確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議為民事合同性質(zhì)的利弊分析

楊國平

(河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州450002)

確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議為民事合同性質(zhì)的利弊分析

楊國平

(河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州450002)

行政調(diào)解協(xié)議長期效力不明，制約了行政調(diào)解制度應(yīng)有功能的發(fā)揮。最高人民法院的意見明確了行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，解決了長期困擾行政調(diào)解的效力問題，但同時也帶來新的弊端。明確行政調(diào)解的適用范圍，統(tǒng)一行政調(diào)解的程序，嚴(yán)格行政調(diào)解協(xié)議的效力認(rèn)定條件，處理好行政調(diào)解和人民調(diào)解的銜接，可以在一定程度上消除行政調(diào)解協(xié)議被確認(rèn)為民事合同性質(zhì)后所帶來的弊端。

行政調(diào)解;民事合同;利弊分析

一、確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議為民事合同性質(zhì)解決了長期困擾行政調(diào)解的效力問題

行政調(diào)解“是指行政機關(guān)主持，以國家政策法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商，互讓互諒，達成協(xié)議，從而解決爭議的行政行為”［1］(P480)。行政調(diào)解的范圍包括對民事糾紛的調(diào)解、對少數(shù)輕微刑事案件的調(diào)解以及對行政賠償糾紛等案件的調(diào)解。本文主要論證的是民事糾紛的行政調(diào)解。行政調(diào)解是多元化民事糾紛解決機制中一種不可或缺的糾紛解決方式，對解決特定民事糾紛，行政調(diào)解具有專業(yè)性、便利性、及時性、成本低等特點，有利于徹底化解矛盾，防止糾紛進一步擴大，促進社會和諧。

對糾紛的多元化調(diào)解體系，可以簡單劃分為訴訟內(nèi)調(diào)解和訴訟外調(diào)解兩大類型。法院調(diào)解屬于訴訟內(nèi)調(diào)解，而行政調(diào)解同人民調(diào)解一樣，都屬于訴訟外調(diào)解。2002年11月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)第1條規(guī)定:“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議?！薄兑?guī)定》明確了人民調(diào)解協(xié)議的效力，但行政調(diào)解協(xié)議的效力在當(dāng)時卻沒有相同的規(guī)定，致使行政調(diào)解協(xié)議長期處于效力不明的尷尬狀態(tài)。實踐中，糾紛當(dāng)事人對于行政機關(guān)主持下所達成的調(diào)解協(xié)議，既可以遵守也可以不遵守。對于因執(zhí)行行政調(diào)解協(xié)議而引發(fā)的訴訟，人民法院在審判中也并不將行政調(diào)解協(xié)議本身視為判案的直接依據(jù)，而是依據(jù)相關(guān)的事實和證據(jù)對糾紛本身重新進行全面的審理。行政調(diào)解協(xié)議實際上已經(jīng)淪落為無足輕重的案卷材料。由于行政調(diào)解協(xié)議的效力不明，還經(jīng)常出現(xiàn)另外一種尷尬現(xiàn)象。“本來具有法律效力的人民調(diào)解，由于有基層政府的司法科(所)的參與，攙雜了行政調(diào)解的因素，因此喪失法律效力;人民調(diào)解委員會將疑難糾紛交給基層政府的司法行政人員調(diào)解，便成了將有法律效力的調(diào)解轉(zhuǎn)換為沒有法律效力的調(diào)解。顯然，此種現(xiàn)象在邏輯上是極其矛盾的”［2］。

2009年7月24日公布的《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(以下簡稱《意見》)中規(guī)定:“行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)，法律另有規(guī)定的除外。”該《意見》還規(guī)定:具有民事合同性質(zhì)的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。人民法院依法審查后，決定是否確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的決定送達雙方當(dāng)事人后發(fā)生法律效力，一方當(dāng)事人拒絕履行的，另一方當(dāng)事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。最高人民法院的意見解決了長期困擾行政調(diào)解的效力問題，使行政調(diào)解這種糾紛解決方式煥發(fā)了新的活力。

二、確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議為民事合同性質(zhì)帶來了新的弊端

最高人民法院的意見解決了長期以來困擾行政調(diào)解的效力問題，但同時也帶來了新的弊端。行政調(diào)解解決民事糾紛，可以充分發(fā)揮行政機關(guān)的權(quán)威性、專業(yè)性特點，有利于及時解決糾紛，徹底消除矛盾，促進社會和諧。但對行政調(diào)解的作用，長期以來一直存在著一種相反的觀點。認(rèn)為行政調(diào)解和人民調(diào)解不同，人民調(diào)解委員會是群眾自治性組織，其對民事糾紛的調(diào)解不構(gòu)成對當(dāng)事人意思自治的威脅。而行政機關(guān)是擁有國家權(quán)力的機關(guān)，行政機關(guān)介入民事糾紛可能誘發(fā)行政權(quán)的濫用，導(dǎo)致公權(quán)干涉私權(quán)，有悖法治原則。過去，行政調(diào)解的效力不明，在行政機關(guān)主持下達成的行政調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以反悔。即使是行政機關(guān)濫用行政權(quán)力達成的行政調(diào)解協(xié)議也會因為當(dāng)事人事后的反悔而無效。所以，行政調(diào)解的上述弊端在實踐中其實得不到顯現(xiàn)。而隨著行政調(diào)解協(xié)議效力的確立，行政調(diào)解的上述弊端也就顯現(xiàn)出來。

相對于發(fā)生糾紛的當(dāng)事人而言，行政機關(guān)在糾紛處理過程中處于較強勢的地位。實務(wù)中，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力進行調(diào)解的情形最突出表現(xiàn)為行政調(diào)解自愿性和行政處罰強制性的混淆。在許多行政機關(guān)進行調(diào)解的糾紛中，往往還應(yīng)當(dāng)對某一方當(dāng)事人的行為給予相應(yīng)的行政處罰。在行政調(diào)解工作中，有的行政機關(guān)會以行政處罰的伸縮度為壓力，迫使一方當(dāng)事人屈從于某個既定的調(diào)解方案。例如，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第19條第2款的規(guī)定:主動消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的，可以減輕處罰或者不予處罰。該法的規(guī)定，實際上授權(quán)公安機關(guān)在一定條件下以行政處罰作為達成行政調(diào)解的威懾性力量。即使沒有法律的授權(quán)規(guī)定，有些行政機關(guān)也會以行政處罰相威脅，強迫當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議。行政處罰是對社會管理秩序的一種維護，代表的是社會公共利益。行政調(diào)解是對民事糾紛的一種處置，指向的是當(dāng)事人的私人利益。行政處罰和行政調(diào)解在內(nèi)容和功能上有著明顯的區(qū)別，二者之間應(yīng)該是不能互相替代的。在過去，當(dāng)事人對行政調(diào)解協(xié)議可以反悔，以行政處罰作為威懾力所達成的行政調(diào)解協(xié)議并不具有效力，所以，其對當(dāng)事人的實體權(quán)利并沒有什么不利影響。而在行政調(diào)解協(xié)議被確認(rèn)為民事合同性質(zhì)后，行政調(diào)解協(xié)議有了明確的效力。這類以行政處罰作為威懾力所達成的行政調(diào)解協(xié)議，則會對當(dāng)事人的實體權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響。由于違背了調(diào)解的自愿原則，行政調(diào)解協(xié)議的公平公正性難以得到保障，必然會損害一方或雙方當(dāng)事人的權(quán)利。

三、確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議為民事合同性質(zhì)的弊端之解決途徑

最高人民法院的意見確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議為民事合同性質(zhì)，對行政調(diào)解制度本身具有劃時代的意義，其積極作用是主流，利遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于弊。而進一步改革我國的行政調(diào)解制度，明確行政調(diào)解的適用范圍，統(tǒng)一行政調(diào)解的程序，嚴(yán)格行政調(diào)解協(xié)議的效力認(rèn)定條件，處理好行政調(diào)解和人民調(diào)解的銜接，則可以防止行政權(quán)在行政調(diào)解過程中的濫用，在一定程度上消除行政調(diào)解協(xié)議被確認(rèn)為民事合同性質(zhì)后所帶來的弊端。

(一)行政調(diào)解應(yīng)該“適當(dāng)而為”

行政調(diào)解作為一種糾紛解決方式，對特定糾紛的解決具有獨特的功能。但并不意味著行政調(diào)解的適用范圍越寬越好。目前，我國對行政調(diào)解的設(shè)定比較隨意，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性。在行政調(diào)解協(xié)議可以反悔的背景下，這種設(shè)定也不會給當(dāng)事人帶來什么不利后果。但如上所述，在行政調(diào)解協(xié)議被確認(rèn)為民事合同性質(zhì)后，行政調(diào)解容易誘發(fā)行政權(quán)的濫用，侵害當(dāng)事人的權(quán)利。在此背景下，行政調(diào)解就應(yīng)該“適當(dāng)而為”。為此，應(yīng)該科學(xué)地設(shè)定行政調(diào)解的適用范圍。筆者認(rèn)為，從大的方面來說，行政調(diào)解只適用于和行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，但也不包括其全部。

這類民事糾紛之所以可以由行政機關(guān)調(diào)解，是基于行政調(diào)解解決該類糾紛所具有的專業(yè)技術(shù)性、及時性和便利性的特點。一般而言，與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，本身屬于相關(guān)行政機關(guān)的職權(quán)管理范圍。因此，相關(guān)行政機關(guān)一般也能夠提供解決該糾紛所需要的專業(yè)技術(shù)，更容易使當(dāng)事人信服。而對于許多突發(fā)性的民事糾紛，在第一時間趕到第一現(xiàn)場獲取第一手證據(jù)的是負(fù)有行政管理職權(quán)的行政機關(guān)，而不是人民法院或人民調(diào)解組織。所以，該類糾紛由行政機關(guān)調(diào)解解決，符合及時便利的原則，同時也能保證調(diào)查取證的準(zhǔn)確性。但為了防止行政機關(guān)以行政處罰作為威懾力強制調(diào)解，有些糾紛應(yīng)該排除在行政調(diào)解的范圍之內(nèi)。行政機關(guān)只需對侵權(quán)人行政處罰，因侵權(quán)而產(chǎn)生的民事糾紛可由當(dāng)事人直接向人民法院起訴或者適用行政裁決制度解決。

(二)行政調(diào)解的程序應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一、簡捷

正當(dāng)程序是防止權(quán)利濫用的有效途徑，是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證。我國對行政調(diào)解的法律規(guī)定，多限于行政機關(guān)可以行使行政調(diào)解權(quán)的實體性規(guī)定，而對于行政調(diào)解的程序則鮮有規(guī)定。由于行政調(diào)解程序不明，行政機關(guān)在行政調(diào)解過程中缺乏必要的程序限制，使得行政機關(guān)濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象就容易發(fā)生。此外，當(dāng)前我國關(guān)于行政調(diào)解的法律規(guī)定多而雜亂，即使是為數(shù)不多的有關(guān)行政調(diào)解程序的規(guī)定也很不統(tǒng)一。從長期來看，由國務(wù)院制定一部統(tǒng)一的《行政調(diào)解條例》很有必要。在《行政調(diào)解條例》中可以對行政調(diào)解的基本程序做出明確規(guī)定，在一定程度上統(tǒng)一全國的行政調(diào)解程序。由于不同行政機關(guān)調(diào)解處理的糾紛特點不同，可以在《行政調(diào)解條例》規(guī)定的基本程序基礎(chǔ)上，根據(jù)糾紛的特點作出特別規(guī)定，實現(xiàn)行政調(diào)解程序的統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合。通過程序控制，可以在一定程度上防止行政機關(guān)在行政調(diào)解過程中的權(quán)力濫用。

(三)嚴(yán)格行政調(diào)解協(xié)議的效力認(rèn)定條件

行政調(diào)解協(xié)議雖然具有民事合同的性質(zhì)，但其并沒有直接的強制執(zhí)行力，需要法院對其效力進行認(rèn)定。法院對行政調(diào)解協(xié)議的認(rèn)定也是對行政權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)該嚴(yán)格行政調(diào)解協(xié)議的效力認(rèn)定條件。一個行政調(diào)解協(xié)議是否具有效力，其必須滿足主體合法、內(nèi)容合法、程序合法的要件。

行政調(diào)解是有權(quán)行政機關(guān)所實施的具體調(diào)解活動。因此，作為調(diào)解主體的行政機關(guān)必須合法，而調(diào)解主體的合法性則取決于行政機關(guān)的調(diào)解是否有法律法規(guī)的明確授權(quán)。所有行政機關(guān)的調(diào)解，都必須是在有明確法律法規(guī)授權(quán)的前提下，是在履行行政管理職責(zé)過程中進行的調(diào)解。主體不合法，即使是由行政機關(guān)主持達成的調(diào)解協(xié)議也是無效的。

行政調(diào)解是行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格依據(jù)一定程序來處理民事糾紛的活動。盡管由行政機關(guān)主持，但是，行政調(diào)解協(xié)議的主要內(nèi)容仍然憑借糾紛當(dāng)事人的意思表示來加以達成。在行政調(diào)解協(xié)議的達成過程中，行政機關(guān)更多起到的是調(diào)解工作的主持、法規(guī)政策的釋明、建設(shè)性意見的提供等作用。但無論在何種情況下，行政機關(guān)都必須處于一種居中性的位置，絕不能夠替代糾紛當(dāng)事人決定將何項具體調(diào)解內(nèi)容寫入調(diào)解協(xié)議。因此，對行政調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的效力一般必須從兩方面來加以認(rèn)定，一是行政調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否有違法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定;二是行政調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的達成是否存在欺詐、脅迫、乘人之危重大誤解或顯失公平等特定情形。

如前所述，行政調(diào)解應(yīng)該有統(tǒng)一的程序，行政機關(guān)在調(diào)解的過程中必須嚴(yán)格按照統(tǒng)一的程序進行，如果沒有按照規(guī)定的程序調(diào)解，不管調(diào)解協(xié)議的主體是否合法、內(nèi)容是否合法，都應(yīng)該認(rèn)定該協(xié)議是無效的。

(四)處理好行政調(diào)解和人民調(diào)解的銜接

行政調(diào)解和人民調(diào)解并不沖突。人民調(diào)解比行政調(diào)解的優(yōu)勢在于，人民調(diào)解不會產(chǎn)生行政權(quán)的濫用。從理論上來說，人民調(diào)解可以適用于所有民事糾紛的解決。即使屬于行政調(diào)解范圍內(nèi)的民事糾紛，也應(yīng)該引導(dǎo)當(dāng)事人先由人民調(diào)解進行處理，盡量減少行政調(diào)解的使用。但與自治性的人民調(diào)解方式相比較，行政機關(guān)對于職權(quán)范圍內(nèi)所涉民事糾紛的處理會更具權(quán)威性和專業(yè)性。因此，在經(jīng)人民調(diào)解之后仍無法達成協(xié)議的案件，人民調(diào)解委員會在征求糾紛當(dāng)事人的同意后，應(yīng)該將該案件移交給有管轄權(quán)的行政機關(guān)進行調(diào)解。

［1］熊文釗.現(xiàn)代行政法原理［M］.北京:法律出版社，2000.

［2］趙石麟.行政調(diào)解協(xié)議的合同效力探析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2006，(5).

Abstract:Effectiveness of administrative mediation agreement was not clear for a long time，restricting the functions of administrative mediation system.The views of Supreme People’s Court confirm that the administrative mediation agreement is a civil contract，which solves the long-term puzzling problem of administration mediation effectiveness，but simultaneously also brings the new malpractice.Through defining application scope of administrative mediation，determining strictly the conditions of administrative mediation agreement effectiveness，and handling correctly the convergence between administrative mediation and people＇s mediation，the disadvantages of confirming administrative mediation agreement as civil contract can be eliminated to a certain extent.

Key words:Administrative mediation;Civil contract;Advantages and disadvantages

(責(zé)任編輯:宋孝忠)

Advantages and Disadvantages of Confirming Administrative Mediation Agreement as Civil Contract

YANG Guo-ping
(Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450002，China)

D922.3

A

1008—4444(2010)03—0120—03

2010-04-20

楊國平(1971—)，男，河南光山人，河南財經(jīng)政法大學(xué)民商法學(xué)系講師。