南漳縣農(nóng)村財(cái)政管理與服務(wù)的實(shí)踐與思考

劉鵬飛 楊清安 李應(yīng)寶

（南漳縣財(cái)政局，湖北 441500）

南漳縣農(nóng)村財(cái)政管理與服務(wù)的實(shí)踐與思考

劉鵬飛 楊清安 李應(yīng)寶

（南漳縣財(cái)政局，湖北 441500）

農(nóng)村財(cái)政管理是縣級(jí)財(cái)政的“半壁”江山，更是推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政體系建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化、落實(shí)支農(nóng)惠農(nóng)和改善民生政策及財(cái)力直接實(shí)施的終端。本文基于南漳縣農(nóng)村財(cái)政管理與服務(wù)的初步實(shí)踐，分析了當(dāng)前農(nóng)村財(cái)政管理與服務(wù)存在的矛盾與問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)建議。

農(nóng)村財(cái)政 鄉(xiāng)財(cái)縣管 財(cái)政監(jiān)管 涉農(nóng)資金

湖北省南漳縣農(nóng)村財(cái)政管理局是于2006年8月將原來(lái)的財(cái)政農(nóng)稅分局改組成立的。在三年多來(lái)的新機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐中，針對(duì)農(nóng)村財(cái)政管理工作面大、頭緒多且繁雜等特點(diǎn)，科學(xué)發(fā)展農(nóng)村財(cái)政，更好地服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)村財(cái)政管理工作取得了顯著成效。農(nóng)村財(cái)政管理局的成立，標(biāo)志著農(nóng)稅工作重心的轉(zhuǎn)移、農(nóng)稅部門(mén)職能的正式轉(zhuǎn)型，為全縣農(nóng)村穩(wěn)步健康發(fā)展發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

一、管理與服務(wù)現(xiàn)況

南漳縣轄11個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)），278個(gè)行政村和2個(gè)街道辦事處，設(shè)置基層財(cái)經(jīng)所11個(gè)，直接服務(wù)于12萬(wàn)農(nóng)戶45萬(wàn)農(nóng)民朋友和66萬(wàn)畝農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)。隨著縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能不斷轉(zhuǎn)變，在確保涉農(nóng)財(cái)政政策及資金到位、服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持新農(nóng)村建設(shè)等方面取得了可喜成效，表現(xiàn)在以下方面：

1.“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革全面推開(kāi)。全面推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，政府出臺(tái)了《關(guān)于全面推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式改革實(shí)施意見(jiàn)》，專門(mén)就改革的必要性、指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容、配套措施、實(shí)施步驟和組織領(lǐng)導(dǎo)七個(gè)方面進(jìn)行了詳盡安排部署；縣財(cái)政局配套出臺(tái)了《關(guān)于認(rèn)真做好“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革工作的通知》、《關(guān)于規(guī)范“鄉(xiāng)財(cái)縣管”報(bào)賬程序試行的通知》，對(duì)改革的具體業(yè)務(wù)和相關(guān)程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，從而推開(kāi)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。一是將全縣11個(gè)鎮(zhèn)區(qū)財(cái)經(jīng)所的金庫(kù)及銀行賬戶進(jìn)行了清理歸并，所有財(cái)政資金統(tǒng)歸縣國(guó)庫(kù)收付局指定的“收入?yún)R繳、零余額或備用金、村級(jí)資金”三個(gè)專門(mén)賬戶；二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理金庫(kù)11個(gè)，撤消銀行賬戶58個(gè)，歸并資金431萬(wàn)元。截止目前，每年通過(guò)縣國(guó)庫(kù)集中收付局單一賬戶收付涉農(nóng)財(cái)政資金達(dá)3.28億元，授權(quán)支付達(dá)1.2億元，分別占財(cái)政國(guó)庫(kù)收付業(yè)務(wù)的82%和48%。尤其是嚴(yán)格規(guī)范地推行了收支單一賬戶運(yùn)行、支出撥付“六直達(dá)”和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控或授權(quán)辦理財(cái)政業(yè)務(wù)配套改革為核心的管理舉措，有效提高了農(nóng)村財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，規(guī)范了支出行為，降低了行政成本，明晰了鄉(xiāng)鎮(zhèn)家底，強(qiáng)化了服務(wù)質(zhì)量，為推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.服務(wù)“三農(nóng)”職能明顯增強(qiáng)。隨著國(guó)家一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，農(nóng)村財(cái)政監(jiān)管與服務(wù)職能明顯增強(qiáng)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由過(guò)去向農(nóng)民收錢(qián)的“征管型”向給農(nóng)民發(fā)錢(qián)的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，尤其是轉(zhuǎn)向涉農(nóng)資金監(jiān)管及惠農(nóng)補(bǔ)貼的審核和兌現(xiàn)發(fā)放，明顯增強(qiáng)了服務(wù)三農(nóng)職能。2009年，全縣發(fā)放18大項(xiàng)涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金達(dá)1.54億元。

到2009年底，所有涉農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金已順利通過(guò)全省統(tǒng)一使用的惠農(nóng)資金“一卡通”以最快捷、最安全的形式全部發(fā)放到享受對(duì)象手中，基本做到了無(wú)差錯(cuò)、無(wú)挪用、無(wú)延緩、無(wú)抵扣、無(wú)上訪事件，有效地維護(hù)了農(nóng)民切身利益。

3.“村財(cái)鎮(zhèn)管”普遍得到規(guī)范。自2005年4月全縣農(nóng)經(jīng)站與財(cái)政所合并之后，成立了“村級(jí)財(cái)務(wù)集中核算服務(wù)中心”，統(tǒng)一配備了設(shè)備和財(cái)務(wù)人員，保證了村級(jí)財(cái)務(wù)新老交替的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？h鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一進(jìn)行了三次村級(jí)財(cái)務(wù)摸底清理大檢查。在此基礎(chǔ)上，重新規(guī)范健全了賬務(wù)體系和會(huì)計(jì)檔案。隨后，又按照省紀(jì)委、監(jiān)察廳、農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)（中紀(jì)發(fā)［2006］24號(hào)）進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的通知》以及襄樊市紀(jì)委、監(jiān)察局、農(nóng)經(jīng)局相關(guān)文件精神，緊緊圍繞規(guī)范、提高和監(jiān)督重心，狠抓了農(nóng)村財(cái)經(jīng)政策的貫徹落實(shí)、基層隊(duì)伍培訓(xùn)、管理規(guī)章健全和財(cái)務(wù)運(yùn)行監(jiān)督等方面，全面推行了村級(jí)財(cái)務(wù)代理制，從而使全縣的村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)行走上了“雙向委托代理、層層把關(guān)審簽、集中定時(shí)辦結(jié)、規(guī)定程序運(yùn)作、定期公示監(jiān)督”等規(guī)范化、制度化、安全化軌道，消除了多年來(lái)農(nóng)村財(cái)務(wù)包包賬、卷卷賬和半頭賬等歷史問(wèn)題，從而很大程度上解除了干群不少疑慮和矛盾，密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村政務(wù)的順利施行。

4.財(cái)政監(jiān)管的重要性逐步凸現(xiàn)。隨著國(guó)家“三農(nóng)”政策的不斷出臺(tái)，資金投入的不斷增多，農(nóng)村財(cái)政支出管理的重要性愈加突出。為此，特別注重引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作由原來(lái)偏重抓收入轉(zhuǎn)移到支出管理為重點(diǎn)的收支管理并舉轉(zhuǎn)變。為進(jìn)一步規(guī)范縣鄉(xiāng)涉農(nóng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理行為，提高公共服務(wù)保障水平，制定了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”、“涉農(nóng)財(cái)政資金管理”等辦法和相關(guān)規(guī)章制度；依托“金財(cái)工程”網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)強(qiáng)力支持，將全縣11個(gè)財(cái)經(jīng)所計(jì)算機(jī)實(shí)行了局域聯(lián)網(wǎng)，正在逐步加快村級(jí)財(cái)務(wù)并網(wǎng)工程，以實(shí)現(xiàn)省、縣、鄉(xiāng)、村“互聯(lián)互通、信息共享”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。通過(guò)全省統(tǒng)一運(yùn)用的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”軟件，縣鎮(zhèn)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)信息化財(cái)政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所在電腦終端進(jìn)行賬務(wù)處理，數(shù)據(jù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)上傳存儲(chǔ)在縣局服務(wù)器，明顯提高了辦事效率，大力推進(jìn)了農(nóng)村財(cái)政財(cái)務(wù)管理。同時(shí)，創(chuàng)新工作機(jī)制，積極開(kāi)展了整合支農(nóng)資金試點(diǎn)工作，按照“渠道不亂，用途不變，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，各盡其力，各記其功”的原則，相繼監(jiān)管整合支農(nóng)資金達(dá)1200余萬(wàn)元。特別是到村的各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金的得力監(jiān)管，有效地提高了項(xiàng)目建設(shè)尤其是村級(jí)公路建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、人畜飲水、扶貧優(yōu)撫等資金的使用效益。

5.基層財(cái)政服務(wù)范圍進(jìn)一步拓展。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)，全縣壓減鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部140多人，不少機(jī)構(gòu)都是一人雙崗、一人多責(zé)，有的一人兼管幾個(gè)村，有的兼任幾個(gè)崗位。既要協(xié)助兩稅部門(mén)抓好稅收征管工作，確保各項(xiàng)稅收及時(shí)足額入庫(kù)，又必須完成涉農(nóng)資金的編報(bào)審核和發(fā)放兌現(xiàn)、新農(nóng)合農(nóng)民基金的收繳劃轉(zhuǎn)以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)管、民生工程建設(shè)以及新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村“兩?！痹圏c(diǎn)等等新任務(wù)；還要參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心政務(wù)，配合完成新農(nóng)村建設(shè)、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)村規(guī)劃、通村公路建設(shè)等中心工作，為適應(yīng)新要求，農(nóng)村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部以全力服務(wù)“三農(nóng)”為根本宗旨，邊學(xué)邊干，總結(jié)提高，相繼對(duì)扶貧移民、園區(qū)拆遷、重點(diǎn)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村“兩保”試點(diǎn)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等涉農(nóng)補(bǔ)貼資金，從立項(xiàng)、申請(qǐng)、撥付、使用到結(jié)算都直接參與，全程服務(wù)，進(jìn)行監(jiān)管，逐步承擔(dān)起建設(shè)新農(nóng)村、組織提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革等多項(xiàng)新的重任，其綜合協(xié)調(diào)功能日益拓展增強(qiáng)。

二、當(dāng)前矛盾與問(wèn)題

1.職責(zé)分散，專門(mén)監(jiān)管與服務(wù)有些落空。就縣級(jí)講，目前雖然成立了農(nóng)村財(cái)政管理局，但其實(shí)質(zhì)性工作大多由諸多農(nóng)口部門(mén)在承辦，農(nóng)村財(cái)政管理局具體操作的職能不多。諸如糧食直補(bǔ)由財(cái)政內(nèi)部的商貿(mào)科室在負(fù)責(zé)，外部由糧食、農(nóng)業(yè)局參與配合；水稻良種、退耕還林、能繁母豬以及眾多的農(nóng)業(yè)農(nóng)技補(bǔ)貼，由財(cái)政內(nèi)部的農(nóng)業(yè)科室在負(fù)責(zé)，外部由農(nóng)業(yè)、農(nóng)技、林業(yè)、畜牧及其他相關(guān)部門(mén)參與配合；農(nóng)機(jī)、家電等補(bǔ)貼財(cái)政內(nèi)部歸基建、農(nóng)業(yè)等科室在負(fù)責(zé)，外部由農(nóng)機(jī)、商家或財(cái)政所在參與和承辦；大的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革動(dòng)作和日常監(jiān)管，也是預(yù)算、國(guó)庫(kù)收付局主要在抓管，農(nóng)村財(cái)政專管部門(mén)沒(méi)有實(shí)質(zhì)作為；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管，既有內(nèi)部財(cái)政監(jiān)督局在負(fù)責(zé)，還有外部審計(jì)局負(fù)責(zé)，一年定審幾次，沒(méi)有農(nóng)村財(cái)政管理局的事。從而致使目前農(nóng)村財(cái)政專管部門(mén)只是在“小打小鬧”，僅僅只管理承辦著村級(jí)財(cái)務(wù)理順和監(jiān)管、農(nóng)合基金征收督導(dǎo)以及涉農(nóng)財(cái)政信訪處理上，根本沒(méi)有統(tǒng)攬到縣級(jí)大半壁江山的農(nóng)村財(cái)政真正的管理和服務(wù)工作。致使當(dāng)前農(nóng)村財(cái)政監(jiān)管與服務(wù)銜接不緊湊，協(xié)調(diào)不得力，機(jī)構(gòu)重疊浪費(fèi)，而且監(jiān)管也出現(xiàn)不少盲區(qū)。

2.上級(jí)包攬，基層預(yù)算管理職能幾乎被取消。隨著政府職能和財(cái)政體制改革轉(zhuǎn)換，尤其是國(guó)庫(kù)集中收付機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)到位和統(tǒng)攬規(guī)范，農(nóng)村或說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能幾乎被取代或取消，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制不僅簡(jiǎn)單粗糙，而且基本上都由縣級(jí)代編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎失去了財(cái)政管理的職能——預(yù)算編制審核權(quán)。導(dǎo)致有的收支項(xiàng)目沒(méi)有納入預(yù)算管理范圍，原在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)危房改造、中小學(xué)教師工資、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、計(jì)生、民政優(yōu)撫等支出陸續(xù)上劃到縣財(cái)政預(yù)算支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只負(fù)責(zé)政府機(jī)關(guān)及有關(guān)站所的支出管理，支出范圍窄，預(yù)算管理空間小，相對(duì)調(diào)控能力也變得很弱。不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)開(kāi)展職權(quán)弱化，也導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)政專管職能硬性肢解。農(nóng)村稅改前，財(cái)政所組織稅收收入占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)總收入的絕大多數(shù)，而隨著農(nóng)業(yè)稅收的全面取消或歸并，稅源十分有限的耕地占用稅、契稅征收也成了稅務(wù)部門(mén)的工作，財(cái)政所組織收入職能和意識(shí)日益淡化，督促整個(gè)稅收任務(wù)自然就落到了縣長(zhǎng)、局長(zhǎng)身上，而相應(yīng)很多事權(quán)承擔(dān)上就只會(huì)張嘴等靠要，沒(méi)有錢(qián)就不辦事，雖然在崗人員不多，大量?jī)?nèi)退或下崗，但仍使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政幾乎成為飯來(lái)張口、衣來(lái)伸手、被動(dòng)應(yīng)酬、跑腿接電話喊人的“勤務(wù)班”，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革演變成了“鄉(xiāng)財(cái)縣養(yǎng)”狀況。

3.體制上收，基層支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力很大。現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，雖然教師及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的工資都統(tǒng)歸縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)發(fā)，但新農(nóng)村建設(shè)、計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、招商引資以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等繁雜任務(wù)，給農(nóng)村財(cái)政依然帶來(lái)較重的經(jīng)濟(jì)壓力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入與其稅源相差較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的地方財(cái)政收入與其擔(dān)負(fù)管理基層的任務(wù)所需經(jīng)費(fèi)都有較大差距，特別是貧困地方日益增長(zhǎng)的支出需求與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不相適應(yīng)的矛盾越發(fā)加重。與此同時(shí)，隨著縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，但由于農(nóng)村乃鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于先天弱勢(shì)狀態(tài)，財(cái)源總量有限，結(jié)構(gòu)單一、穩(wěn)定性差，收入結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是農(nóng)業(yè)稅收的全面取消，給農(nóng)村財(cái)源建設(shè)帶來(lái)了新的更大矛盾，不僅收入上不去，而且累及到財(cái)源建設(shè)扶持也很乏力。加之農(nóng)村金融服務(wù)和總量更差，使農(nóng)村財(cái)力與事權(quán)矛盾有增無(wú)減。取消農(nóng)業(yè)稅后，由于契稅、耕地占用稅稅源十分有限，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定稅收收入日漸大幅減少，日常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)支出主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有收入大都來(lái)自出租出售國(guó)有資產(chǎn)、土地等收入，其來(lái)源不穩(wěn)定、不規(guī)范，也難以監(jiān)管，導(dǎo)致違法違紀(jì)和無(wú)端浪費(fèi)現(xiàn)象。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎變成了拍賣(mài)行，書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)成了經(jīng)紀(jì)人和財(cái)經(jīng)出納員，有點(diǎn)“黑收入”也不入財(cái)政賬，自用自支自核銷(xiāo)，不然很難應(yīng)酬日常政務(wù)。

4.職能肢解，涉農(nóng)財(cái)政監(jiān)管仍然弱化。就農(nóng)村財(cái)政專管機(jī)構(gòu)而言，目前對(duì)涉農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管顯得很弱化，不少地方可以說(shuō)還沒(méi)“入行”，主要由于財(cái)政內(nèi)外的農(nóng)口部門(mén)過(guò)多，資金流向也很分散，立項(xiàng)、申報(bào)和分配、撥付等等環(huán)節(jié)的職權(quán)都不歸農(nóng)村財(cái)政專管部門(mén)操作，特別是項(xiàng)目或資金根本就不通過(guò)農(nóng)村財(cái)政專管部門(mén)掌控，因而對(duì)其監(jiān)管也無(wú)從抓起。目前幾乎是哪里有舉報(bào)就去哪里調(diào)查處理一下，沒(méi)有舉報(bào)就不作為。農(nóng)村財(cái)政專管部門(mén)要想開(kāi)展專門(mén)檢查監(jiān)管活動(dòng)，也需求得諸多相關(guān)農(nóng)口部門(mén)的支持配合，不然，既不知道立項(xiàng)情況，也不知道分配情況；既看不到賬目，又不知具體分布情況，根本無(wú)法檢查監(jiān)管。

三、總體思考與建議

隨著農(nóng)村綜合改革和公共財(cái)政、政府職能的深化推進(jìn)，農(nóng)村財(cái)政管理和服務(wù)工作，要按照實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的新要求，堅(jiān)持總攬農(nóng)村財(cái)政全局的指導(dǎo)思想，緊緊圍繞機(jī)構(gòu)定位的新職能，客觀發(fā)展的新需求，致力整合職能效應(yīng)、突出規(guī)范重心、強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)、創(chuàng)新長(zhǎng)效機(jī)制、綜合實(shí)施推進(jìn)上狠抓深化和完善。結(jié)合縣級(jí)實(shí)際，初作如下總體思考和建議：

首先，以整合涉農(nóng)財(cái)政職能為首要任務(wù)。前一時(shí)期的農(nóng)村財(cái)政管理機(jī)構(gòu)改革倉(cāng)促上陣，人為形成了新的機(jī)構(gòu)重疊、資源配置浪費(fèi)，導(dǎo)致財(cái)政管理和服務(wù)誰(shuí)都該管在管，而誰(shuí)也沒(méi)有認(rèn)真負(fù)責(zé)地管，不僅使農(nóng)村財(cái)政運(yùn)行的外部出了不少問(wèn)題，而且財(cái)政自身的矛盾事故也百出，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算財(cái)力不實(shí)、專項(xiàng)資金時(shí)常被截留挪用、農(nóng)補(bǔ)資金滯撥或貪污等等。因此，要在廣泛深入調(diào)研、形成普遍共識(shí)的基礎(chǔ)上，重新慎重地考慮縣級(jí)農(nóng)村財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)統(tǒng)一劃并、統(tǒng)攬全局的大問(wèn)題。以筆者之見(jiàn)，可否以現(xiàn)有的農(nóng)村財(cái)政管理局為核心，把財(cái)政內(nèi)部現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、基建、社保等科室密切相關(guān)的職能歸并，或預(yù)算、國(guó)庫(kù)等部分職能重新劃并到農(nóng)村財(cái)政專管機(jī)構(gòu)中去，甚至包括財(cái)政外部的職能局的相關(guān)部分職責(zé)職能歸并問(wèn)題，都可一并考慮，從而將職能整合，科學(xué)分工，重新細(xì)劃職能科室，制定新的職責(zé)范疇，以促進(jìn)農(nóng)村財(cái)政管理和服務(wù)優(yōu)勢(shì)集中、口徑集中和實(shí)施火力集中，高效推進(jìn)，改變當(dāng)前涉農(nóng)財(cái)政監(jiān)管與服務(wù)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、各行其是、嚴(yán)重浪費(fèi)的局面。

其次，以落實(shí)惠農(nóng)政策及資金為工作重心。鑒于目前很多體制一時(shí)難以理順，特別是涉農(nóng)項(xiàng)目多頭申報(bào)、資金多頭管理、撥付發(fā)放多渠道的散亂局面，農(nóng)村財(cái)政管理必須按照“整合資金、規(guī)范管理、集中窗口、社會(huì)化發(fā)放”的總體思路，發(fā)揮財(cái)政統(tǒng)攬功能，規(guī)范推行以政策一口出、指標(biāo)一文下、資金一戶管、服務(wù)一站辦、補(bǔ)貼一卡發(fā)、結(jié)算一線通、收支一本賬、來(lái)去一了然“八個(gè)一”為主要內(nèi)容的涉農(nóng)財(cái)政資金管理和支付方式的改革。財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金實(shí)行縣財(cái)政統(tǒng)一管理，在上級(jí)補(bǔ)貼政策和資金數(shù)額明確的前提下，縣財(cái)政將補(bǔ)貼資金指標(biāo)統(tǒng)一下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；各種補(bǔ)貼資金直接劃入縣財(cái)政在縣信用聯(lián)社開(kāi)設(shè)的“財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金專戶”，實(shí)行封閉運(yùn)行，向農(nóng)戶發(fā)放存折和明白卡；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所將各相關(guān)部門(mén)提供的單項(xiàng)清冊(cè)，依據(jù)政策逐項(xiàng)進(jìn)行審核匯總，編制財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金匯總清冊(cè)并進(jìn)行公示，根據(jù)公示無(wú)異議的清冊(cè)，縣財(cái)政將各類補(bǔ)貼資金進(jìn)行整合，委托信用社或其他金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一打卡上折，實(shí)行“一卡式”發(fā)放；縣鎮(zhèn)結(jié)算各項(xiàng)補(bǔ)貼資金包括申請(qǐng)、撥付均通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所設(shè)立財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金管理臺(tái)賬，并根據(jù)各種補(bǔ)貼資金性質(zhì)，設(shè)立分類資金明細(xì)賬，實(shí)行專賬核算。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)按照“明確責(zé)任、規(guī)范操作、動(dòng)態(tài)管理、政策銜接、監(jiān)督檢查、考核獎(jiǎng)懲”的要求，全面推行惠農(nóng)資金管理發(fā)放改革，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)和補(bǔ)助對(duì)象真實(shí)，為惠農(nóng)資金“直通車(chē)”鋪實(shí)路基，以“一卡通”形成落實(shí)惠農(nóng)資金的完整“鏈條”，從體制機(jī)制和程序上保證各項(xiàng)惠農(nóng)政策不折不扣地落實(shí)到位。

第三，以優(yōu)化基層公共服務(wù)為目標(biāo)追求。隨著今后財(cái)政事務(wù)增多的趨勢(shì)，農(nóng)村財(cái)政管理應(yīng)把監(jiān)管職能寓于服務(wù)之中，全面推行以財(cái)政管理服務(wù)為核心、在農(nóng)民政務(wù)服務(wù)全程代理制上大膽創(chuàng)新，積極探索“方便快捷，優(yōu)質(zhì)高效”的便民服務(wù)綜合機(jī)制，將農(nóng)村所有行政服務(wù)辦成類似于市級(jí)行政服務(wù)中心一樣的機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)中心為依托，對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)辦理的政務(wù)事項(xiàng)推行“一個(gè)中心”對(duì)外、“一個(gè)窗口”受理、“一條龍”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼資金“一卡式”發(fā)放、行政審批和公共服務(wù)“一站式”辦妥、行政事業(yè)性收費(fèi)“一票制”收繳、匯繳劃轉(zhuǎn)“一網(wǎng)傳”辦結(jié)。基本模式可概括為“兩設(shè)立、三規(guī)范、四整合、五建制”，即：依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的財(cái)政服務(wù)大廳改設(shè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)綜合服務(wù)中心，集合村級(jí)會(huì)計(jì)代理、土地流轉(zhuǎn)、惠農(nóng)補(bǔ)貼、申請(qǐng)信貸等服務(wù)，受理群眾辦事申請(qǐng)，提供相關(guān)政策法律咨詢，接待群眾來(lái)訪和具體查處。同時(shí)，以財(cái)稅專管員為依托，在村設(shè)立為民服務(wù)代理點(diǎn)，幫助群眾代辦申請(qǐng)事項(xiàng)。規(guī)范服務(wù)范圍、運(yùn)作方式和操作程序。整合辦公場(chǎng)所、人力資源、站所職能和服務(wù)方式。建立內(nèi)部監(jiān)督制約、工作協(xié)調(diào)、聯(lián)合調(diào)查、監(jiān)督檢查和雙向考核機(jī)制。以農(nóng)村財(cái)政管理部門(mén)為主線地集成農(nóng)村需求發(fā)展服務(wù)中心，直至將農(nóng)村財(cái)政管理機(jī)構(gòu)建設(shè)成為農(nóng)村事事都找財(cái)政服務(wù)中心辦結(jié)，讓農(nóng)民放心委托的農(nóng)村政務(wù)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，既節(jié)省農(nóng)民跑路花錢(qián)費(fèi)精力的成本，又使涉農(nóng)政務(wù)服務(wù)直達(dá)不推諉，件件有著落，還有效遏制腐敗，全面優(yōu)化農(nóng)村政務(wù)監(jiān)管和服務(wù)。

第四，以改革公共產(chǎn)品供給方式為創(chuàng)新拓展。在實(shí)施“三農(nóng)”服務(wù)全程代理制、明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府提供農(nóng)村公益性服務(wù)責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，深化推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，著力構(gòu)建“服務(wù)主體多元化、服務(wù)行為社會(huì)化、服務(wù)形式多樣化”的新型農(nóng)村公益性服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)“以錢(qián)養(yǎng)人”到“以錢(qián)養(yǎng)事、以事定費(fèi)”的轉(zhuǎn)變。將現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)、畜牧、水利和文化體育、廣播電視等8大類30余項(xiàng)技術(shù)服務(wù)作為“以錢(qián)養(yǎng)事”的重點(diǎn)項(xiàng)目，遵循社會(huì)化、市場(chǎng)化的改革方向，打破區(qū)域界限，面向社會(huì)公開(kāi)選擇有資質(zhì)的單位和個(gè)人，參與農(nóng)村公益性服務(wù)，切實(shí)增強(qiáng)市場(chǎng)活力。對(duì)納入“以錢(qián)養(yǎng)事”的服務(wù)項(xiàng)目，一律實(shí)行政府采購(gòu)、合同管理，依法確定和履行雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并將考評(píng)結(jié)果與服務(wù)主體經(jīng)費(fèi)撥付緊密掛鉤，確保農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)高質(zhì)量、落實(shí)處。同時(shí)，按照“整合資金、政府統(tǒng)籌、低點(diǎn)起步、逐漸提高”的思路，積極推進(jìn)農(nóng)村居民低保制度改革試點(diǎn)，并將“五保戶”補(bǔ)助、農(nóng)村特困群眾生活救助、癡呆人員補(bǔ)助及社會(huì)捐贈(zèng)等社保福利資金進(jìn)行歸并，對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象實(shí)行分類施保；并按照“政府組織引導(dǎo)、農(nóng)民自愿參與、多方籌集資金、救助大病為主”的總體思路，建立新型農(nóng)村醫(yī)療互助制度，使農(nóng)民參合率普遍達(dá)到95%以上，逐步實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋、均等化。再次，要進(jìn)一步促進(jìn)完善財(cái)政投入機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。隨著公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍的擴(kuò)大，作為服務(wù)排頭兵的農(nóng)村財(cái)政管理，要以供給主體功能，更多地采取民辦公助、財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資金增加對(duì)“三農(nóng)”的投入，逐步建立起以政府（財(cái)政）投入為主導(dǎo)的多元化支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。縣、鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)政管理部門(mén)必須抓住和利用好這一機(jī)遇，扎實(shí)工作，督導(dǎo)落實(shí)，全力推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政的長(zhǎng)足發(fā)展。

第五，以財(cái)政專項(xiàng)改革為漸進(jìn)突破。事實(shí)證明，凡是實(shí)現(xiàn)了財(cái)政“一條邊”垂直管理的地方，抵扣補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象就少，違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象就少，農(nóng)民上訪的就少，反之則不然。這對(duì)惠農(nóng)政策能否順利落實(shí)至關(guān)重要。因此，各地應(yīng)按照中央出臺(tái)的新政策，扁平管理層級(jí)，實(shí)行三級(jí)管理體制，弱化市、鄉(xiāng)財(cái)政職能，從根本上理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革。充分利用國(guó)庫(kù)集中收付向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的平臺(tái)，逐步完善鄉(xiāng)財(cái)縣管。與此同時(shí)，全面實(shí)施部門(mén)綜合預(yù)算，對(duì)單位預(yù)算實(shí)行定員定額管理；嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理，將政府各類非稅收入統(tǒng)一納入綜合財(cái)政預(yù)算管理；按照“前臺(tái)支付、后臺(tái)核算”的模式，深入推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度改革，從而有效提高財(cái)政資金運(yùn)行效率。同時(shí)，還要大膽探索支農(nóng)資金整合新路子。按照“資金所有權(quán)歸政府，項(xiàng)目實(shí)施權(quán)歸部門(mén)，資金管理權(quán)歸財(cái)政，效益評(píng)價(jià)權(quán)歸社會(huì)”的原則，對(duì)所有財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)行“統(tǒng)一制定規(guī)劃、統(tǒng)一申報(bào)立項(xiàng)、統(tǒng)一下達(dá)計(jì)劃、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一績(jī)效考核”的管理模式，統(tǒng)籌規(guī)劃，捆綁使用，分步實(shí)施，各記其功，最大限度地發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的整體效益。

第六，以規(guī)范農(nóng)村財(cái)政監(jiān)管為堅(jiān)實(shí)保障。農(nóng)村乃鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為上系上級(jí)財(cái)政、下聯(lián)“三農(nóng)”最緊密的基層管理部門(mén)，服務(wù)三農(nóng)的第一線，在財(cái)政支農(nóng)資金管理方面具有不可替代的作用，縣級(jí)農(nóng)村財(cái)政管理部門(mén)必須牢牢扭住這一抓手，統(tǒng)籌部署，精心指導(dǎo)，發(fā)揮更大更有效的引導(dǎo)監(jiān)管作用，保證所有涉農(nóng)財(cái)政資金使用效益更大更好更優(yōu)。與此同時(shí)，農(nóng)村集體財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理問(wèn)題也是農(nóng)村群眾十分關(guān)注的敏感話題，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，要更好地通過(guò)現(xiàn)有的村級(jí)財(cái)務(wù)服務(wù)平臺(tái)，把村級(jí)財(cái)務(wù)管理推向制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，當(dāng)前尤其要加強(qiáng)鄉(xiāng)村債務(wù)管理，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善村級(jí)財(cái)務(wù)手續(xù)和管理。此外，還要密切關(guān)注農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈與否、整個(gè)農(nóng)村財(cái)政預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)、合作醫(yī)療就醫(yī)和兌付等方面的嚴(yán)格監(jiān)管，拓寬規(guī)范監(jiān)管領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面發(fā)展。

F812.2

A

1672-9544（2011）06-0063-06

2010-07-07

劉鵬飛，局長(zhǎng)，從事財(cái)政研究與實(shí)踐；楊清安，副局長(zhǎng)，從事財(cái)政研究與實(shí)踐；李應(yīng)寶，主任，從事財(cái)政研究與實(shí)踐。

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】