論地方人大對(duì)政府投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督

丁玉梅

(湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院,湖北武漢430068)

政府投資項(xiàng)目建設(shè)以及公共財(cái)政資金的使用、管理、監(jiān)督,一直都是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題,特別是隨著國(guó)家擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)政策的實(shí)施,政府投資快速增長(zhǎng).如何加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督,規(guī)范政府投資行為,提高資金使用效益,更是成為當(dāng)前亟待解決的焦點(diǎn)問(wèn)題.近幾年來(lái),各地方人大在加強(qiáng)政府投資審查監(jiān)督上進(jìn)行了一些積極地探索,但仍存在一些問(wèn)題.

1 地方人大對(duì)政府投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的意義

近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和政府財(cái)力的不斷增強(qiáng),政府性投資項(xiàng)目力度不斷加大,政府資金引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也越來(lái)越明顯.政府投資是政府利用所賦予的權(quán)力,將公共資源投放在關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域.各類政府投資資金來(lái)源包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資資金、各類專項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)家主權(quán)外債資金及其他政府性資金等.政府投資對(duì)于加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化,都起了不可低估的作用.同時(shí)政府投資應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守科學(xué)、民主、公開(kāi)原則,體現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,有利于擴(kuò)大就業(yè)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展.

為了規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理,使管理工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化和法制化的軌道,各地方政府對(duì)所投資項(xiàng)目管理的全過(guò)程都做了規(guī)定.但是,政府投資項(xiàng)目是自己投資、自己建設(shè)、自己管理、自己使用,效果也是自己評(píng)估,沒(méi)有一個(gè)有效的第三方監(jiān)督平臺(tái).因此在政府投資的監(jiān)督和約束方面,人大及其財(cái)經(jīng)委要介入同級(jí)政府投資決策全過(guò)程,以提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化水平,規(guī)范政府投資資金管理.人大作為國(guó)家權(quán)力和民意代表機(jī)構(gòu),對(duì)政府實(shí)行財(cái)政監(jiān)督意義重大.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)研究成果表明,政府具有權(quán)力膨脹與牟取私利的本性.而人大及其常委會(huì)財(cái)政監(jiān)督權(quán)的行使是對(duì)政府投資實(shí)行監(jiān)督的最有效手段,是形成權(quán)力制約機(jī)制的最直接路徑,地方人大及其常委會(huì)的財(cái)政監(jiān)督是維護(hù)人民利益的根本所在,是社會(huì)主義法治建設(shè)的必然要求.

2 地方人大對(duì)政府投資審查監(jiān)督存在的主要問(wèn)題分析

2.1 監(jiān)管制度不健全,對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)控不力

我國(guó)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督方包括紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)等有關(guān)部門及各機(jī)構(gòu).過(guò)多的黨政機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府投資管理,并沒(méi)有真正建立起一種全過(guò)程的監(jiān)督制衡管理機(jī)制,甚至導(dǎo)致監(jiān)督的多元化和部分監(jiān)督職能的缺失.盡管湖北、廣州、浙江等省已對(duì)政府投資的監(jiān)督制度進(jìn)行了探索,但這些探索都屬于原則性的意見(jiàn),可操作性不強(qiáng),對(duì)政府投資的監(jiān)督程序、重大事項(xiàng)所指范圍缺乏明確的規(guī)定.而且政府投資計(jì)劃的編制和項(xiàng)目論證評(píng)估情況以及實(shí)施情況的報(bào)告制度也不完善.就目前的制度而言,人大要求政府作出投資計(jì)劃報(bào)告屬于專項(xiàng)或重大事項(xiàng)報(bào)告的內(nèi)容,不屬于法定常規(guī)年度報(bào)告,于是,就出現(xiàn) 人大要求政府報(bào)告的才報(bào)告、政府想報(bào)告就報(bào)告"的局面,必然造成對(duì)政府投資計(jì)劃的審查監(jiān)督存在著隨意性和不全面性.這些現(xiàn)象有待于從地方立法上加以規(guī)范解決.[1]

2.2 單一且多流于形式

地方人大目前的監(jiān)督方式,主要是通過(guò)人代會(huì)對(duì)含有政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃草案或報(bào)告進(jìn)行審查,運(yùn)用視察和檢查等方式對(duì)政府投資項(xiàng)目開(kāi)展專門監(jiān)督還運(yùn)用得不多,而且前期調(diào)查也不夠,審查缺乏實(shí)際的依據(jù),顯得比較膚淺,大多流于形式.人大代表的素質(zhì)還不適應(yīng)審查監(jiān)督的需要,審查的時(shí)間過(guò)短,提交的有關(guān)材料過(guò)于簡(jiǎn)單,這些勢(shì)必影響審查質(zhì)量.

2.3 監(jiān)督力量不強(qiáng),專業(yè)化的人才較欠缺

盡管人大及其常委會(huì)致力于開(kāi)展對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督工作,但受到諸多因素的影響,監(jiān)督效果往往很不理想.一是借助審計(jì)實(shí)施監(jiān)督受到一定程度限制,借助審計(jì)實(shí)施監(jiān)督是人大及其常委會(huì)一種非常有效的監(jiān)督措施,但是審計(jì)部門畢竟是政府的一個(gè)職能部門,其工作受制于政府,對(duì)人大開(kāi)展政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督來(lái)說(shuō),確實(shí)是一個(gè)體制性的障礙.二是專業(yè)人員比較缺乏.目前對(duì)政府投資項(xiàng)目的業(yè)務(wù)監(jiān)督工作主要是由財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé).由于財(cái)經(jīng)委工作涉及面很廣,專業(yè)性強(qiáng),而人手又十分有限,如湖北各地方財(cái)經(jīng)委目前只有2～4名工作人員,真正懂經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、審計(jì)業(yè)務(wù)的人員更是十分缺乏,把政府投資計(jì)劃審查監(jiān)督工作真正做到位,存在一定困難.

3 加強(qiáng)地方人大對(duì)政府投資審查監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

3.1 加強(qiáng)制度建設(shè),完善監(jiān)督程序

盡管各省相繼出臺(tái)了相關(guān)的法律規(guī)范,但需進(jìn)一步對(duì)政府投資項(xiàng)目范圍、立項(xiàng)和審批、項(xiàng)目資金管理、監(jiān)督等內(nèi)容作出明確規(guī)范.在政府投資立法和制度建設(shè)方面,重中之重是建立健全的政府投資項(xiàng)目監(jiān)督體系,完善政府投資工程預(yù)算審核和竣工決算審計(jì)兩項(xiàng)制度,加快政府投資改革的步伐,對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行專業(yè)化統(tǒng)一管理,建立職責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資項(xiàng)目管理運(yùn)作機(jī)制.

3.2 實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式多樣化

一是聽(tīng)取報(bào)告和實(shí)地考察相結(jié)合.要求政府將投資項(xiàng)目的情況如實(shí)向人大及其常委會(huì)報(bào)告;同時(shí),人大代表要到重大建設(shè)項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)視察,了解實(shí)際情況,為人大更好地實(shí)施監(jiān)督提供可靠的依據(jù).二是跟蹤監(jiān)督和重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合.三是群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合.政府投資項(xiàng)目監(jiān)督必須堅(jiān)持依靠群眾,廣泛吸收群眾參與,發(fā)揮群眾的作用,同時(shí)也要充分發(fā)揮新聞?shì)浾摴ぞ叩淖饔?對(duì)在政府投資項(xiàng)目建設(shè)中違法違紀(jì)的人和事及時(shí)予以曝光.

3.3 強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督,提高監(jiān)督水平

一是主動(dòng)提前介入,加強(qiáng)事前監(jiān)督.要加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督,建立健全人大財(cái)經(jīng)委與政府相關(guān)部門的聯(lián)系制度,參與政府對(duì)投資重大項(xiàng)目方案的初步討論.[2]另一方面,廣泛聽(tīng)取人大代表和群眾的意見(jiàn),為常委會(huì)審議項(xiàng)目立項(xiàng)提供依據(jù).同時(shí),在重大項(xiàng)目預(yù)算、招投標(biāo)等方面,人大也都要派員參與,努力實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全方位的監(jiān)督.二是抓好實(shí)地調(diào)查研究,加強(qiáng)事中監(jiān)督,既要注意資金方面的監(jiān)督,更要注意質(zhì)量方面的監(jiān)督.三是注重跟蹤督辦,加強(qiáng)事后監(jiān)督,實(shí)施科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,進(jìn)行績(jī)效審計(jì),并實(shí)行責(zé)任追究制.[3]

3.4 加強(qiáng)自身建設(shè),提高監(jiān)督實(shí)效

在選配人大常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員、機(jī)關(guān)工作人員時(shí),要注意人員年齡、知識(shí)和專業(yè)機(jī)構(gòu)等方面的比例.同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn),不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì),切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效.

[1]張 鵬,陳建智.淺論人大預(yù)算審查監(jiān)督的問(wèn)題及對(duì)策[J].廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào),2010(1):89-90.

[2]孫 潔.湖北宜都:強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督 推進(jìn)財(cái)政精細(xì)管理[N/OL].(2010-06-03)http://npc.people.com.cn/GB/11777846.html.

[3]鄭遠(yuǎn)柱,彭緒超.湖北巴東:人大常委會(huì) 四參與四到位"強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督[N/OL].(2009-10-10)http://71bbs.people.com.cn/viewthread.php?tid=73407.