城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化及其約束條件分析

解建立

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，河北 石家莊 050061）

在現(xiàn)實(shí)生活中，任何事物都受一定條件約束，有些約束取決于環(huán)境因素，而有些取決于受約束者本身的性質(zhì)。在政府財(cái)政有限的供給能力下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給成為眾多因素決定的函數(shù)。

一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化有賴于生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高

中國城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給制度的產(chǎn)生是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，同時，它的長期存在由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定，是社會生產(chǎn)力還比較落后的重要表現(xiàn)，有其存在的客觀必然性。從生產(chǎn)力角度而言，城鄉(xiāng)生產(chǎn)力分布的顯著差別是中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距的客觀原因，這是由城市與農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)特性決定的，城市以工業(yè)化的生產(chǎn)力為基礎(chǔ)，而農(nóng)村是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為主體，農(nóng)業(yè)同工業(yè)相比具有許多特性比較難以適應(yīng)市場機(jī)制的運(yùn)作，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素薄弱，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力處于弱勢地位。

隨著工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)部門具備了反哺農(nóng)業(yè)的實(shí)力，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有明顯提高。同時，工業(yè)的發(fā)展促使農(nóng)業(yè)富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)的農(nóng)民變成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)工人，城鄉(xiāng)居民的收入差距日趨縮小，物質(zhì)精神文化生活日趨相同。當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向一元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)村富余勞動力全部轉(zhuǎn)移到城市。由于農(nóng)業(yè)部門勞動力的轉(zhuǎn)移，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)滲透于農(nóng)業(yè)部門，促使農(nóng)業(yè)部門勞動生產(chǎn)率不斷提高，甚至接近或超過非農(nóng)業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率水平，農(nóng)村居民的收入增長速度趕上或超過城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民具有同質(zhì)的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)、同質(zhì)的物質(zhì)文化生活，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距就會不斷縮小而趨于均衡。因此，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距的消失是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高能夠進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距。

馬克思、恩格斯總是把高度發(fā)達(dá)的物質(zhì)條件作為城鄉(xiāng)社會共享社會資源的重要前提條件?！拔镔|(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程?！痹隈R克思、恩格斯看來，城鄉(xiāng)的不平衡發(fā)展，是與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)，要想根本改變城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展，必須依靠生產(chǎn)力的發(fā)展。城鄉(xiāng)分離是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，城鄉(xiāng)對立將隨著生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展而消失。可見，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距的縮小取決于社會生產(chǎn)力的高度發(fā)展。高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力，不僅能夠?yàn)楣卜?wù)均衡供給打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，還能縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)之間的差距，促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化的實(shí)現(xiàn)。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化有賴于政府角色轉(zhuǎn)換

城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化實(shí)質(zhì)上是我國對社會利益關(guān)系的重大調(diào)整和社會變革。因此，政府利益的導(dǎo)向作用會對城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給制度改革產(chǎn)生巨大影響。政府既是改革者又是被改革者。因此，為順應(yīng)現(xiàn)代社會變革，政府應(yīng)更新治理理念，變“管理”為“治理”，變“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”為“公共服務(wù)型”，按照有效性、科學(xué)性的要求來構(gòu)建政府運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給首先應(yīng)建立有效政府的基本理念，有效政府在于根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需求政府行使組織和執(zhí)行公共服務(wù)供給的職能，在一定程度上決定著城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化的實(shí)現(xiàn)。

1.有效政府是有限政府。有限政府是在否定全能政府的基礎(chǔ)上承認(rèn)政府的有限性，政府只有與其他責(zé)任主體相互配合才能很好地履行職能。有限政府的重要職能是在公共領(lǐng)域中組織和執(zhí)行公共服務(wù)供給的職能，這種職能執(zhí)行的程度決定著城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化的實(shí)現(xiàn)。其有限性表現(xiàn)在，政府的職能由市場需求、社會公共需要以及政府本身的能力決定。首先，政府向社會提供的公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性、非競爭性和外部性等特征，由于存在外部性會出現(xiàn)市場失靈，彌補(bǔ)市場失靈是政府存在的基礎(chǔ)，市場需求要求在經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展過程中政府彌補(bǔ)市場缺陷、糾正市場失靈，向社會提供公共服務(wù)；其次，社會公共需要源于滿足社會成員追求利益最大化過程中的公共利益需求。社會公共需要是每一個社會成員可以無差別共同享用的需要，一社會成員享用并不排斥其他社會成員享用。需要政府從全社會的高度，使公共資源配置處于優(yōu)化狀態(tài)，提高整個社會的資源配置效率，為社會成員參與公共決策和監(jiān)督公共經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供保障條件，促進(jìn)社會公平；再次，政府本身的能力體現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)效率、政府公共服務(wù)體制、政府的精神等。美國當(dāng)代著名管理學(xué)家德魯克在《新現(xiàn)實(shí)：走向二十一世紀(jì)》一書中論證了只有有限政府才可能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力政府和高效政府。在法制、民主和市場機(jī)制逐步完善的社會中，政府與市場、政府與社會各有分工和定位，有限政府并非是政府管得越少越好，其實(shí)質(zhì)是政府職責(zé)應(yīng)當(dāng)符合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的需求調(diào)整其公共服務(wù)的著力點(diǎn)并制定切實(shí)可行的政策措施。

2.有效政府是適度分權(quán)政府。為克服市場失靈、遏制公共服務(wù)供給中的搭便車行為，可以由政府憑借其政治強(qiáng)制力通過征稅融資直接提供公共服務(wù)。但是，在克服市場失靈的同時又會出現(xiàn)政府失靈。在政府壟斷下的公共服務(wù)供給會存在質(zhì)量低、效率低的問題。因此，要將公共權(quán)力在政府和社會之間以及中央和地方政府之間進(jìn)行合理界定和分配。打破政府在公共服務(wù)供給中的壟斷行為，充分發(fā)揮政府、市場和社會“三只手”的共同作用。將政府憑借其政治強(qiáng)制力依法向公民征稅與向城鄉(xiāng)居民提供均衡、有效公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)相聯(lián)系。將中央和地方政府間的財(cái)力和事權(quán)進(jìn)行合理分工與協(xié)調(diào)，理順各級政府在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給中的責(zé)權(quán)關(guān)系。

3.有效政府是責(zé)任政府?！霸诂F(xiàn)代政治實(shí)踐中，所謂責(zé)任政府并不是一種意志表示，而是一種政治原則以及建立在這種政治原則基礎(chǔ)上的政治責(zé)任制度?！必?fù)責(zé)任，是現(xiàn)代政府必需具備的主要品質(zhì)和基本特征。一個政府是否負(fù)責(zé)任的首要標(biāo)志是保證其履行責(zé)任的各種機(jī)制是否健全。作為現(xiàn)代政府，必須尋求一種能夠縮小日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距的有效方式。如何改變農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡供給，是現(xiàn)代政府面臨的重要任務(wù)。如亨廷頓所言：“城鄉(xiāng)區(qū)別就是社會最現(xiàn)代部分和最傳統(tǒng)部分的區(qū)別。處于現(xiàn)代化之中的社會里政治的一個基本問題就是找到填補(bǔ)這一差距的方式，通過政治手段重新創(chuàng)造被現(xiàn)代化摧毀了的那種社會統(tǒng)一性。”作為公共權(quán)力的受托者，從機(jī)制上保證為城鄉(xiāng)提供均衡的公共服務(wù)是政府履行責(zé)任的首要衡量標(biāo)準(zhǔn)。以責(zé)任政府的理念來衡量城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均衡化程度，還體現(xiàn)在公共服務(wù)供給決策的責(zé)任制。同時，負(fù)責(zé)任的政府能夠承擔(dān)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給的必要成本，而不負(fù)責(zé)任的政府可能放棄所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

三、政府治理變革中的制度倫理精神是保證城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化的基本條件

根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在工業(yè)化中期，發(fā)展中國家通常有兩種發(fā)展前景：一是在工業(yè)化進(jìn)程中注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距，從而能夠較為順利地實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化；二是在工業(yè)化進(jìn)程中片面重視城市進(jìn)步和城市發(fā)展，忽視城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而陷入重城市、輕農(nóng)村的“城市化陷阱”。制度創(chuàng)新源于既有的制度安排表現(xiàn)出的不公正、不合理性。我國政府能否在工業(yè)化進(jìn)程中進(jìn)行合理的公共服務(wù)供給制度創(chuàng)新，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距，關(guān)系到我國能否全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡問題根源于缺乏公正的制度，是積累已久的經(jīng)濟(jì)社會矛盾的集中反映，其焦點(diǎn)在于政府在以往的制度設(shè)計(jì)中，對農(nóng)民的制度性歧視而造成的非國民待遇。

制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”，它不僅決定人們的發(fā)展機(jī)會，而且決定每個人所擁有的基本權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)以及對社會利益的分享。制度本身作為政府提供的一項(xiàng)重要公共服務(wù)，關(guān)系到公共資源的有效配置，關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的公共利益。從世界經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展看，不同的制度環(huán)境造成了不同的制度預(yù)期，一個國家的社會和諧、公平與進(jìn)步，取決于制度的合理與公正。大多數(shù)國家隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和制度的完善，都會經(jīng)歷城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距由小到大、再由大到小的變化過程，政府的干預(yù)和政府治理變革中的制度倫理精神——制度公正，對于加快縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距是十分必要的。

任何制度都負(fù)載著一定的倫理價值，公正是人類社會具有永恒價值的基本概念和基本行為準(zhǔn)則。制度創(chuàng)新直接源于倫理觀念的變化和倫理精神的更新，任何一種制度安排都受社會倫理價值的影響。從發(fā)展中國家現(xiàn)代化的一般規(guī)律看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給在很大程度上取決于政府治理變革中的制度倫理精神。所謂制度倫理“是指一定的制度賴以建立和存在的倫理基礎(chǔ)，以及制度中所蘊(yùn)涵的倫理追求、道德原則和價值判斷，亦即制度中的倫理?！比魏沃贫榷家砸欢ǖ膬r值認(rèn)識、價值判斷和價值取舍為前提，都要以一定的倫理精神為底蘊(yùn)，制度創(chuàng)新要受一定價值觀念的內(nèi)在驅(qū)動。制度倫理的核心在于公正的制度安排，平等精神是制度倫理精神的具體體現(xiàn)。公共服務(wù)供給從城鄉(xiāng)有別到城鄉(xiāng)均衡的轉(zhuǎn)變，不僅僅需要制度轉(zhuǎn)變，更重要的是政府思想的解放和精神的升華，內(nèi)涵著政府對城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的權(quán)利和義務(wù)作出公正的保護(hù)和分配。但是，當(dāng)代中國在公共服務(wù)供給中對農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度性歧視卻是一種客觀事實(shí)，這種不符合制度倫理的制度設(shè)計(jì)不僅使城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距擴(kuò)大，而且使農(nóng)民應(yīng)該享有的政治權(quán)利、社會權(quán)利、文化權(quán)利等得不到有效保障。

美國著名思想家羅爾斯在其名著《正義論》中曾寫道：“雖然社會是一種互利的合作事業(yè)，但它帶有利益一致和利益沖突的特有標(biāo)志。由于社會合作使所有的人都能過上一種比任何孤軍奮斗的人可能得到的更好的生活，于是就產(chǎn)生了利益一致。由于人們?yōu)榱俗非笞约旱哪繕?biāo)，每個人都想得到較大的一份而不是較小的一份，由于他們對如何分配他們的合作所產(chǎn)生的較大利益不會漠不關(guān)心，于是就產(chǎn)生了利益沖突。這就需要有一些原則，以便對決定這種利益分配的各種社會安排進(jìn)行選擇，并認(rèn)可某種關(guān)于恰當(dāng)分配份額的協(xié)議。這些要求規(guī)定了正義的作用。產(chǎn)生這些要求的背景條件就是正義的環(huán)境?！毖_爾斯的思路，“正義的環(huán)境”就是要求政府不僅制定有關(guān)公共服務(wù)供給制度，政府在治理變革中要充分體現(xiàn)制度倫理精神——制度公正，而且簽署“關(guān)于恰當(dāng)分配份額的協(xié)議”，政府的制度安排要使城鄉(xiāng)居民在享有公共利益方面達(dá)到均衡。從制度設(shè)計(jì)上，讓合理公正的制度歸位，不合理不公正的制度退場，把在實(shí)踐中已被證明公正而有效的制度應(yīng)進(jìn)一步完善和定型化，把不適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的制度予以消除。通過政府公正的制度安排使其中每一個社會成員在公共服務(wù)方面享有平等的權(quán)利和義務(wù)。

四、政府職能重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給的原動力

政府職能是指政府在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家賦予政府的權(quán)利，政府在實(shí)現(xiàn)國家意志、維護(hù)安全和穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的職責(zé)和功能。它集中體現(xiàn)政府在一定時期國家社會生活中政府活動的基本方向、根本任務(wù)和主要作用，是國家本質(zhì)的具體體現(xiàn)。政府的基本職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能、社會管理職能、市場監(jiān)管職能、穩(wěn)定、配置、分配職能。政府職能決定了其在縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距中的主導(dǎo)作用，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡與否在很大程度上取決于政府職能重點(diǎn)的導(dǎo)向，政府供給農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量是政府職能著力點(diǎn)的重要體現(xiàn)。目前，政府在職能定位方面，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，在協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、平抑公共利益分化等方面，政府的公共服務(wù)職能也遠(yuǎn)未到位，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距進(jìn)一步拉大的客觀現(xiàn)實(shí)表明了城鄉(xiāng)之間非均衡發(fā)展已經(jīng)突破了合理的范圍，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給是政府不容推卸的責(zé)任，是政府能力的重要表現(xiàn)。

政府職能的動態(tài)性表明政府職能不是一成不變的，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及其他社會事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)社會體制改革的進(jìn)程不斷進(jìn)行調(diào)整。社會發(fā)展的總體特征和總態(tài)勢是政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)變的決定因素。一般而言，政府職能重點(diǎn)是沿著政治職能—經(jīng)濟(jì)職能—社會職能的路徑轉(zhuǎn)變。在國家政權(quán)建立之初，政府職能的重點(diǎn)是政治職能，當(dāng)統(tǒng)治階級地位得以確立與鞏固后，則立足于發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保持社會穩(wěn)定。在社會穩(wěn)定的前提下，政府職能的重點(diǎn)由社會資源的有效配置職能轉(zhuǎn)向以注重社會公平職能的轉(zhuǎn)變，隨著政府職能重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)供給也在發(fā)生相應(yīng)的變化。

現(xiàn)代政府職能演變的規(guī)律是：政府首先提供維持性公共服務(wù)，用于維持公共安全和公共秩序，以保證國家機(jī)器的存在和運(yùn)作，如政府的一般行政管理、國防和法律等；隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與成熟，政府職能重點(diǎn)逐漸擴(kuò)展到用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，如政府對公共項(xiàng)目投資，國家物資儲備支出，基礎(chǔ)性、應(yīng)用性研究資金投入，政府對固定資產(chǎn)的投資等；隨著經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展和市場機(jī)制的完善，政府職能進(jìn)一步擴(kuò)展到社會性服務(wù)為主的代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的社會性公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障和環(huán)境保護(hù)等，以提高人們的綜合生活質(zhì)量和社會福利。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場和政府應(yīng)有明確的分工，效率由市場去追求，政府的主要職能是提供公共服務(wù)、維護(hù)社會公平。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給作為由政府引領(lǐng)的一項(xiàng)包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等方面的綜合實(shí)踐，其成功實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于政府職能的履行，這就要求政府調(diào)整自身的發(fā)展戰(zhàn)略，履行自身公共職責(zé)。在我國工業(yè)化進(jìn)入中期以后，政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向彌補(bǔ)農(nóng)村教育資源的短缺，就能夠使農(nóng)村居民享有平等的受教育權(quán)利；政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向改變公共醫(yī)療衛(wèi)生供給向城市集中的政策，就能夠使城鄉(xiāng)居民共享公共醫(yī)療衛(wèi)生；政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)嵭谐青l(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，就能使城鄉(xiāng)居民享有均衡的社會福利待遇；政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向制定均等化的財(cái)政政策，就能使城鄉(xiāng)共享公共財(cái)政的陽光。政府職能重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給的決定力量。

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