政府高效治理組織體制研究＊

李金龍,張惠淳

(湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖南長沙 410082)

政府高效治理組織體制研究＊

李金龍,張惠淳

(湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖南長沙 410082)

在當(dāng)前內(nèi)外環(huán)境日益復(fù)雜且不確定性不斷增加的情勢下,傳統(tǒng)的官僚組織模式制約著政府治理能力的發(fā)揮。政府要實現(xiàn)高效治理,必須創(chuàng)新行政組織體制,促進任務(wù)性組織與常規(guī)組織合作。任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作具有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ),政府要支持任務(wù)型組織參與管理公共事務(wù),構(gòu)建促進任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作的平臺,實現(xiàn)公共利益最大化和社會發(fā)展目標(biāo)。

政府高效治理;組織體制;任務(wù)型組織;常規(guī)組織;合作

治理理論一直以來都是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點,并漸漸成為當(dāng)代政府改革的核心理念和價值追求。政府治理是在市場經(jīng)濟條件下政府對公共事務(wù)的治理,[1]它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理,并且特別關(guān)注在一個限定的區(qū)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威對行政權(quán)力的運用。[2]治理理論的主旨就是“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序,滿足公眾需要的過程?！盵3]隨著經(jīng)濟全球化與信息化的飛速發(fā)展,各國的社會政治環(huán)境發(fā)生了深刻而持續(xù)的變遷,政府正面臨著空前的管理危機。為此,高效治理成為政府治理的基本要求,也是衡量政府治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。影響政府治理效能的因素很多,組織體制是其中的一個重要因素,傳統(tǒng)的官僚組織模式制約著政府治理能力的發(fā)揮。在吸收官僚制合理因素的同時超越官僚制,創(chuàng)新組織體制,更好地促進任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作,將成為實現(xiàn)我國政府高效治理的重要實踐取向。

一 高效政府治理的必然選擇:任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作的組織體制

馬克斯·韋伯建構(gòu)的“官僚制”適應(yīng)工業(yè)化社會的需求,在處于工業(yè)化中后期的中國仍然擁有不可取代的地位和作用,它作為一種理性的、有效率的政府組織體制,具有穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和比較固定的工作流程,可以看成是一種常規(guī)性的組織形式。然而,官僚制反應(yīng)遲緩,層級節(jié)制嚴格,規(guī)制繁瑣僵化,行政效率低下,并不完全適應(yīng)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會。治理依賴的組織基礎(chǔ)是多樣化社會網(wǎng)絡(luò)組織而非層級節(jié)制的科層組織。[4]恒久不變的政府組織結(jié)構(gòu)成為高效治理的障礙。政府要達成高效治理的狀態(tài),就必須創(chuàng)新行政組織體制,提高危機處理能力。

彈性化治理模式是由美國行政學(xué)家蓋伊·彼得斯提出的一種政府治理模式。彈性化治理模式強調(diào)“彈性”,主張通過不斷撤銷現(xiàn)有組織來避免因組織僵化所造成的困擾。政府高效治理要求組織體制的彈性化,即政府及其機構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策,而不是用固定的方式應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。任務(wù)型組織是為應(yīng)對后工業(yè)社會的復(fù)雜性而產(chǎn)生的為了某一(些)具體的任務(wù)而建立起來的具有臨時性特征的組織,是相對于以官僚制為典型的常規(guī)組織而言的。任務(wù)型組織的出現(xiàn)滿足了組織體制彈性化的新要求,它提高了公共部門對突發(fā)事件應(yīng)急處理的執(zhí)行效率,增強了公共部門對環(huán)境的感知,降低了行政成本。但任務(wù)型組織的臨時性特征也帶來了新的問題——由于缺乏組織穩(wěn)定性而削弱了組織成員的責(zé)任感,使公眾利益缺乏持續(xù)性的保障。

為了緩解任務(wù)型組織的負面性,政府必須創(chuàng)新組織體制,在“迫使組織停止做原來工作的力量”與“維持組織的能力”之間取得適當(dāng)?shù)钠胶?[5]促進任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作?？缃M織合作關(guān)系是一種介于市場與層級之間的混合型組織,涉及兩個或兩個以上組織之間較持久的連結(jié)或交換關(guān)系,借由組織間資源的流動或情感的交流,以集體的力量共同完成個別組織所無法達成的目標(biāo)。從現(xiàn)代組織管理的角度來看,隨著社會化分工的發(fā)展,組織管理正逐步從組織內(nèi)部相對固定的、集中的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭缃M織的、松散的協(xié)作管理。一個業(yè)務(wù)流程可以是跨組織、跨區(qū)域的,需要多個部門甚至是多個組織來共同完成。從組織的角度看,和諧社會的組織形態(tài)不再是官僚制的組織,而是合作制的組織。[6,7]

任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作的組織體制適應(yīng)了政府高效治理的需求,使政府能夠從宏觀統(tǒng)籌的角度考慮整個社會的管理和協(xié)調(diào)運行。在保持常規(guī)組織現(xiàn)有機構(gòu)職能基本不變的情況下,成立新的、臨時性的任務(wù)型組織來解決突發(fā)性非常規(guī)事件,這樣既節(jié)省了應(yīng)對公共危機所需的資源和時間;推動了常規(guī)組織在應(yīng)急管理工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用;又提升了任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作應(yīng)對公共危機的整體行動能力,從而提高整個社會的風(fēng)險應(yīng)對能力。離開了常規(guī)組織,任務(wù)型組織就無法有效獲取資源,從而失去了行動的支撐;離開了任務(wù)型組織,常規(guī)組織便會陷入一片盲目應(yīng)對危機的慌亂之中。正是如此,任務(wù)型組織必須與常規(guī)組織相互合作,相互支持,保持一種親密無間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系,只有這樣,才能實現(xiàn)政府的高效治理和整個社會的和諧與穩(wěn)定。

二 任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作的基礎(chǔ)

長期穩(wěn)定的合作關(guān)系需要滿足以下三個條件:一是主體之間需具有共同的或者相類似的價值理念;二是兩個主體之間有發(fā)生相互依賴性行為的必要性;三是兩個主體之間有發(fā)生相互依賴性行為的可能性。審視當(dāng)前任務(wù)型組織和常規(guī)組織的狀況,我們認為任務(wù)型組織與常規(guī)組織的合作具有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

(一)共同目標(biāo)

行政組織的目標(biāo)是行政組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ),它規(guī)定了行政組織的運轉(zhuǎn)方向,是組織開展各項組織活動的依據(jù)和動力,也是組織完成使命的價值取向和具體目的。傳統(tǒng)理論認為,政府存在的唯一目的和價值取向即是謀求公共利益,公共利益是公共組織建立、發(fā)展的根本邏輯起點,也是終點。[8]

公民是任務(wù)型組織與常規(guī)組織共同的服務(wù)對象,任務(wù)型組織與常規(guī)組織作為社會公共組織,都是以服務(wù)于社會作為其價值取向的,促進公共利益的最大化是兩者的共同追求和終極目的。因此,兩者合作的根本基礎(chǔ)是共同的價值目標(biāo)。為了給實現(xiàn)公民的最大公共利益這一目標(biāo)提供組織與制度保障,在實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實現(xiàn)各自的目的,任務(wù)型組織與常規(guī)組織就必須彼此依賴。只有促進任務(wù)型組織與常規(guī)組織的良性互動,才能更好地實現(xiàn)各自的發(fā)展,最大限度地實現(xiàn)公共利益。

(二)職能互補

常規(guī)組織是以官僚制為前提進行職能分工,設(shè)立嚴格的制度、規(guī)則和等級鏈來對人實行監(jiān)督、控制的,它使一切社會行動都建立在功能效率關(guān)系上,保障社會組織最大限度地獲取效益。隨著全球化進程的加快,社會需求的復(fù)雜多元化使得許多公共事務(wù)在廣度和深度上都超出了常規(guī)組織獨立處理的能力。

“任何想要把治理和實干包攬的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構(gòu)親自實干的做法也意味著做蠢事?！盵9]任務(wù)型組織是為專門解決組織或社會生活中出現(xiàn)的非常規(guī)任務(wù)而設(shè)立的,它沒有固定的人員配備,也不需要固定的辦公場所,這樣節(jié)省了許多不必要的資源耗費,縮減了運作成本。在常規(guī)組織缺乏效率的狀況下,為了提高治理水平,政府會讓一些任務(wù)型組織來協(xié)助常規(guī)組織處理其無法獨立完成的復(fù)雜事務(wù)。常規(guī)組織可以將更多的精力投入到管理和協(xié)調(diào)整個社會的宏觀發(fā)展中,而任務(wù)型組織則能夠分擔(dān)起部分社會管理和公共服務(wù)職能,這為任務(wù)型組織的發(fā)展提供了機會,也為兩者合作提供了重要基礎(chǔ)。

(三)組織文化

行政組織文化是在一定的歷史條件下,在人們的行政組織實踐中產(chǎn)生的反映行政實踐的觀念意識,并通過行政社會化形成的行政思想、行政制度、行政心理的總和。優(yōu)秀的組織文化既可以約束組織成員的行為,使組織成員放棄一些不適合組織期望的行為和利益取向;又可以形成強大的凝聚力,使組織內(nèi)的人際關(guān)系更加融洽。

強烈的事業(yè)心和社會責(zé)任感是組織生存和發(fā)展不可或缺的精神支柱,也是組織進一步贏得其他組織的信賴和支持,實現(xiàn)良好互動的基本要素。無論是常規(guī)組織還是任務(wù)型組織,這種公共責(zé)任意識提醒組織成員為代表公眾的利益而存在,驅(qū)使組織成員提高服務(wù)水平與技能,及時回應(yīng)公眾需求,從公眾利益出發(fā)來行動。在社會復(fù)雜性和不確定性不斷增加的情況下,組織成員的社會責(zé)任感有助于組織任務(wù)的完成和責(zé)任義務(wù)的實現(xiàn),讓他們在完成任務(wù)的過程中始終牢記維護公共利益這一終極目標(biāo),脫離個人利益或者部門利益的桎梏,主動地承擔(dān)起社會責(zé)任。

(四)資源共享

組織資源是組織擁有并可以自由支配的各種要素,包括人力資源、物質(zhì)資源、信息資源、金融資源等方面,合理的配置組織資源能夠為組織帶來可觀的利益。隨著社會的進步、市場經(jīng)濟的發(fā)展,人們的需求日趨呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化特征,面對千差萬別、千變?nèi)f化的需求,參與行政活動的各個組織,都不可能擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題。組織之間相互合作,共享彼此獨特的能力要素及資源,可以提高資源的利用效率和實現(xiàn)效用最大化。

常規(guī)組織需要任務(wù)型組織來協(xié)作處理重要的、緊急的非常規(guī)任務(wù),而任務(wù)型組織在獲取資源、協(xié)調(diào)關(guān)系、發(fā)揮作用方面的優(yōu)勢還不明顯,需要依賴常規(guī)組織提供各種資源支持。當(dāng)任務(wù)型組織缺乏向社會籌集資源的能力,當(dāng)其必須獨立承擔(dān)社會責(zé)任時,將難以充分調(diào)動社會資源來滿足自身的物質(zhì)保障需要。所以,要提高政府的治理水平,常規(guī)組織必須將組織資源與任務(wù)型組織分享。

三 建構(gòu)促進任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作的平臺

在當(dāng)前的治理中,合作是一個積極的因素,沒有合作,社會就無法動員和凝聚足夠的力量化解來自內(nèi)外的種種危機,無法實現(xiàn)和諧發(fā)展。只要我們創(chuàng)造出有利于合作的條件,就會產(chǎn)生合作和促進合作。從常規(guī)組織與任務(wù)型組織合作的基礎(chǔ)來看,可以從以下四個方面促進合作。

(一)明確合作目標(biāo)

任何組織都必須制定一個貫穿于組織的各項活動的明確目標(biāo),目標(biāo)不確定,或者混淆了不同的目標(biāo),都必然會導(dǎo)致管理的混亂。同樣,組織的合作也需要明確的合作目標(biāo),最終是否達到這一目標(biāo)是衡量合作成功與否的重要指標(biāo)。只有確立合作目標(biāo)之后,才能進一步確定合作的具體內(nèi)容,把一些分散的力量整合成一個有機系統(tǒng)。

合作目標(biāo)是所有組織成員的間接個人目標(biāo),它是組織成員一起進行組織活動,以滿足各自不同動機的手段。如果組織能夠確立合作目標(biāo),并合理地將各部門、各個人自動配合起來,形成一個統(tǒng)一的整體,組織成員就會在日常工作中有意識地支配自己的行為來不斷向那個目標(biāo)靠攏,組織目標(biāo)就能逐步得到實現(xiàn),從而也給他們帶來了個人價值的實現(xiàn)。當(dāng)然,追求公共利益最大化是常規(guī)組織和任務(wù)型組織合作的總目標(biāo)。在它們每一次的具體合作中,還需要將總目標(biāo)進行合理的分解和具體的落實。

(二)找準(zhǔn)合作領(lǐng)域

在公共服務(wù)領(lǐng)域中,任務(wù)型組織處理的是非常規(guī)任務(wù),常規(guī)組織處理的是常規(guī)任務(wù),任務(wù)型組織與常規(guī)組織面對不同的任務(wù)各自發(fā)揮著重要的作用。常規(guī)組織主要管理和協(xié)調(diào)整個社會的宏觀發(fā)展,承擔(dān)某一專業(yè)領(lǐng)域的具體職能,例如商業(yè)管理、城市規(guī)劃、基本建設(shè)等等。而任務(wù)型組織則能夠分擔(dān)起部分社會管理和公共服務(wù)職能,將常規(guī)組織從復(fù)雜的社會管理事務(wù)中解救出來,把主要精力集中于宏觀調(diào)控與公共政策制定。

在明確常規(guī)組織和任務(wù)型組織各自固定管理領(lǐng)域的前提下,任務(wù)型組織與常規(guī)組織的合作要找準(zhǔn)合作領(lǐng)域。一些突發(fā)性的公共危機事件以及綜合性的公共服務(wù)項目并不單純屬于非常規(guī)任務(wù)或者常規(guī)任務(wù),它們既需要常規(guī)組織提供權(quán)力與資源的合法保障,也需要任務(wù)型組織集中精力進行具體操作和協(xié)調(diào)。

(三)完善合作制度

當(dāng)前的政府治理需要一種明確的制度安排來強化組織合作的持久性,任務(wù)型組織與常規(guī)組織的合作必須通過制度化的建設(shè)來加以維系和鞏固。任務(wù)型組織處理的通常是突發(fā)的、緊迫的非常規(guī)任務(wù),很多任務(wù)都是首發(fā)的,在以往的法律體系和規(guī)范中無法找到現(xiàn)成的經(jīng)驗來借鑒,這時就需要制定一套臨時法律或者制度來創(chuàng)造性地解決問題。

對此,政府要建立完善的任務(wù)型組織法律體系,為任務(wù)型組織的發(fā)展提供法律保障。首先,需要在法律上明確任務(wù)型組織的設(shè)立條件和運行規(guī)范。其次,對任務(wù)型組織的審批,應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)設(shè)定;對一些確有必要保留的審批要向社會公布審批的各種程序和界限,增加任務(wù)型組織審批的透明度。此外,由于許多公共事件發(fā)生的突發(fā)性、處理的緊迫性,在組織的合作中必然涉及到權(quán)力和利益的分配,如果沒有良好的監(jiān)督,就會導(dǎo)致組織之間的信息傳遞失真或者相互推諉扯皮,致使任務(wù)型組織與常規(guī)組織的合作出現(xiàn)摩擦,無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此,我們要合理利用立法、司法監(jiān)督體系,政府內(nèi)部的行政監(jiān)督體系以及社會新聞媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督,構(gòu)建一個完善的監(jiān)督機制來規(guī)范任務(wù)型組織和常規(guī)組織的合作行為,促進任務(wù)型組織與常規(guī)組織的良性合作,實現(xiàn)政府高效治理。

(四)培育合作精神

持久穩(wěn)定的合作需要適宜的合作精神作為靈魂和支撐,新型的合作精神可以促進治理模式的轉(zhuǎn)變,最終促進社會的民主進步,符合現(xiàn)代意義的合作精神應(yīng)該以信任作為其內(nèi)在元素與基礎(chǔ)。Doney和Cannon認為組織間信任可以被看作為一種資源,這種資源能減輕組織間交換中因不確定性以及依賴性所可能產(chǎn)生的投機行為。[10]有了信任,組織模式才在根本上具有合作的性質(zhì),信任不僅在組織成員間,組織成員與組織間確立其合作關(guān)系,不僅催生組織成員的合作行為,而且賦予了組織以合作性質(zhì),使組織成為合作制組織。

在合作過程中,信任的缺乏或不信任的產(chǎn)生會導(dǎo)致組織減緩、中止合作,這往往最終導(dǎo)致合作的失敗。要提高組織之間的信任度,必須提升組織的凝聚力以及組織成員的倫理自覺性和道德自律性。作為組織領(lǐng)導(dǎo)要塑造一種類似于組織文化的共同信念和價值追求,善于激發(fā)組織成員的創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力,充分地調(diào)動每個人的積極性。作為組織成員要提高自我認知和自身素質(zhì),加強公民意識、政治意識和政治技能的培養(yǎng)與訓(xùn)練,增加對國家政策過程及相關(guān)法律法規(guī)的了解和遵循。

四 結(jié) 語

綜上所述,官僚組織體制作為政府治理的常規(guī)組織體制,是工業(yè)化時代的產(chǎn)物,已不能完全適應(yīng)復(fù)雜、不確定與變動不居的環(huán)境要求,必須在發(fā)揚廣大官僚組織合理性的基礎(chǔ)上創(chuàng)新有效的組織體制。設(shè)立任務(wù)型組織不失為一種理性的選擇,它因其工作性質(zhì)和工作目標(biāo)單一,具有一定彈性、靈活性和適應(yīng)性,能夠加強政府某一(些)特定公共事務(wù)的職能,溝通政府間的橫向關(guān)系,從而彌補常規(guī)組織的不足。但是,任務(wù)型組織也有自身的缺陷,如職責(zé)不清、監(jiān)管缺位、認同變低等。因此,確保和實現(xiàn)政府治理高效的組織體制應(yīng)該是彈性化的、整合的、能夠為公民提供整體性公共服務(wù)的組織體制——任務(wù)型組織與常規(guī)組織合作的組織體制。

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A Research to Organizational System of Efficient Governance

LI Jin-long,ZHANG Hui-chun

(College of Politics and Public Administration,Hunan University,Changsha 410082,China)

In the circumstances of external and internal environmental complexity and growing uncertainty,the traditional bureaucracy restricts the governance capability.To realize efficient governance,the government must innovate organizational system,promote task-oriented organization cooperates with routine organization.The cooperation of routine organization and task-oriented organization has a certain practical basic,the government must support task -oriented organization participating in the management of public affairs,construct platform to promote the cooperation of task-oriented organization and routine organization,realize the maximization of public interests and achieve the goals of social development.

efficient governance;organizational system;routine organization;task-oriented organization;cooperation

D035

A

1008—1763(2010)02—0057—04

2009-12-03

國家哲學(xué)社會科學(xué)基金一般資助項目(05B22017)

李金龍(1964—),男,湖南慈利人,湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授.研究方向:地方行政制度、行政區(qū)劃.