能源低碳化的財(cái)政壓力及其釋放

朱柏銘

（浙江大學(xué)，杭州 310027）

能源低碳化的財(cái)政壓力及其釋放

朱柏銘

（浙江大學(xué)，杭州 310027）

能源結(jié)構(gòu)變遷是實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的核心。在主要利用化石能源轉(zhuǎn)變到主要利用非化石能源的過(guò)程中，強(qiáng)制性變遷固然必不可少，但是誘致性變遷更為重要。不過(guò)，正是誘致性變遷會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)更大的壓力。通過(guò)財(cái)政資金的嵌入式配置，撬動(dòng)社會(huì)資金，或許既能推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的變遷，又能最大限度地減輕和釋放財(cái)政壓力。

低碳經(jīng)濟(jì) 財(cái)政壓力 釋放路徑

一、引言

盡管對(duì)于氣候變暖是真命題還是偽命題仍然存在著爭(zhēng)議，但是，隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已是大勢(shì)所趨。財(cái)政在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)該扮演重要的角色，只是大量依靠財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)由低碳到高碳的轉(zhuǎn)變這種政策建議，無(wú)論是合理性還是可行性都值得懷疑。既要積極推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)，又不能造成太大的財(cái)政壓力，這是當(dāng)前必須研究的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文認(rèn)為，從高碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成低碳經(jīng)濟(jì)，核心是實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的變遷。強(qiáng)制性變遷固然必不可少，但是，誘致性變遷更為可行。然而，正是誘致性變遷，對(duì)財(cái)政帶來(lái)更大的壓力。通過(guò)財(cái)政資金的嵌入式配置撬動(dòng)社會(huì)資金，是兩全其美之策。

（一）相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

自2003年英國(guó)發(fā)表能源白皮書《我們能源的未來(lái)：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》以來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)于財(cái)政與低碳經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系有較多的討論?？傮w意見(jiàn)是強(qiáng)調(diào)政府要發(fā)揮財(cái)政稅收政策的作用。如郭代模（2009）主張，加大財(cái)政對(duì)節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、林業(yè)生態(tài)建設(shè)、節(jié)能環(huán)保工程和節(jié)能產(chǎn)品的資金投入；劉敏慧（2009）建議，把投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，增加對(duì)節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人居環(huán)境、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴呢?cái)政投入。

也有一些學(xué)者專門討論財(cái)稅與能源的關(guān)系。如孫開(kāi)、韋廣存（2005）對(duì)財(cái)政支持能源行業(yè)發(fā)展的政策實(shí)踐進(jìn)行分析和評(píng)估，并就進(jìn)一步支持能源事業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策取向進(jìn)行探討。曾曉安（2006）通過(guò)對(duì)能源財(cái)政政策理論進(jìn)行綜述，以國(guó)外能源發(fā)展戰(zhàn)略與財(cái)政政策的經(jīng)驗(yàn)為借鑒，對(duì)中國(guó)能源財(cái)政政策進(jìn)行了回顧和實(shí)證分析，提出了若干建議。蘇明、傅志華（2006）建議調(diào)整和完善可再生能源的增值稅、企業(yè)所得稅和設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅政策，完善財(cái)政補(bǔ)貼政策。王宏利、傅志華（2006）以再生能源為例，通過(guò)對(duì)能源財(cái)稅政策成本－效益的實(shí)證分析，建議政府采用能源補(bǔ)貼方式支持燃?xì)獍l(fā)電，采用所得稅優(yōu)惠與直接投資方式支持核能發(fā)展。劉昊（2007）介紹了國(guó)外利用財(cái)稅政策鼓勵(lì)發(fā)展清潔能源的途徑和特征，探討了我國(guó)如何借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)發(fā)展清潔能源。

綜觀上述代表性的文獻(xiàn)，可以總結(jié)出兩點(diǎn)。第一，從激勵(lì)強(qiáng)度看，都主張加大財(cái)稅支持的力度，卻沒(méi)有人討論采用低碳能源、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)會(huì)給財(cái)政帶來(lái)什么影響，財(cái)政部門又如何未雨綢繆，主動(dòng)研究應(yīng)對(duì)措施；第二，從政策手段看，都傾向增加財(cái)政投入，并提供稅收優(yōu)惠（或?qū)剂险魇仗级悾?，至于?cái)政資金怎樣使用才能既推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)又減輕財(cái)政壓力，都沒(méi)有展開(kāi)討論。

（二）研究對(duì)象的界定

本文將考察的對(duì)象局限于能源低碳化，即能源在開(kāi)采、運(yùn)輸、存儲(chǔ)和使用過(guò)程中，不會(huì)或很少向周圍環(huán)境釋放出有害的物質(zhì)。能源低碳化的核心是電力，因?yàn)樵S多電廠以化石能源為主要燃料，電力生產(chǎn)所排放的二氧化碳（CO2）占世界總排放量的37%。中國(guó)電力現(xiàn)有8億千瓦的裝機(jī)容量，以煤炭為燃料的電站約占70%以上。

本文把能源分為化石能源和非化石能源兩類。其中化石能源是指地質(zhì)歷史時(shí)代的有機(jī)碳以多種形態(tài)埋藏至今的能源，包括煤炭、石油和天然氣；非化石能源是指水電、核電、太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮?、海洋能、生物質(zhì)能（沼氣）等能源。

本文所稱的“財(cái)政壓力”是指在低碳約束下，伴隨能源結(jié)構(gòu)的變遷，政府財(cái)政所承受的負(fù)擔(dān)。這種負(fù)擔(dān)來(lái)自非化石能源投資、產(chǎn)品生產(chǎn)以及消費(fèi)所引起的財(cái)政補(bǔ)貼。①鑒于稅收優(yōu)惠是一種隱含的政府支出，加之篇幅所限，本文不涉及稅收減少造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二、能源低碳化將主要通過(guò)誘致性變遷而實(shí)現(xiàn)

中國(guó)能源低碳化將主要通過(guò)誘致性變遷而實(shí)現(xiàn)，這一判斷基于以下三個(gè)理由。

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)化石能源的“路徑依賴”

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源的要求常常出現(xiàn)“路徑依賴”狀態(tài)。工業(yè)社會(huì)是建立在對(duì)化石能源的勘探、開(kāi)采、加工和利用之上的。在化石能源體系的支撐下，形成石化、鋼鐵、建材、有色金屬等產(chǎn)業(yè)，并衍生出汽車、船舶、機(jī)械、建筑等產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和演變的關(guān)聯(lián)性看，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在一定程度上也就形成以化石能源為基礎(chǔ)的路徑依賴。

過(guò)去30年的發(fā)展歷程表明，中國(guó)實(shí)行的是高投入、高污染、高排放的傳統(tǒng)工業(yè)化增長(zhǎng)模式。1978年中國(guó)僅消耗5.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能源，2009年能源消費(fèi)總量已達(dá)到30.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。這種增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)也使得中國(guó)的CO2排放量迅速增長(zhǎng)。1978年CO2排放量為13.8億噸，2009年迅速上升到64億噸左右，1978-2009年期間，化石能源燃燒排放的CO2年均增速達(dá)到5.2%。

碳排放量是遵循卡亞等式（KaYyIdentity）的，即CO2排放量=人口×人均GDP×單位GDP能耗×單位能耗排放的CO2。中國(guó)在未來(lái)幾十年，前兩項(xiàng)都降不下來(lái)，努力的方向是后兩項(xiàng)，單位GDP能耗和單位能耗排放的CO2，兩者合起來(lái)就是單位GDP的CO2強(qiáng)度。中國(guó)政府已經(jīng)對(duì)世界承諾，到2020年，單位GDP的CO2排放比2005年下降40%-45%。按照卡亞等式，如果GDP保持8%的增長(zhǎng)率，到2020年大概是2005年的3.17倍。即使單位GDP的CO2排放按照目標(biāo)降下來(lái)，CO2排放總量還要增加70%-90%。

（二）工業(yè)化、城市化的主要支撐力量仍然是化石能源

從可利用的能源資源看，目前中國(guó)能源結(jié)構(gòu)中，化石能源大體占90%，其中煤炭最大。2009年能源消費(fèi)總量中，煤炭占69%，中國(guó)現(xiàn)有8億千瓦的裝機(jī)容量，以煤炭為燃料的電站約占70%以上。其次是石油和天然氣，占比約為20%。再次是非化石能源，占比是10%。9∶1的傾斜度充分說(shuō)明，政府無(wú)法禁止化石能源的消費(fèi)。據(jù)相關(guān)預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)能源需求量將達(dá)到50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)難以改變。

所以，利用非化石能源不是最急迫的任務(wù)，當(dāng)前應(yīng)該把注意力集中在更高效率地用好化石能源上。化石能源的清潔利用非常重要，如原來(lái)燃煤發(fā)電廠的發(fā)電效率從煤轉(zhuǎn)化成電的效率大概是19%左右，如果使用新的技術(shù)，使用燃?xì)廨啓C(jī)和蒸氣機(jī)雙循環(huán)發(fā)電或者熱電聯(lián)產(chǎn)，可把能源效率提高到45%左右。

在誘致性變遷條件下，能源結(jié)構(gòu)變遷的路線圖是，從化石能源的非清潔利用到化石能源的清潔利用，再到非化石能源的利用。如表1所示。

（三）非化石能源的利用存在技術(shù)和成本的障礙

以發(fā)電為例，如果忽略化石能源的環(huán)境成本，非化石能源發(fā)電的成本遠(yuǎn)高于化石能源（如表2）。

非化石能源的開(kāi)發(fā)與利用對(duì)外部環(huán)境的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于化石能源。例如，風(fēng)電已經(jīng)遭遇了上網(wǎng)的難題。風(fēng)電與水電和火電不同，與自然界的風(fēng)力大小有關(guān)，因而波動(dòng)很大。目前，中國(guó)的電網(wǎng)只能將風(fēng)電的比例控制在5%以內(nèi)，否則會(huì)造成整個(gè)電網(wǎng)的不穩(wěn)定。另外，中國(guó)風(fēng)力大的地方主要在西部地區(qū)，這些地方離耗電大的東部地區(qū)很遠(yuǎn)，存在著發(fā)了電，電網(wǎng)傳不出去的問(wèn)題。內(nèi)蒙古等地的1/3的風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)處于閑置狀態(tài)。再如太陽(yáng)能電池，它是一種將光能直接轉(zhuǎn)換成電能的半導(dǎo)體器件。它的核心技術(shù)一直被美國(guó)、日本、德國(guó)等十幾個(gè)公司所控制，95%的高純多晶硅材料依賴進(jìn)口，短時(shí)間很難大有突破。

必須重申，盡管強(qiáng)制性變遷有阻力，但是不能放棄努力。為了減少溫室氣體的排放，強(qiáng)制性變遷仍然是必要的。像電廠這類企業(yè)，其生產(chǎn)設(shè)施的使用年限比較長(zhǎng)，投入又很大，一旦建成使用，至少50年不會(huì)更新?lián)Q代。如果現(xiàn)在建廠時(shí)采用較為落后的技術(shù)和設(shè)備，由此帶來(lái)的鎖定效應(yīng)會(huì)使得未來(lái)一個(gè)時(shí)期電廠在設(shè)備、技術(shù)更新時(shí)將面臨巨大的成本。而且，隨著這種鎖定效應(yīng)的不斷累積，這種企業(yè)參與低碳發(fā)展的機(jī)會(huì)也越來(lái)越小。

三、能源低碳化的財(cái)政壓力估算：以浙江為例

（一）財(cái)政壓力的來(lái)源

能源低碳化會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)多大的壓力？這是一件不容易測(cè)算的事，因?yàn)樯婕爸T多的變量，如非化石能源的發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)用程度，財(cái)政補(bǔ)貼的環(huán)節(jié)多少，補(bǔ)貼的力度大小，補(bǔ)貼時(shí)間的長(zhǎng)短，等等。

本文擬以浙江省為例，因?yàn)楣P者恰好有一份全省2009年-2012年非化石能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。據(jù)浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)等部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提供的情況，從2009年5月起，力爭(zhēng)到2012年，用三年左右的時(shí)間，應(yīng)用光伏發(fā)電的公共建筑、企業(yè)廠房、住宅小區(qū)等屋頂面積達(dá)100萬(wàn)平方米，形成50兆瓦以上的發(fā)電能力；在沿海地區(qū)新增100兆瓦以上風(fēng)電裝機(jī)容量；新增太陽(yáng)能熱水器集熱面積100-200萬(wàn)平方米，使太陽(yáng)能熱水器使用面積超過(guò)1000萬(wàn)平方米；全省范圍內(nèi)建設(shè)100條太陽(yáng)能照明燈示范道路；在農(nóng)村形成120萬(wàn)立方米沼氣池容，年產(chǎn)沼氣1億立方米，惠及農(nóng)戶100萬(wàn)戶；推廣地源（水源）空調(diào)面積100萬(wàn)平方米以上；推廣以電動(dòng)汽車為核心的新能源汽車1萬(wàn)輛。

上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，可能給浙江省各級(jí)財(cái)政帶來(lái)如下壓力：一是非化石能源投資和產(chǎn)品補(bǔ)貼，主要包括光伏發(fā)電補(bǔ)貼、風(fēng)力發(fā)電補(bǔ)貼和沼氣生產(chǎn)補(bǔ)貼，二是非化石能源產(chǎn)品用戶補(bǔ)貼，主要包括推廣太陽(yáng)能熱水器、太陽(yáng)能照明燈、地源（水源）熱泵空調(diào)器、電動(dòng)（含混合動(dòng)力）汽車的補(bǔ)貼。

（二）財(cái)政壓力的估算

1.投資和產(chǎn)品補(bǔ)貼

（1）光伏發(fā)電投資補(bǔ)貼。地面光伏發(fā)電站的成本組成大致可以分為光伏組件、逆變和輸配電、電站建設(shè)安裝等幾個(gè)部分。一般地，大型光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目投資成本可以按照35元/瓦來(lái)核算，1兆瓦（mW）的工程總投資約為3500萬(wàn)元。假設(shè)貸款利率為4%-5%，年通脹率為3%，那么兆瓦級(jí)地面光伏電站1.5元/千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)，回收期應(yīng)當(dāng)在20年以內(nèi)。如果按照標(biāo)準(zhǔn)日照時(shí)間4.5小時(shí)計(jì)算，則：壽命期內(nèi)累計(jì)發(fā)電量=1000kW×4.5小時(shí)×360天×20年=3240萬(wàn)千瓦時(shí)（kWh）；上網(wǎng)電價(jià)＝3500萬(wàn)元/3240萬(wàn)kWh=1.08元/kWh。國(guó)內(nèi)目前最大光伏發(fā)電項(xiàng)目——甘肅敦煌10兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電場(chǎng)的發(fā)電示范工程招標(biāo)中，中標(biāo)的電價(jià)是1.09元/kWh。浙江省的土地成本、日照時(shí)間等條件不如甘肅敦煌，所以投資成本都要高。浙江省發(fā)改委的專家透露，目前，浙江省光伏發(fā)電的平均投資成本大約為2.8元/瓦。據(jù)此推算，1兆瓦（mW）的工程總投資在7000萬(wàn)元左右，形成50兆瓦的發(fā)電能力，工程總投資約需35億元。許多國(guó)家都對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)投資項(xiàng)目給予補(bǔ)貼。如希臘對(duì)所有可再生能源項(xiàng)目提供投資額30%-50%的補(bǔ)貼，瑞典補(bǔ)貼10%-25%，比利時(shí)補(bǔ)貼10%-20%，西班牙補(bǔ)貼40%。如果浙江省按照10%補(bǔ)貼，需3.5億元財(cái)政補(bǔ)貼；如果按照40%補(bǔ)貼，則需16億元。

（2）風(fēng)力發(fā)電投資補(bǔ)貼。一個(gè)100兆瓦風(fēng)電項(xiàng)目的工程總投資大致為10億元左右。這就是說(shuō)，浙江省未來(lái)三年內(nèi)在沿海地區(qū)新增100兆瓦以上風(fēng)電裝機(jī)容量，將需投資10億元左右。與光伏發(fā)電類似，許多國(guó)家也對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目提供投資補(bǔ)貼，如印度按照投資額補(bǔ)貼10%-15%，荷蘭為20%，英國(guó)為海上風(fēng)電項(xiàng)目提供40%補(bǔ)貼。如果參照印度的標(biāo)準(zhǔn)，浙江省財(cái)政需承擔(dān)1億元補(bǔ)貼；如果參照英國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，則需補(bǔ)貼4億元。

（3）沼氣生產(chǎn)投資補(bǔ)貼。據(jù)了解，一座干法發(fā)酵大型沼氣工程的投資規(guī)模在350-450萬(wàn)元左右。某沼氣工程為例，日產(chǎn)沼氣1000m3/座的CSTR厭氧反應(yīng)器2座及配套脫水、脫硫等設(shè)施，600m3貯氣柜1座，預(yù)處理系統(tǒng)1套。80kW沼氣發(fā)電機(jī)組1臺(tái)，配套戶用沼氣主管線。該項(xiàng)目每年可處理糞污24820噸，年產(chǎn)沼氣60萬(wàn)m3，年產(chǎn)沼渣有機(jī)肥4000噸，沼液肥23000噸，供氣用戶1000戶。項(xiàng)目總投資418.3萬(wàn)元。浙江省的目標(biāo)是，在農(nóng)村建成年產(chǎn)沼氣1億立方米的工程，惠及農(nóng)戶100萬(wàn)戶。根據(jù)上述項(xiàng)目的投資水平，如果按照沼氣1億立方米匡算，需建180座沼氣工程，總投資約為7.5億元；如果按照惠及農(nóng)戶100萬(wàn)戶匡算，需建100座沼氣工程，總投資約為4.2億元。假如財(cái)政補(bǔ)貼50%，則需承擔(dān)2.1-3.8億元；若補(bǔ)貼60%，則需承擔(dān)2.5-4.5億元。

2.產(chǎn)品用戶補(bǔ)貼

（1）太陽(yáng)能熱水器推廣補(bǔ)貼。太陽(yáng)能熱水器的集熱面積是根據(jù)水量、水溫、太陽(yáng)能集熱器自身熱效率、系統(tǒng)熱效率以及使用時(shí)的氣象（如日照溫度、環(huán)境溫度、環(huán)境風(fēng)速）來(lái)確定的。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)推算，平均每臺(tái)太陽(yáng)能熱水器的集熱面積大約為2.65平方米。浙江省規(guī)劃，到2012年新增太陽(yáng)能熱水器集熱面積100-200萬(wàn)平方米，據(jù)此匡算，大約需要新增3.77-7.55萬(wàn)臺(tái)太陽(yáng)能熱水器。歐洲大部分國(guó)家均對(duì)太陽(yáng)能熱水器的用戶提供20%-60%的補(bǔ)貼，澳大利亞為安裝統(tǒng)一熱水器系統(tǒng)的用戶直接提供每套500澳元的補(bǔ)貼。省內(nèi)有些市縣如義烏市規(guī)定，每安裝1臺(tái)太陽(yáng)能熱水器，財(cái)政補(bǔ)助500元，據(jù)此計(jì)算，財(cái)政需補(bǔ)助1885-3775萬(wàn)元。家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策是按照售價(jià)的13%補(bǔ)助的，如果每臺(tái)太陽(yáng)能熱水器3000元計(jì)算，財(cái)政需補(bǔ)貼1470-2945萬(wàn)元。

（2）太陽(yáng)能照明燈推廣補(bǔ)貼。太陽(yáng)能照明燈每盞的價(jià)格大約為4000-5000元，按照每條道路30盞燈計(jì)算，在全省范圍內(nèi)建設(shè)100條太陽(yáng)能照明示范道路，需要投資1200-1500萬(wàn)元。路燈屬于純公共產(chǎn)品，全部由財(cái)政投資有充分的理由。

（3）地源（水源）空調(diào)補(bǔ)貼。根據(jù)住房建設(shè)部有關(guān)政策規(guī)定，凡采用水源熱泵空調(diào)技術(shù)的建筑物，通過(guò)向當(dāng)?shù)亟ㄎ陥?bào)，可獲得政府的政策性支持，減免建筑配套費(fèi)用140-200元/m2。如果參照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，推廣地源（水源）空調(diào)面積100萬(wàn)平方米，財(cái)政需承擔(dān)1.4-2億元的補(bǔ)貼。

（4）電動(dòng)汽車推廣補(bǔ)貼。根據(jù)目前杭州市出臺(tái)的私人購(gòu)買電動(dòng)汽車的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，購(gòu)買電動(dòng)汽車最高能享受到12萬(wàn)元補(bǔ)貼。據(jù)此計(jì)算，推廣1萬(wàn)輛電動(dòng)汽車，財(cái)政需承擔(dān)12億元的補(bǔ)貼。即便每輛電動(dòng)汽車補(bǔ)貼8萬(wàn)元，仍需承擔(dān)8億元。

3.地方財(cái)政可用資金預(yù)測(cè)

地方財(cái)政可用資金是指地方預(yù)算收入、中央稅收凈返還及中央各項(xiàng)補(bǔ)助之和。估算能源低碳化的財(cái)政壓力時(shí)，采用“地方財(cái)政可用財(cái)力”這一指標(biāo)，是因?yàn)榈胤截?cái)政可用財(cái)力是地方政府真正可以支配的財(cái)力，同時(shí)，也考慮到中央財(cái)政對(duì)于非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和節(jié)能產(chǎn)品推廣也安排一定數(shù)量的專項(xiàng)補(bǔ)助，比財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入等指標(biāo)更能說(shuō)明問(wèn)題。

2009年浙江省財(cái)政可用資金規(guī)模為2406億元，2010年預(yù)算數(shù)為2700億元。按照12%的增長(zhǎng)速度推算，2011年和2012年分別為3024億元和3387億元左右。這樣，2010年-2012年三年累計(jì)財(cái)政可用資金規(guī)模約為9111億元。

4.財(cái)政壓力水平及其評(píng)判

綜上所述，2010年-2012年浙江省非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略可能產(chǎn)生的財(cái)政壓力如表3所示。

表面來(lái)看，似乎財(cái)政壓力不大。其實(shí)不然，因?yàn)樨?cái)政可用資金包含了許許多多的支出項(xiàng)目，而且不少項(xiàng)目數(shù)額大、占比高。從2008年起，浙江省設(shè)立節(jié)能與工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)財(cái)政專項(xiàng)資金，當(dāng)年安排的資金規(guī)模僅為1.05億元，如果按照12%的增長(zhǎng)速度推算，2009年-2012年三年累計(jì)額約為3.95億元。根據(jù)前面的估算，三年內(nèi)所需補(bǔ)貼資金分別為16.71億元（L）和39.03億元（H），資金缺口分別為12.8億元（L）和35.1億元（H）。還值得注意的是，上述非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略沒(méi)有涉及水力發(fā)電、核能發(fā)電、潮汐發(fā)電等，如果再把這些領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼估算在內(nèi)，無(wú)疑壓力更大。

四、能源低碳化的財(cái)政壓力釋放

（一）能源低碳化的非強(qiáng)制變遷縮小了財(cái)政壓力釋放的空間

如果能源低碳化的變遷是強(qiáng)制性的，財(cái)政壓力不會(huì)那么大。因?yàn)閮煞N制度變遷方式對(duì)財(cái)政的壓力是不一樣的。強(qiáng)制性變遷最主要的內(nèi)容是政府規(guī)制，其帶來(lái)的財(cái)政成本相對(duì)較小，除行政成本自身之外，就是補(bǔ)償成本，而補(bǔ)償成本的大小往往由政府自己掌控。誘致性變遷則是通過(guò)政府部門對(duì)企業(yè)和個(gè)人的利益誘導(dǎo)，促使其調(diào)整行為，逐漸符合公共政策的要求，帶來(lái)的財(cái)政成本往往較高。遺憾的是，與強(qiáng)制性變遷相適應(yīng)的財(cái)政壓力釋放方式，目前難以采用。

1.政府規(guī)制的困難

西班牙是近年來(lái)全球非化石能源發(fā)展最為迅速的國(guó)家之一，2006年西班牙頒布實(shí)施太陽(yáng)能熱水器強(qiáng)制安裝政策，成為許多國(guó)家學(xué)習(xí)效仿的樣本。對(duì)太陽(yáng)能熱利用技術(shù)的推廣應(yīng)用，西班牙政府不提供任何財(cái)稅優(yōu)惠政策，也不提供任何補(bǔ)貼，但要求所有配備熱水供應(yīng)系統(tǒng)的新建筑、既有建筑的改造以及游泳池，都必須安裝太陽(yáng)能熱水器，并要求達(dá)到30%-70%以上的太陽(yáng)能保證率。

中國(guó)仿效西班牙的做法難度很大。大規(guī)模強(qiáng)制安裝政策需要滿足三個(gè)方面的基礎(chǔ)條件：健全的產(chǎn)品質(zhì)量控制體系、良好的市場(chǎng)基礎(chǔ)和良好的制造業(yè)基礎(chǔ)。海南省、深圳市、煙臺(tái)市、徐州市等省市已開(kāi)始實(shí)施地方性強(qiáng)制安裝政策，要求12層以下的新建筑必須安裝太陽(yáng)能熱水器。其實(shí)，在我國(guó)這樣一個(gè)幅員廣闊的國(guó)家，在不同的氣候區(qū)，在什么樣的建筑上，強(qiáng)制安裝多大的太陽(yáng)能熱水器，強(qiáng)制安裝對(duì)建筑成本產(chǎn)生多大的影響，用戶能否接受等，這些都是要區(qū)別對(duì)待和仔細(xì)測(cè)算的問(wèn)題。另外，目前大多數(shù)太陽(yáng)能熱水器產(chǎn)品由經(jīng)銷商進(jìn)行安裝施工，缺乏規(guī)范的管理和監(jiān)督。至今還沒(méi)有太陽(yáng)能熱水器安裝施工企業(yè)的資質(zhì)管理辦法，對(duì)安裝施工企業(yè)的管理尚屬空白。

2.開(kāi)征碳稅的難題

碳稅是一種混合型稅種，它的稅率由該能源的含碳量和發(fā)熱量決定，不同的能源由于含碳量和發(fā)熱量不同，實(shí)行不同的稅負(fù)，低碳能源的稅負(fù)要低于高碳能源的稅負(fù)。

各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)征收碳稅表現(xiàn)出高度的熱情，因?yàn)樗墒找慌e兩得之效。一方面迫使化石能源實(shí)現(xiàn)能源的清潔利用或者直接生產(chǎn)清潔能源，由此矯正高碳能源生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成的負(fù)外部性；另一方面，政府又可以獲得一筆稅收收入，從而增強(qiáng)釋放財(cái)政壓力的能力。

碳稅的前景是不可忽視的。問(wèn)題是，開(kāi)征碳稅存在很多難題，比如，外部邊際成本不同，稅率不能統(tǒng)一；排放程度在變化，稅率不能固定不變。設(shè)置多檔稅率或者經(jīng)常調(diào)整稅目稅率，但又會(huì)帶來(lái)尋租、不公平等問(wèn)題。征稅能獲得稅收收入，卻也存在效率損失。再說(shuō)，懲罰性稅收并非萬(wàn)能。由于納稅主體的復(fù)雜性，稅收的可轉(zhuǎn)嫁性，征稅對(duì)象的價(jià)格彈性等等復(fù)雜因素，使得稅收的效果也是復(fù)雜的。目前對(duì)于機(jī)動(dòng)車征收了稅負(fù)較重的消費(fèi)稅，但是數(shù)量龐大的高能耗高排放的公車對(duì)此并不在乎。

3.推行綠色政府采購(gòu)的障礙

綠色政府采購(gòu)，是指在政府采購(gòu)商品、勞務(wù)和工程時(shí)，采取優(yōu)先采購(gòu)與禁止采購(gòu)等措施，綜合考慮能耗節(jié)約和環(huán)境保護(hù)效果。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，綠色政府采購(gòu)蓬勃興起，發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)、加拿大、日本、丹麥、荷蘭、德國(guó)、韓國(guó)等，紛紛通過(guò)專門立法或政府令的形式強(qiáng)制推行綠色政府采購(gòu)。

中國(guó)推行政府綠色采購(gòu)存在兩大障礙。一是標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。如果單純采用某種環(huán)保標(biāo)識(shí)或者某種節(jié)能標(biāo)志，環(huán)保的不一定節(jié)能，節(jié)能的不一定環(huán)保。如果既環(huán)保又節(jié)能，但能夠符合這兩項(xiàng)條件的也只是一些高新技術(shù)產(chǎn)品，采購(gòu)范圍就會(huì)縮小，滿足不了政府采購(gòu)需求。二是成本障礙。新推出的綠色產(chǎn)品初始購(gòu)置成本較高，即售價(jià)太高。使用綠色新產(chǎn)品需要改變以往的工作方式，綠色新產(chǎn)品與現(xiàn)行使用的其他產(chǎn)品會(huì)存在不兼容性，需要增加開(kāi)支來(lái)磨合。

（二）財(cái)政資金的嵌入式配置成為釋放財(cái)政壓力的必然選擇

前面對(duì)浙江省2009年-2010年財(cái)政壓力的估算，都是以發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼為手段的。真正穩(wěn)健的政策，決不能將財(cái)政資金一撥了之。單純的財(cái)政補(bǔ)貼，不是最佳的方法。筆者建議，通過(guò)財(cái)政資金的嵌入式配置，撬動(dòng)社會(huì)資金。

所謂嵌入式配置，就是根據(jù)財(cái)政支持項(xiàng)目的特點(diǎn)，采用設(shè)立種子基金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、貸款貼息、獎(jiǎng)勵(lì)以舊換新等不同手段，與社會(huì)資金緊密結(jié)合，從而發(fā)揮財(cái)政資金的誘導(dǎo)和擴(kuò)張功能。

1.設(shè)立種子基金。種子基金是專門投資于創(chuàng)業(yè)企業(yè)研究與發(fā)展階段的投資基金。從企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資的資金鏈看，在創(chuàng)業(yè)之初，有家庭（Family）的積累和親朋好友（Friends）的支持，即“2F”資金；創(chuàng)意成型之后，能獲得風(fēng)險(xiǎn)投資的青睞；取得現(xiàn)金流之后，能得到商業(yè)金融的幫助。但是，在“2F”資金用盡之后風(fēng)險(xiǎn)投資介入之前，風(fēng)險(xiǎn)投資和商業(yè)金融對(duì)資金缺口不可能積極介入，企業(yè)的資金鏈就有可能斷裂，“死亡谷”隨之產(chǎn)生。這是政府介入創(chuàng)業(yè)投資的原因。

光伏發(fā)電存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性和收益不確定性，與其他發(fā)電形式比較，成本高出好幾倍。商業(yè)金融不愿先期主動(dòng)涉足，財(cái)政資金可以介入。在這里，商業(yè)金融依市場(chǎng)機(jī)制的正向選擇是“前提”，財(cái)政資金的逆向選擇是“結(jié)果”，并且這是一個(gè)不斷變化和調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程。當(dāng)光伏發(fā)電項(xiàng)目成本大大降低，具備自我發(fā)展能力，商業(yè)金融愿意介入之后，財(cái)政種子基金就要在適當(dāng)時(shí)機(jī)通過(guò)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、減少或停止投入等方式，盡快退出，投資于其他新的對(duì)象。

2.發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。近年來(lái)，西北、華北地區(qū)紛紛上馬風(fēng)電項(xiàng)目。據(jù)了解，目前風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在三個(gè)問(wèn)題，一是設(shè)備依賴進(jìn)口，價(jià)格較高；二是風(fēng)中含沙較多，機(jī)器設(shè)備容易磨損，海上風(fēng)能資源又難以利用；三是風(fēng)電具有不穩(wěn)定性，在電網(wǎng)中的比重不能太高。這些情況決定，銀行給風(fēng)電企業(yè)發(fā)放貸款具有較大的風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，政府可以統(tǒng)籌財(cái)政相關(guān)專項(xiàng)資金，設(shè)立銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，如每年財(cái)政預(yù)算安排一定數(shù)額用于銀行為風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目提供新增貸款可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)給予資金補(bǔ)助。

還可以設(shè)立擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，以發(fā)展農(nóng)村沼氣生產(chǎn)項(xiàng)目。因?yàn)檎託忭?xiàng)目規(guī)模小、實(shí)力弱、銀行對(duì)其貸款有嚴(yán)格的抵押和擔(dān)保要求。通常，經(jīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保的項(xiàng)目申請(qǐng)貸款更有優(yōu)勢(shì)。以往擔(dān)保機(jī)構(gòu)在給農(nóng)村沼氣項(xiàng)目進(jìn)行貸款擔(dān)保時(shí)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大。一旦貸款收不回來(lái)，銀行勢(shì)必要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)償還，貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了擔(dān)保機(jī)構(gòu)。因此，擔(dān)保機(jī)構(gòu)給農(nóng)村非化石能源項(xiàng)目擔(dān)保缺乏積極性高。設(shè)立擔(dān)保貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，可以消除擔(dān)保機(jī)構(gòu)的顧慮。

3.商業(yè)貸款貼息。貸款貼息的功效是在經(jīng)濟(jì)不景氣階段，通過(guò)貼息，擴(kuò)大投資規(guī)模，防止產(chǎn)生擠出效應(yīng)。從財(cái)政資金配置效率角度看，貼息還能起到“四兩撥千斤”的作用。

貼息扶持的非化石能源項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目廠房建設(shè)、設(shè)備投資為標(biāo)準(zhǔn)，按照貸款利息總額的一定比例（如30%）進(jìn)行貼息，但也要規(guī)定單個(gè)項(xiàng)目貼息資金最高限額。對(duì)產(chǎn)業(yè)配套、投資額度大、發(fā)展前景好、帶動(dòng)能力強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目，適當(dāng)提高貼息比例（如50%）。

4.獎(jiǎng)勵(lì)以舊換新。與太陽(yáng)能熱水器、電動(dòng)汽車等非化石能源產(chǎn)品的購(gòu)買可獲得財(cái)政補(bǔ)貼相比較，獎(jiǎng)勵(lì)以舊換新可能效果更好，主要因?yàn)檫@樣可以逐步淘汰消費(fèi)化石能源的產(chǎn)品。德國(guó)和日本就采用這種方式。德國(guó)政府規(guī)定，淘汰車齡9年以上汽車、改買新車的車主，可獲得2500歐元補(bǔ)助；日本車主如果購(gòu)買新車來(lái)替換購(gòu)入滿13年的舊車，每臺(tái)可獲得最高25萬(wàn)日元的獎(jiǎng)金，如果未滿13年，可獲得最高10萬(wàn)日元的新車補(bǔ)助。

為促進(jìn)環(huán)保和刺激內(nèi)需，我國(guó)也實(shí)施過(guò)“黃標(biāo)車”換購(gòu)新車補(bǔ)貼和家電產(chǎn)品（包括電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)、電腦）換購(gòu)補(bǔ)貼政策。今后出臺(tái)的政策應(yīng)更多地與非化石能源消費(fèi)掛鉤，如通過(guò)獎(jiǎng)金發(fā)放，鼓勵(lì)以舊式的燃?xì)鉄崴骰螂姛崴鲹Q購(gòu)太陽(yáng)能熱水器，以普通照明燈換購(gòu)太陽(yáng)能照明燈。當(dāng)然，對(duì)于從事舊車、舊家電回收和拆解業(yè)務(wù)的企業(yè)也要給予一定的補(bǔ)貼，以免重新返回市場(chǎng)。

五、結(jié)語(yǔ)

從化石能源為主過(guò)渡到非化石能源為主，倘若一味地發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是杯水車薪。通過(guò)財(cái)政資金的嵌入式配置，撬動(dòng)社會(huì)資金，或許既能推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)變遷，又能最大限度地釋放財(cái)政壓力。當(dāng)然，財(cái)政資金的嵌入式配置只是一個(gè)總體的思路，其運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)，牽涉到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整、金融機(jī)構(gòu)配合、居民消費(fèi)觀念引導(dǎo)等多個(gè)方面，尚需進(jìn)一步探究，決非財(cái)政部門獨(dú)家努力就能實(shí)現(xiàn)。

〔1〕 UK Government.Energy White Paper，Our Energy Future：Creating a Low Carbon Economy（R），2003.

〔2〕 Nicolas Stern.The Stern Review on the Economics of Climate Change（R），2006.

〔3〕 郭代模等.我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的基本思路和財(cái)稅政策研究.經(jīng)濟(jì)研究參考，2009年第58期.

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F062.6

A

1672-9544（2011）06-0037-07

2011-04-16

朱柏銘，公共經(jīng)濟(jì)與財(cái)政研究所所長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)系主任，教授，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)、財(cái)政理論與政策。

【責(zé)任編輯 連家明】