人頭費(fèi)”最大的一部分,占據(jù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的絕大多數(shù),這一判斷并不錯(cuò)[12]。

既然精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及工作人員本身并不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的充分理由,那么,更深刻的原因應(yīng)該在于“轉(zhuǎn)變政府職能”這個(gè)理由。之所以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的更為實(shí)質(zhì)性的理由,在于這種理由才是與稅費(fèi)改革本身關(guān)系最為緊密的一環(huán)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的根本動因,而農(nóng)民負(fù)擔(dān)急劇加重的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極行政,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能所致的結(jié)果[12]。C鎮(zhèn)組織進(jìn)行的公益事業(yè),除了常規(guī)的公益事業(yè),主要是每年組織的河道的清淤工作,打井 (防旱),修理道路 (包括鄉(xiāng)道、村道、生產(chǎn)路等各種級別的路),此外,從 20世紀(jì) 90年代初開始,幾乎每年都有一個(gè)大項(xiàng)目。90年代前期,C鎮(zhèn)主要是搞農(nóng)田水利基本建設(shè),在時(shí)間上,這與 1989年《國務(wù)院關(guān)于大力開展農(nóng)田水利基本建設(shè)的決定》相應(yīng),在這份文件中,明確規(guī)定了基層政權(quán)在開展農(nóng)田水利基本建設(shè)中的責(zé)任和義務(wù)。C鎮(zhèn)提出的口號是“旱澇保收,旱能澆,澇能排”,主要動作是“挖河”,把所有的渠道都貫通,與大河相接,另外,打井也是很重要的一環(huán),口號是“三十畝地一眼井”,C鎮(zhèn)的農(nóng)田水利基本建設(shè)到稅費(fèi)改革之時(shí),基本上可以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn),在相當(dāng)大程度上得益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的組織推廣。而 90年代后期,則主要是修路,C鎮(zhèn)的計(jì)劃是“一年一條路”,口號則是“取之于民,用之于民”,到 2002年稅費(fèi)改革之前,C鎮(zhèn)基本上實(shí)現(xiàn)了“村村通”柏油路。

表 2 C鎮(zhèn) 1990-2001年公益事業(yè)一覽表 (不完全統(tǒng)計(jì))

C鎮(zhèn)如此積極做這些公益事業(yè),的確在事實(shí)上增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。如果說 90年代前期的農(nóng)田水利建設(shè),所花錢并不多,主要依靠勞力的投入,從而使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)并沒有明顯的增加的話,那么,到了 90年代中后期主要實(shí)施“村村通”工程的時(shí)候,則主要依靠資金的投入,這時(shí),農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯加大。與全國大部分地區(qū)相似,90年代中后期,C鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重,而 90年代前后期農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況的顯著變化,不能不說與 C鎮(zhèn)所進(jìn)行的公益事業(yè)的性質(zhì)變化 (從主要投工到主要投資)有關(guān),而如果仔細(xì)分析 90年代中后期 C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌項(xiàng)目中“鄉(xiāng)村道路修建”這一項(xiàng) (數(shù)據(jù)來源于“C鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況統(tǒng)計(jì)表”),之所以保持一個(gè)相對穩(wěn)定卻也較高的水平,也與“一年一條路”的計(jì)劃有關(guān)。C鎮(zhèn)從 1995年到 2001年的“鄉(xiāng)村道路修建費(fèi) ”分別是 24.3、25.5、51、48、37、39、41萬元,7年一共是 265.8萬元,平均每年是 37.97萬元,按現(xiàn)有人口 (5.2萬人)計(jì)算,平均每年每人得負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)村道路修建費(fèi)是 7.30元。而實(shí)際上,即便是這種負(fù)擔(dān)水平,按照 C鎮(zhèn)每年投入公路建設(shè)的資金來計(jì)算,仍然存在很大的資金缺口。在沒有上級財(cái)政撥款的情況下,崔橋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上只有兩個(gè)選擇:或者借債,或者增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。90年代中后期 C鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯上升是可以肯定的,一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在訪談中所說的話一語道破了天機(jī),“那幾年提留最重,農(nóng)村發(fā)展最快”。

從一定意義上看,舉辦公益事業(yè)對于基層政權(quán)而言,是一個(gè)“必須”做的事情,是有效進(jìn)行治理的前提。對于農(nóng)田水利基本建設(shè)和修路這樣的大工程,如果不依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)而僅僅依靠村莊自己來組織,效率極為低下,而一旦用統(tǒng)籌來組織公益事業(yè),其邏輯就變成“全鄉(xiāng)統(tǒng)一提,全鄉(xiāng)統(tǒng)一修”的公共財(cái)政的管理機(jī)制,延續(xù)的是類似于集體化時(shí)代的集中力量辦大事的傳統(tǒng)。在這種情況下,村級組織就很容易成為分散的農(nóng)戶的代言人:既然是公共的財(cái)政,那么,每個(gè)村,每個(gè)農(nóng)戶都要受益。否則,村級組織本身也有壓力。農(nóng)戶每年交的提留款實(shí)際上都是非常清晰的,在“村村通”的工程當(dāng)中,如果只通了部分村,其余村就會有意見,從而使得“統(tǒng)籌”沒有辦法進(jìn)行。因而,C鎮(zhèn)當(dāng)時(shí)計(jì)劃“一年一條路”的最關(guān)鍵的原因在于必須讓各村都從“鄉(xiāng)村道路修建費(fèi)”的統(tǒng)籌中受益,否則,如果哪一年不修路了,“村干部不愿意”。而且,一旦有這個(gè)計(jì)劃,就相當(dāng)于向每個(gè)村和每戶農(nóng)戶進(jìn)行了承諾,從而使得“平均主義”貫徹到底。如此,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,其公益事業(yè)的舉辦,不可能小打小鬧,只要修了第一條路,就必須把所有的路修好,統(tǒng)籌的性質(zhì)決定了鄉(xiāng)村公益事業(yè)進(jìn)行“一攬子”計(jì)劃的特征?！耙粩堊印庇?jì)劃特征下的公益事業(yè)的舉辦,避免了一部分村莊或相當(dāng)大部分農(nóng)戶成為釘子戶的可能,這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行政的客觀理由。

三、從積極行政到“拿錢的辦事員”① “拿錢的辦事員”意為工作人員不積極主動地解決問題,而是消極地按照規(guī)則辦事,這在鄉(xiāng)土社會中幾乎等同于不做事。這一提法得益于共同調(diào)查期間與鄢慶豐老師等人的討論。

稅費(fèi)改革及免稅以后,基層政權(quán)的治理發(fā)生了質(zhì)的變化,它使得基層政權(quán)失去了積極行政的條件,這直接影響了稅費(fèi)改革以后的鄉(xiāng)村治理的邏輯。

2005年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,幾乎所有的部門機(jī)構(gòu)都已經(jīng)壓縮合并,精簡了人員,但是,C鎮(zhèn)的計(jì)生辦反而加強(qiáng)了。C鎮(zhèn)的計(jì)生辦現(xiàn)有工作人員44人 (全鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總共有 88人,計(jì)生辦即占一半),全鎮(zhèn)每個(gè)村都配一個(gè)“計(jì)生專干”(村里另外配一名“計(jì)生管理員”協(xié)助計(jì)生專干工作),而之前是每兩個(gè)村一個(gè)計(jì)生專干,這樣,計(jì)生辦成為全鎮(zhèn)最大的機(jī)構(gòu),比之前擴(kuò)張了將近 20人。C鎮(zhèn)的計(jì)劃生育工作“領(lǐng)導(dǎo)重視”,其理由不僅僅在于計(jì)劃生育工作仍然執(zhí)行“一票否決”,更深層次的原因在于計(jì)生工作直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入。

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員中的一半的人安排在計(jì)劃生育崗位上,而把別的工作當(dāng)成是“兼職”,顯然表明稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在別的領(lǐng)域已經(jīng)無事可干了。沒有財(cái)政條件是鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法積極行政的一個(gè)關(guān)鍵原因,但更深層次的原因可能還不在于此。如果說 2002年的稅費(fèi)改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力,尤其是積極行政的權(quán)力喪失了,從而形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法積極行政的重要原因的話,那么,90年代以來,中央政府在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政治話語下,無形當(dāng)中造成的基層政權(quán)權(quán)威的缺失,則是稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去行動能力的另一個(gè)關(guān)鍵原因。從 1990年中央發(fā)出關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知開始,每年都進(jìn)行對農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況的檢查,把關(guān)涉農(nóng)民負(fù)擔(dān)的惡性案件公之于眾;并且,每次推廣新的關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施的時(shí)候,都要求做到“家喻戶曉”。如此做法,表明中央在治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的過程中,明顯地具有治理基層政權(quán)的取向。在這種狀況下,基層政權(quán)的“惡”被不斷地曝光,基層政權(quán)的權(quán)威被一步步地剝奪。而稅費(fèi)改革和免稅的宣傳,也一再強(qiáng)調(diào)是中央的惠民政策,似乎與基層政權(quán)無關(guān)。換言之,稅費(fèi)改革并沒有讓基層喪失權(quán)力的同時(shí)挽回權(quán)威,在這種情況下,基層政權(quán)實(shí)際上失去了政治運(yùn)作的空間。C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部比較能體會這種變化,這幾年至少有三件事刺激了他們。

事件 1:稅費(fèi)改革以后,C鎮(zhèn)的水利治理從之前全鄉(xiāng)范圍內(nèi)的“大區(qū)域治理”轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞔搴透鹘M自行組織的“小區(qū)域治理”。但是,“小區(qū)域治理”卻仍然需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)做組與組、村與村之間的協(xié)調(diào)工作。2003年夏,C鎮(zhèn)下大雨,導(dǎo)致了涉及郝營、大劉、霍莊三個(gè)村的 200多畝莊稼地因澇受災(zāi)。由于排澇必須經(jīng)過另一個(gè)村大婁營的地,雖然鎮(zhèn)政府已經(jīng)協(xié)調(diào)解決了大婁營方面的問題,但是,要排澇,就必須挖土,如此,由鎮(zhèn)黨委書記親自帶隊(duì),組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部挖渠排澇,但卻組織不起一個(gè)農(nóng)民幫忙挖渠。

事件 2:2006年 6月 10日,崔橋四村的一戶農(nóng)戶家失火,柴火被燒,由于風(fēng)大,旁邊又有 3個(gè)柴草垛,一旦火勢蔓延,可能導(dǎo)致整個(gè)村被燒。由于這一農(nóng)戶剛好在鎮(zhèn)政府附近,因而,被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及時(shí)發(fā)現(xiàn)。七八十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被組織起來親自救火,但卻沒有村民參與救火,萬般無奈,只能組織一二百名中小學(xué)生拿著洗臉盆救火。事后,還有不少村民冷嘲熱諷,“還是干部厲害”。

事件 3:2007年 7月中旬,C鎮(zhèn)雨水密集,崗子村一戶農(nóng)戶家的門口積水。積水的主要原因是鄰居家的一堵矮墻擋住了排水道。由于兩戶人家有矛盾,不敢親自動手,怕“招”上人家,于是,找上了村干部。村支書是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的干部,加上村委會主任、會計(jì)和組長,四個(gè)人一起親自拿著工具冒雨挖溝排水,但這戶人家的主人卻站在門口動也不動。干完后,連一聲謝都沒有道。支書感到很氣憤,和別的村干部發(fā)狠說,“下次淹死了也不管”。

C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村干部很明顯地意識到稅改前后鄉(xiāng)村兩級組織行動能力的變化,如上文提到的幾件事,在稅費(fèi)改革以前,幾乎不用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部親自動手,只“領(lǐng)導(dǎo)”、“協(xié)調(diào)”即可,其理由在于鄉(xiāng)村兩級組織在稅費(fèi)改革以前有足夠的政治運(yùn)作的資源。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)這條紐帶下,基層政權(quán)與村級組織以及農(nóng)戶實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成緊密的共同體,而稅費(fèi)改革則把這種共同體打破了,致使鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作邏輯有所改變,使得鄉(xiāng)村組織的行為邏輯從之前的積極行政儼然轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱?dāng)一天和尚,念一天經(jīng)”的“撞鐘者”行為。

2007年夏季的強(qiáng)降雨,讓 C鎮(zhèn)不少農(nóng)戶因澇受災(zāi),楊崗村 1800多畝地,受災(zāi)面積不低于200畝。面對這種情況,鄉(xiāng)村干部基本上無動于衷,或者說無可奈何,盡管有不少農(nóng)戶要求鄉(xiāng)村干部協(xié)調(diào)排澇,但鄉(xiāng)村干部基本上都持推諉的態(tài)度,曹崗村的書記看到這種情況,甚至離開了村莊,讓村民找不上他。

稅費(fèi)改革以及相關(guān)的配套改革,重塑了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。以稅費(fèi)改革所標(biāo)識的“法治”和“惠農(nóng)”為特征,稅費(fèi)改革以后的基層政權(quán)似乎一步步往這兩個(gè)目標(biāo)邁進(jìn),前者主要強(qiáng)調(diào)依法行政,后者則主要強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型政府,但實(shí)際呈現(xiàn)出來的情景卻極為復(fù)雜。在基層政權(quán)與上級的關(guān)系之中,法治和服務(wù)型政府的特征主要表現(xiàn)在基層政權(quán)必須嚴(yán)格按照上級的要求進(jìn)行“服務(wù)”,不能有任何的回旋余地。換言之,“法治”的強(qiáng)調(diào)延續(xù)了一貫的治理基層政權(quán)的傳統(tǒng),讓基層政權(quán)不折不扣地執(zhí)行上級政策,是把基層政權(quán)當(dāng)成“辦事員”政策導(dǎo)向。這種政策導(dǎo)向在良種補(bǔ)貼等相關(guān)的惠農(nóng)政策的執(zhí)行過程中有淋漓盡致的表現(xiàn)。

C鎮(zhèn)財(cái)政所每年的重要工作是發(fā)放良種補(bǔ)貼劵,為了執(zhí)行上級政策多了不少工序,工作極其繁瑣。由于一斤小麥種子政府只補(bǔ)貼 0.5元,而實(shí)際價(jià)格應(yīng)該在 1.3元左右,中間存在 0.8元的差價(jià)。即每一斤的糧食補(bǔ)貼劵只有 0.5元,而如果要把一斤小麥良種拿回來,就需要同時(shí)把 0.8元的差價(jià)收上來。按最優(yōu)效率的做法,應(yīng)該是統(tǒng)計(jì)好以后,直接把 0.8元 /斤的差價(jià)收上來,然后把良種發(fā)到農(nóng)戶手中即可。但是,上級卻明確規(guī)定,必須讓農(nóng)戶看到糧食補(bǔ)貼劵。如此,工作人員實(shí)際上多了一道發(fā)糧食補(bǔ)貼劵,然后再收上來的工序。他們的解釋是:之所以這樣做,可以明確地讓農(nóng)民知道,他們享受了 0.5元 /斤的良種補(bǔ)貼,“體現(xiàn)了黨的惠民政策”。為了體現(xiàn)黨的惠民政策,C鎮(zhèn)的財(cái)政所必須在細(xì)節(jié)上都很小心,否則,碰到檢查時(shí)被群眾舉報(bào),就有可能通報(bào)批評。

良種補(bǔ)貼等工作程序很好地體現(xiàn)了基層政權(quán)在實(shí)踐“法治”和服務(wù)型政府的理念過程中,是如何最終異化為只是體現(xiàn)了“辦事員”的邏輯的。辦事員的角色實(shí)際上“規(guī)范”了基層政權(quán)行政方式和程序,并且,這種“規(guī)范”,使得基層政權(quán)不可能有發(fā)揮主動性的余地。

實(shí)際上,并不是所有的“服務(wù)”都可以通過辦事員的角色去獲得實(shí)施。良種補(bǔ)貼等工作是純粹“給予”的工作,不需要調(diào)動農(nóng)民和基層組織的任何主動性。而一旦碰到那些需要調(diào)動組織的工作時(shí),“服務(wù)”就不太可能展開了。2007年,F縣下定決心大力推廣大棚蔬菜,F縣給 C鎮(zhèn)“分”了指標(biāo),而 C鎮(zhèn)也給幾個(gè)“重點(diǎn)村”“分”指標(biāo)。楊崗村被“分”了 200畝,但是,楊崗村的支書卻坦言,不可能完成任務(wù),“看看能不能完成 50畝”,其完成 50畝的打算是這樣盤算的:5個(gè)村干部每人 10畝。然而,即便如此,其余幾個(gè)干部并不認(rèn)同這種做法,“到底種不種,到時(shí)再看”。楊崗村的情況并不是特例,其余幾個(gè)“重點(diǎn)村”也是一樣的情況。大棚蔬菜被認(rèn)為是對農(nóng)民的一種“服務(wù)”,但是,類似的這種服務(wù),往往是通過行政壓力來進(jìn)行的?？h鄉(xiāng)之間的壓力體制并沒有改變,但是,鄉(xiāng)村組之間的壓力顯然已經(jīng)不再存在。楊崗村的支書覺得,任務(wù)是肯定完不成的,但是,“總不能一點(diǎn)都不種,領(lǐng)導(dǎo)也要面子”。楊崗村支書的解釋實(shí)際上有兩層含義:一是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織已經(jīng)沒有什么壓力了,或者說即便有壓力,也不起效果了;二是村一級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是要“給面子”的,但是,這是給領(lǐng)導(dǎo)的面子,而不是對整個(gè)體制的“面子”,私人關(guān)系成為連接鄉(xiāng)村關(guān)系的一個(gè)突出方面。即便假設(shè)楊崗村能夠完成 50畝,那么,相對于兩百畝的“任務(wù)”而言,實(shí)際上只達(dá)到了政策目標(biāo)的 25%,這種目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率,可見整個(gè)鄉(xiāng)村治理體制凸現(xiàn)出的問題。而且,進(jìn)一步分析,如同上文提到的現(xiàn)象,鄉(xiāng)村組織實(shí)際上已經(jīng)喪失了對民眾的動員能力,其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)只能依靠干部體系,并且是依靠個(gè)人關(guān)系而非制度關(guān)系來實(shí)施。鄉(xiāng)村關(guān)系從制度上的壓力體制特征轉(zhuǎn)化為非正式的私人關(guān)系,導(dǎo)致了作為辦事員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)無法動員村一級的組織資源,從而使得其無法有效發(fā)揮“服務(wù)”職能。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包括村級組織已經(jīng)認(rèn)識到其“辦事員”的角色,在被上級要求“服務(wù)”農(nóng)民時(shí),由于缺乏動員能力,往往服務(wù)并不到位。如此,一旦農(nóng)民要求其服務(wù)時(shí),由于缺少向上級政府一樣的壓力體制,鄉(xiāng)村組織就很容易表現(xiàn)出“拿錢的辦事員”的邏輯出來:公事公辦,明哲保身。換言之,稅費(fèi)改革以后,由于鄉(xiāng)村兩級組織都缺乏明顯的“中心工作”,或者說這些中心工作與農(nóng)民關(guān)系不大 (比如招商引資),使得鄉(xiāng)村干部也沒有必要為了顧及中心工作而為農(nóng)民提供積極主動的“服務(wù)”。如此,鄉(xiāng)村組織對“一線政策”和“二線政策”的理解發(fā)生了根本轉(zhuǎn)換①關(guān)于“一線政策”和“二線政策”的理解,主要獲益于與賀雪峰、陳柏峰等人的討論?！耙痪€政策”指的是必須辦的事,典型如計(jì)劃生育等“一票否決”的事務(wù),而“二線政策”則是相對于“一線政策”而言緊迫性和重要性等退居其次的事務(wù)。在稅費(fèi)改革以前,作為“中心工作”的稅費(fèi)征收是鄉(xiāng)村組織壓倒一切的“一線政策”,稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)村組織對“一線政策”和“二線政策”的判斷發(fā)生了改變。。稅費(fèi)征收可以算是日常工作,并且還是“中心工作”,保證稅費(fèi)提取是“一線政策”,如果完不成稅費(fèi)征收任務(wù),其余工作做得再好,也會功虧一簣。如此,鄉(xiāng)村組織不僅敢于突破上級的壓力,積極行政,在農(nóng)民要求其“服務(wù)”時(shí),也盡力滿足其要求。而一旦離開了稅費(fèi)征收這個(gè)“一線政策”,僅存的“一線政策”只有那些發(fā)生概率極小的突發(fā)事故,如此,鄉(xiāng)村組織的日常工作基本上都屬于“二線政策”的范疇,鄉(xiāng)村組織沒有必要為了無法預(yù)料何時(shí)出現(xiàn)的“一線政策”而在平時(shí)做大量的“二線政策”的工作,如此,明哲保身的行為邏輯就很容易出現(xiàn)。一旦日常治理工作成為“二線政策”,那么,就會進(jìn)一步把鄉(xiāng)村關(guān)系和干群關(guān)系陌生化,并且,一旦面臨突發(fā)的“一線政策”,所有矛盾都有可能集中爆發(fā)出來。

在“辦事員”的角色的定位下,鄉(xiāng)村組織已經(jīng)從稅費(fèi)改革之前的積極行政,鄉(xiāng)村事務(wù)的發(fā)動者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)變過來,成為消極行政,明哲保身的“撞鐘者”。鄉(xiāng)村組織在與農(nóng)民關(guān)系中所呈現(xiàn)出來的多種面向,表明了不同的行政邏輯在具體情景中的異化。很顯然,盡管稅費(fèi)改革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革具有明確的轉(zhuǎn)變政府職能的指向,但是,從稅費(fèi)改革以后的鄉(xiāng)村治理的邏輯來看,這種改變與改革的初衷相距甚遠(yuǎn),在鄉(xiāng)村組織權(quán)威已經(jīng)消失殆盡的情況下,“拿錢的辦事員”成為鄉(xiāng)村組織的主導(dǎo)的行為邏輯,鄉(xiāng)村關(guān)系從制度性的體制壓力轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺岁P(guān)系維系的治理體制,鄉(xiāng)村組織對“一線政策”和“二線政策”的判斷發(fā)生重大改變,對待“二線政策”的態(tài)度成為日常治理的主要邏輯。

四、“集體化”的消解與公共品供給的私人化與國家化

C鎮(zhèn)在稅費(fèi)改革前的十幾年時(shí)間,連續(xù)實(shí)施了十幾件大工程,保持每年一件的速度,基本上完成了農(nóng)田水利基本建設(shè)和鄉(xiāng)村道路的修建,由此形成的公共品的供給機(jī)制,不僅解決了大型公共品的供給,而且,還解決小型的公共品供給以及日常生活當(dāng)中的公共服務(wù)。這種機(jī)制實(shí)際上是以強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村組織作為保障的,鄉(xiāng)村組織之所以積極行政,源于其扮演了公共品供給的領(lǐng)導(dǎo)者和推動者。稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)村社會的公共品供給有幾個(gè)關(guān)鍵特征:一是各個(gè)利益主體因?yàn)橛泄步M織以及由統(tǒng)籌和提留形成的公共財(cái)政,相互之間還會形成均衡,使得集中力量做大事成為可能,并使公共品供給隨著組織的運(yùn)轉(zhuǎn)自我循環(huán);二是在汲取型政權(quán)的特征之下,鄉(xiāng)村組織的公共品供給直接面對農(nóng)戶,相互之間形成緊密的聯(lián)系,從而使得鄉(xiāng)村組織必須為農(nóng)戶解決日常生活當(dāng)中的小型公共品的供給和做好公共服務(wù)。即稅費(fèi)改革之前的鄉(xiāng)村治理體制與公共品的供給體系是相配套的,不僅能夠解決大型公共品的供給問題,而且,還能夠解決小型公共服務(wù),稅費(fèi)改革改變了鄉(xiāng)村治理體制,公共品供給體系與這一體制脫節(jié)。

稅改后,鄉(xiāng)級以上的公共品供給為縣級以上財(cái)政解決,C鎮(zhèn)從 2004年起,其大型公共品供給并不少。2004年中心小學(xué)的危房改造財(cái)政撥了 15萬,從 2005年到 2006年,分三批款一共撥了近 500萬修建從 C鎮(zhèn)到鄰鎮(zhèn)的公路。2005年還進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的建設(shè),一共花了60萬元,修建客運(yùn)站也花了 15萬元,2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和法庭的建設(shè)花了近 6萬元。

但是,村級的小型公共品供給基本上處于停滯狀態(tài),除了那些有意外的集體資產(chǎn)收益(2003年,京珠高速公路修建征用了不少村莊的土地)的村莊會進(jìn)行村莊公共事務(wù)的建設(shè)外,幾乎所有的村莊都難以再組織進(jìn)行公共建設(shè)。一事一議被看成是稅費(fèi)改革以后進(jìn)行村莊公益事業(yè)舉辦的主要制度設(shè)置,但 C鎮(zhèn)沒有一個(gè)村實(shí)行過一事一議,換言之,一事一議在 C鎮(zhèn)的村級公共品的供給當(dāng)中,沒有任何效率。從 C鎮(zhèn)的“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況統(tǒng)計(jì)表”反映出的數(shù)據(jù)來看,從 2002年到 2004年,無論是一事一議籌資和一事一議籌勞,數(shù)據(jù)顯示都是 0。而即便從 F縣全縣的情況來看,一事一議也是相當(dāng)沒有效率的,從 2002-2004年,只有 2003年有1萬元的一事一議籌資,一事一議籌勞仍為 0。即便是可以通過集體資產(chǎn)來進(jìn)行村莊公益事業(yè)建設(shè)的,村莊公共品供給的性質(zhì)和效率也明顯與稅費(fèi)改革之前有巨大差別。楊崗村 20世紀(jì)80年代以來所做的村級公益事業(yè)很能說明稅費(fèi)改革前后小型公共品供給的狀況。

時(shí)間 (年) 項(xiàng)目 資金來源 花費(fèi) 勞動力 備注1982-2002 打井 提留 300-2000元 /眼 / 幾乎每年都進(jìn)行1982-2002 修生產(chǎn)路 提留 / 義務(wù)工 一年兩次1982-2002 村莊道路維修 提留 2000元/年 義務(wù)工 一年兩次1982-2002 挖溝挖河 提留 / 積累工 每年一次,鄉(xiāng)組織1982-1995 辦學(xué) 提留 2500元 /年 / “村辦小學(xué)”1989 建校 集資 3000元 義務(wù)工 /1998 建校 集體資產(chǎn) 30000元 村民 /2002 修路 集體資產(chǎn) 25.6萬元 / 承包給私人2002 修下水道 集體資產(chǎn) 1.8萬元 / 承包給私人2005 建校 集體資產(chǎn) 撥款 8+12萬 / 承包給私人2006 建村委會 縣組織部 6萬 / 組織部主持2006 修橋 財(cái)政撥款 3000元 / /

楊崗村有 150畝林場,高速公路征地從這里挖土,獲得 100多萬的補(bǔ)償款,再加上是 C鎮(zhèn)的“新農(nóng)村建設(shè)示范村”,可以從上級爭取一部分財(cái)政撥款,因而,稅費(fèi)改革以后,還做了不少公益事業(yè)。但是,對比稅費(fèi)改革前村莊舉辦的公益事業(yè),卻有明顯的差異。稅費(fèi)改革前的公益事業(yè)每年都舉辦,是常規(guī)性、日常性的工作,尤其是道路維修,打井以及挖溝這些涉及日常生產(chǎn)生活的公共事務(wù),每年都要舉辦;而稅費(fèi)改革以后的公益事業(yè),都屬于一次性的公益事業(yè)。稅費(fèi)改革以前,很大一部分公益事業(yè)依靠勞動力支出,而稅費(fèi)改革之后都靠貨幣支出。稅費(fèi)改革之前的公益事業(yè)是依靠制度性的保障 (公益金及兩工)來進(jìn)行的,而稅費(fèi)改革以后的公益事業(yè)則依靠“意外”之財(cái)進(jìn)行,制度 (一事一議)無法保障。

稅費(fèi)改革前后村莊公益事業(yè)的“常規(guī)性”和“一次性”的差別,表明了公共品供給的兩種不同的性質(zhì)。常規(guī)性的公共品供給,必須依靠制度保證,否則,如果每一次都要博弈,其成本將大大提升,以致于無法舉辦。一事一議的制度設(shè)計(jì)從一定意義上看,實(shí)際上只能適合于“一次性”的公共品供給,問題在于,一事一議還有一個(gè)底線,最多不能超過 15元 /人,如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的話,只有 1 200人口的楊崗村,如果把 2002年以后所舉辦的公益事業(yè)都進(jìn)行“一事一議”的話,大部分也做不起來。問題的關(guān)鍵可能還不在于此,C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村干部都很清楚,一事一議根本就不可能議起來,因?yàn)闆]有相應(yīng)的制度環(huán)境。

如此,實(shí)際上還是回到了鄉(xiāng)村治理體制與公共品供給體系的相關(guān)性問題。通過稅費(fèi)征收這個(gè)日常性的工作,由此也必然帶來“常規(guī)性”的公共品供給,否則,就無法達(dá)成有效治理。而鄉(xiāng)村組織一旦脫離了日常性的有求于農(nóng)戶的工作,也就不可能有動力來提供“常規(guī)性”的公共品。并且,在“辦事員”的角色語境下,鄉(xiāng)村干部即便有動力來提供“常規(guī)性”的公共品,也難以做到。

從 C鎮(zhèn)的情況來看,稅費(fèi)改革以后,大型公共品的供給依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來完成,也就是說,實(shí)現(xiàn)了公共品供給的國家化。從另一個(gè)極端來看,一些小型公共品的供給可以通過公共品供給的私人化來獲得解決。比如,以前集體提供的灌溉 (打井)服務(wù),可以通過私人打井來解決。但這種公共品供給私人化的結(jié)果是,供給成本將大幅度增加,并有可能在一定時(shí)間達(dá)到極端,甚至出現(xiàn)私人化的公共品供給相互排斥的問題,最終使得這種供給方式陷入困境①這一點(diǎn),江漢平原的經(jīng)驗(yàn)研究或許可以獲得佐證。見羅興佐,《治水:國家介入與農(nóng)民合作——荊門五村農(nóng)田水利研究》,武漢:湖北人民出版社 2006年版。。而實(shí)際上,大部分的小型的公共品供給并不可能實(shí)現(xiàn)國家化或者私人化,這些社區(qū)性的公共品供給,只能通過“集體化”來解決。而稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)村組織變成了“辦事員”以后,“集體化”事實(shí)上進(jìn)一步消解,從而導(dǎo)致了小型公共品的供給陷入困境。

“集體化”的公共品供給制度的消解,所影響的并不僅僅在于小型公共品供給的缺失,影響最為深刻的應(yīng)該是公共服務(wù)的缺失。如同上文所提及的,C鎮(zhèn) 2007夏遭受到強(qiáng)降水,導(dǎo)致了大量農(nóng)戶受災(zāi),只是在出現(xiàn)那些可以達(dá)致“一線政策”的底線的事件時(shí),鄉(xiāng)村組織才可能突破“辦事員”的角色,積極干預(yù)。事實(shí)上,大部分事件也不可能達(dá)到這個(gè)底線。如此,公共服務(wù)體系就呈現(xiàn)出危機(jī)。

曹崗村的一家農(nóng)戶,由于田地處于低洼之處,在這次大雨中,莊稼被淹。要排澇的話,必須經(jīng)過其余幾戶人家的莊稼地,由此,涉及到利益糾紛。為了抗災(zāi),這一農(nóng)戶找到村干部要求協(xié)調(diào)排澇,但是,村干部不斷推諉,最后在調(diào)解過程中也不斷做“老好人”,調(diào)解無效。萬般無奈之下,此農(nóng)戶想到了一個(gè)有點(diǎn)異想天開的點(diǎn)子,在自己的田地中間打一個(gè)洞,讓積水從洞里下滲。而實(shí)際上,這種辦法并不可能排澇,一方面在于地下水位也會隨著雨水的增加而上升,從而無法排水,另一方面,在田地中間打洞,會嚴(yán)重破壞土地,使得低洼處越來越低洼。用這種萬般無奈的方式排澇,可見當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的無奈。

通過打洞來排澇,表明了兩個(gè)問題:一是公共品供給的缺失,二是公共服務(wù)的瓦解。而兩者如果沒有缺失任何一個(gè),都可以獲得解決,而恰恰是這兩者都是“集體化”的公共品供給機(jī)制的結(jié)果,稅費(fèi)改革以后,兩者隨著“集體化”的消解而同時(shí)缺失。稅費(fèi)改革之前,“集體”對于洼地的承包農(nóng)戶有兩個(gè)補(bǔ)償機(jī)制:一是把洼地當(dāng)成是“打折地”,每畝地的實(shí)際面積大于一畝;二是在洼地受災(zāi)的時(shí)候,減免提留。而最關(guān)鍵的還在于,鄉(xiāng)村組織會竭盡全力地把損失降低到最小,其成本收益是以整體利益來計(jì)算的。而一旦“集體化”消解,排澇的責(zé)任就具有私人化的傾向,博弈成本急劇加大。

稅費(fèi)改革以后及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后,鄉(xiāng)村治理的體制發(fā)生了根本性的變化,稅費(fèi)改革以前的完整的鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)被打破,壓力體制無法貫徹到底。在這種情況下,鄉(xiāng)村組織實(shí)際上游離于鄉(xiāng)村社會之上,國家政策實(shí)踐無法通過鄉(xiāng)村治理體制實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理體制的改變,也使得鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部的治理邏輯發(fā)生了改變,從稅費(fèi)改革前的積極行政,鄉(xiāng)村公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者和推動者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O行政,“拿錢的辦事員”的角色。在“拿錢的辦事員”的角色之中,一方面,鄉(xiāng)村組織的行為趨于明哲保身,另一方面,農(nóng)民對鄉(xiāng)村組織的態(tài)度變得消極,鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部的權(quán)威進(jìn)一步消解。由此所造成的后果是,鄉(xiāng)村治理體制與農(nóng)村公共品供給體系不相配套,農(nóng)村小型公共品供給和日常生活的公共服務(wù)缺失,從而帶來了農(nóng)村新的治理性危機(jī)。

[1]宋亞平:《湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的實(shí)踐與思考——關(guān)于“以錢養(yǎng)事”的幾點(diǎn)認(rèn)識》,載《決策與信息》2006年第 1期。

[2]李芝蘭 ,吳理財(cái):《“倒逼 ”還是“反倒逼 ”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動》,載《社會學(xué)研究》2005年第 4期。

[3]周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,載《社會學(xué)研究》2006年第 3期。

[4]賀雪峰:《鄉(xiāng)村治理一百年》,載《天涯》2007年第 3期。

[5]羅興佐:《治水:國家介入與農(nóng)民合作——荊門五村農(nóng)田水利研究》,武漢:湖北人民出版社 2006年版。

[6]申端鋒:《社會風(fēng)險(xiǎn)視角下農(nóng)村基層組織的重構(gòu)——以禽流感和地下六合彩為例》,載《人文雜志》2006年第 4期。

[7]譚同學(xué):《鄉(xiāng)村灰化的路徑與社會基礎(chǔ)——以湖南某縣金、銀鎮(zhèn)為例》,載《三農(nóng)中國 》(第 8輯 ),武漢:湖北人民出版社 2006年版。

[8]陳柏峰:《新農(nóng)村建設(shè)必須遏制鄉(xiāng)村社會灰色化趨勢》,載《三農(nóng)中國》(第 8輯),武漢:湖北人民出版社2006年版。

[9]顧昕,降薇:《稅費(fèi)改革與農(nóng)村五保供養(yǎng)融資體系的制度化》,載《江蘇社會科學(xué)》2006年第 3期。

[10]楊團(tuán),張時(shí)飛:《當(dāng)前我國五保供養(yǎng)制度的困境與出路》,載《江蘇社會科學(xué)》2006年第 3期。

[11]吳理財(cái),張傳玉:《湖北農(nóng)村教育的現(xiàn)狀及問題——以 T縣農(nóng)村教育狀況調(diào)查為例》,載《學(xué)習(xí)月刊》2006年第 13期。

[12]周飛舟,趙陽:《剖析農(nóng)村公共財(cái)政:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境和成因——對中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的案例分析》,載《中國農(nóng)村觀察》2003年第 4期。

[13]賀雪峰,王習(xí)明:《農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)狀與癥結(jié)——湖北 J市調(diào)查》,載《中國農(nóng)史》2003年第 2期。

“Clerks in Charge of Money”and“Dissolution”of Collectivization——the Rural Governance after Tax Reform

LV De-wen
(Research Center for Chinese Rural Governance,HUST,W uhan430074,China)

W ith respect to promote the rural governance characterized by the active execution and collectivization,obviously,the tax refor m has taken function transfor mation of township governments into consideration However,the change is far from the original intention.When the authority of rural organizations has decayed,“the clerks in charge ofmoney”play the leading roles.Because of the dissolution of collectivization,the system of rural governance doesn′tmatch the public goods supply system.As a result,public services are in short of supply,which brings about new rural governance crisis.

tax reform;rural governance;collectivization

呂德文 (1981-),男,福建武平人,法學(xué)博士,華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心講師,研究方向?yàn)檎紊鐣W(xué)和中國農(nóng)村治理。

2010-09-16

C912.82

A

1671-7023(2010)06-0091-09

責(zé)任編輯 丘斯邁