論行政強制執(zhí)行模式及救濟

樂永興 韋嘉燕

論行政強制執(zhí)行模式及救濟

樂永興 韋嘉燕

我國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行作為行政強制的重要組成部分，仍存在諸多問題。對中外行政強制執(zhí)行模式的理論進行對比分析，借鑒和吸收國外的研究成果，加強對行政強制執(zhí)行模式的研究、探尋行政強制執(zhí)行的救濟日趨重要。

行政強制執(zhí)行；模式；救濟

一 行政強制執(zhí)行的概念辨析

日本行政法上的行政強制執(zhí)行，是指行政廳(指有權(quán)決定行政主體的意志并向外部表示的機關(guān))對于不履行行政法上的義務(wù)者采取強制手段，迫使其履行義務(wù)或者實現(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)的作用。[1]葡萄牙認(rèn)為，行政強制執(zhí)行是指依據(jù)法律規(guī)定，在行政相對人逾期不履行行政行為設(shè)定的義務(wù)時，有權(quán)采取強制執(zhí)行措施的主體采取強制措施，迫使其履行義務(wù)，或達(dá)到與履行該義務(wù)相同狀態(tài)的行政行為。

我國學(xué)者對行政強制執(zhí)行的概念認(rèn)識也是見仁見智。代表性的觀點有：行政強制執(zhí)行是行政機關(guān)在國家行政管理中對不履行法定義務(wù)的當(dāng)事人用強制措施強制當(dāng)事人履行義務(wù)的行政行為；[2]行政強制執(zhí)行指行政機關(guān)或行政機關(guān)申請人民法院強制拒不履行行政法義務(wù)的公民、法人或其他組織履行其義務(wù)的行為；[3]行政強制執(zhí)行指由于被管理者抵制行政機關(guān)的合法行為，不履行行政機關(guān)提出的合法要求，行政機關(guān)采取強制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行為。[4]

筆者認(rèn)為，行政強制執(zhí)行是指特定的國家行政機關(guān)和經(jīng)法定授權(quán)或委托的組織，依照法律規(guī)定和法定程序?qū)τ馄诓蛔詣勇男行姓ㄒ?guī)規(guī)定義務(wù)的行政相對人實行強制手段，以達(dá)到行政目的的一種具有行政性、強制性和合法性特征的具體行政行為。

二 行政強制執(zhí)行的模式

1.各國及地區(qū)行政強制執(zhí)行的模式。

德國和日本采取的行政強制執(zhí)行的模式為行政執(zhí)行體制。他們認(rèn)為，行政機關(guān)在執(zhí)行行政強制執(zhí)行任務(wù)時，必須進行行政上的判斷，如果將此任務(wù)委托給法院，不但費時，而且存在法院負(fù)擔(dān)過重的問題。

臺灣地區(qū)的行政強制執(zhí)行機關(guān)是作出行政決定的機關(guān)或有管轄權(quán)的機關(guān)。公法上金錢給付義務(wù)逾期不履行者，移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行，臺灣也在考慮將來在地方建立地方政府的專門行政執(zhí)行機構(gòu)。當(dāng)公法上金錢給付義務(wù)人在行政執(zhí)行處調(diào)查財產(chǎn)時拒絕陳述、有履能能力而借故不履行、有逃匿財產(chǎn)之嫌疑等情形時，就有“限制居住及拘提管收之必要”。行政執(zhí)行處對上述情形可以命令義務(wù)人提供相當(dāng)擔(dān)保、限期旅行并可以限制其居住，但是“拘提管收”涉及義務(wù)人人身自由，行政執(zhí)行處須向法院提出申請，法院裁定后方可執(zhí)行。

法國側(cè)重司法執(zhí)行體制，法國強迫相對人執(zhí)行行政決定是行政機關(guān)享有的一個非常大的“公共權(quán)力特權(quán)”，并在必要時求助于警察來實現(xiàn)這一目的。行政決定的執(zhí)行有一系列原則和規(guī)則，很多是通過大量判例來確定的。如果行政決定在執(zhí)行時遭到相對人的反抗，行政機關(guān)就可以強制執(zhí)行。行政機關(guān)自己來執(zhí)行行政決定，并在必要時代替抗拒者執(zhí)行決定或采取強制手段并在必要時動用警察以迫使相對人就范，而無須事先得到法官的準(zhǔn)許。

英國政府并沒有特別的固有的強制權(quán)，不會因為其作為一個能實行強制執(zhí)行權(quán)力的政府而當(dāng)然地?fù)碛刑厥獾臋?quán)力。也不是說政府當(dāng)然就沒有強制執(zhí)行權(quán)，如果政府要行使強制執(zhí)行的權(quán)力，就必須有法律依據(jù)。常見的政府擁有的強制執(zhí)行權(quán)是依法對違法建筑命令建筑者拆除；負(fù)責(zé)競爭法的政府機構(gòu)可以在某種情形下進入公司查找該公司進行反競爭活動的證據(jù)。其他情形下行政機關(guān)的決定如果得不到當(dāng)事人自動履行，行政機關(guān)只能向法院申請執(zhí)行令，由法院通過司法審查程序決定該項行政決定是否應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

美國也側(cè)重司法執(zhí)行體制，其將行政命令和執(zhí)行置于法院的司法控制或司法審查之下，行政義務(wù)的實現(xiàn)，除少數(shù)情況下是由行政機關(guān)來執(zhí)行外，原則上均通過司法執(zhí)行方式來進行。[5]美國承繼了英國之剝奪和限制公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的決定只能由普通法院作出的傳統(tǒng)，行政決定得不到相對人的自動履行時，義務(wù)的實現(xiàn)既可以通過法院司法程序執(zhí)行，也可以由行政機關(guān)強制執(zhí)行，但這兩種方式不是并列的。行政決定的執(zhí)行在很多情況下，直接地或最終地依賴于司法程序。在多數(shù)情況下，行政相對人拒不履行時，根據(jù)法律規(guī)定可以由行政機關(guān)、檢察官，或由于不執(zhí)行行政決定而受到損害的第三人向法院提出申請。當(dāng)只能以剝奪當(dāng)事人的自由和財產(chǎn)權(quán)作為強制手段時，原則上只能由法院實現(xiàn)，經(jīng)過司法程序確定。

2.我國行政強制執(zhí)行的模式。

我國行政強制執(zhí)行的模式是以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)強制執(zhí)行為例外。我國《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！毙姓C關(guān)在公民、法人或其他組織不履行行政機關(guān)依法做出的行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)時，如果法律沒有授予其強制執(zhí)行的權(quán)力，就都需申請人民法院強制執(zhí)行。行政機關(guān)提出申請以后，法院必須認(rèn)真進行審查，不僅要作形式審查，還要作實質(zhì)性審查。對行政機關(guān)的申請，經(jīng)審查合法，將由法院實施司法強制；經(jīng)審查不合法，退回行政機關(guān)，不予執(zhí)行。以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外是指行政機關(guān)行使行政強制執(zhí)行權(quán)必須根據(jù)法律規(guī)定，由法律明確規(guī)定由哪一級政府或哪一行政機關(guān)部門享有哪一種行政強制執(zhí)行權(quán)，不能超越。沒有法律特別規(guī)定的，行政機關(guān)就不享有行政強制執(zhí)行權(quán)。

3.比較與總結(jié)。

大陸法系國家當(dāng)相對人不履行行政義務(wù)時，行政機關(guān)可以基于行政權(quán)予以強制執(zhí)行，行政命令權(quán)當(dāng)然地包括執(zhí)行權(quán)，行政機關(guān)強制執(zhí)行無需法律特別規(guī)定，但并不排斥法院執(zhí)行行政決定的情形特別是當(dāng)行政決定涉及義務(wù)人人身權(quán)利時須由法院強制執(zhí)行。英美法系國家是以法院執(zhí)行為主，以行政機關(guān)執(zhí)行為輔的行政強制執(zhí)行制度，美國多見司法最終決定執(zhí)行。英美法系國家基本上是法院和行政機關(guān)管轄的合理分工以及法院對行政機關(guān)有效的監(jiān)督和制衡的執(zhí)行體制，但實施執(zhí)行的機構(gòu)是行政機關(guān)，法院并無執(zhí)行組織。從我國的行政強制執(zhí)行的模式運轉(zhuǎn)及與世界上的一些國家和地區(qū)相比較來看，我國行政強制執(zhí)行的模式存在著諸多缺陷與不足，比如強制執(zhí)行成本過高，法律資源的優(yōu)化配置不能實現(xiàn)；法院過多地依靠行政機關(guān)來實施行政強制執(zhí)行行為，法外現(xiàn)象影響社會效果；司法權(quán)超越行政權(quán)等。這說明我國現(xiàn)行的強制執(zhí)行體制存在著制度上的欠缺。故對我國行政強制執(zhí)行的模式完善或重構(gòu)具有重要的現(xiàn)實意義。

4.我國行政強制執(zhí)行模式的完善或構(gòu)思。

筆者認(rèn)為，要想實現(xiàn)行政強制執(zhí)行的雙重價值取向――即提高行政效率和防止行政權(quán)的濫用，保障行政相對人的合法權(quán)益，應(yīng)盡快制定《行政強制執(zhí)行法》，把行政強制執(zhí)行納入法治的軌道，同時建議把行政強制執(zhí)行權(quán)歸還行政機關(guān)，建立行政機關(guān)自力執(zhí)行為主，申請人民法院執(zhí)行為輔，人民法院對行政機關(guān)強制執(zhí)行進行司法監(jiān)督的行政強制執(zhí)行的模式。在這個前提下，構(gòu)建新的行政強制執(zhí)行制度才是解決問題的正確思路。我們可以設(shè)立一個專門的行政強制執(zhí)行機關(guān)，同時出臺配套的法律，該法律中有明文規(guī)定哪些行政強制執(zhí)行可以由普通行政機關(guān)執(zhí)行的，普通行政機關(guān)就有行政強制執(zhí)行權(quán)，如果該法中沒有規(guī)定的，則由專門的行政強制執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行行政強制執(zhí)行，專門行政機關(guān)認(rèn)為某一行政強制執(zhí)行由人民法院執(zhí)行更為合適，則可向人民法院申請由人民法院代為執(zhí)行。但該模式的實行會導(dǎo)致行政機關(guān)權(quán)力的擴大，容易侵害行政相對人的合法權(quán)益，故應(yīng)加強對行政機關(guān)，特別是專門執(zhí)行行政機關(guān)的監(jiān)督，引入人民法院對行政機關(guān)強制執(zhí)行進行司法監(jiān)督的制度。

三 行政強制執(zhí)行的救濟

行政強制執(zhí)行是迫使行政相對人履行法定義務(wù)的行政行為，具有強制性和暴力性，稍有不慎，就會侵害相對人的合法權(quán)益。葡萄牙《行政程序法》第151條規(guī)定了相對人對行政強制執(zhí)行不服的，可以提起兩種行政訴訟：一是行政強制執(zhí)行措施超越行政行為界限，利害關(guān)系人可以提出行政申訴及行政訴訟；二是行政強制執(zhí)行措施行為或行動具有違法性，利害關(guān)系人也可以提起行政訴訟，只要這一違法性并非是因為正在執(zhí)行的行政行為違法性而引致。在德國，行政強制執(zhí)行的法律救濟途徑因執(zhí)行客體、措施和機關(guān)而異。關(guān)于金錢債務(wù)強制執(zhí)行，如果強制執(zhí)行機關(guān)是普通法院或者法院的執(zhí)行機關(guān)，應(yīng)根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定尋求法律救濟。如果是行政機關(guān)自行采取強制措施，則執(zhí)行債務(wù)人可以向行政法院提出確認(rèn)之訴、撤銷之訴、給付之訴或義務(wù)之訴。日本《行政代執(zhí)行法》第7條規(guī)定，相對人對代執(zhí)行措施不服的，可申請行政復(fù)議，復(fù)議程序適用附議法的規(guī)定，也可以提起行政訴訟。[6]

在國外，行政強制執(zhí)行的救濟，主要是兩個方面，一是司法機關(guān)強制執(zhí)行前的合法性審查(事前)，二是對執(zhí)行行為中嚴(yán)重違法行為的訴訟(事后)。從理論上說，雖然我國行政強制執(zhí)行不適用行政復(fù)議，但行政強制執(zhí)行并不是沒有救濟方式。筆者認(rèn)為，我國行政強制執(zhí)行的救濟途徑有：第一，執(zhí)行前的救濟。行政強制執(zhí)行前應(yīng)該依法履行告誡與聽證等程序，當(dāng)事人可以申請中止執(zhí)行。如有異議，也可以提起行政訴訟。第二，執(zhí)行中的救濟。行政強制執(zhí)行實施時，當(dāng)事人如有異議可陳述和申辯，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取意見。如果對行政機關(guān)自力實施的行政強制執(zhí)行有異議，可適用前述執(zhí)行前的救濟規(guī)定。如果對行政機關(guān)申請法院實施的行政強制執(zhí)行有異議，當(dāng)事人可以提出要求，對行政決定的事實、理由及依據(jù)進行審查。如果要求合理，法院可以作出不予執(zhí)行的裁定。第三，執(zhí)行后的救濟。公民、法人、其他組織對行政強制執(zhí)行不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提出行政訴訟；造成損害的，有權(quán)要求國家賠償或國家補償。

[1]朱新力.外國行政強制法律制度[M].北京:法律出版社,2003：92.

[2]張煥光.行政法基本知識[M].山西:山西人民出版社,1986：155.

[3]羅豪才.中國行政法講義[M].北京:人民法院出版社,1991：139

[4]姜明安.行政法學(xué)[M].山西:山西人民出版社,1998：298.

[5]胡錦光.行政法專題研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2006：176.

[6]應(yīng)松年.比較行政程序法[M].北京:中國法制出版社,1999：284.

[7]王名揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1988：153.

[8]王名揚.美國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1988：531.

[9]應(yīng)松年.行政行為法[M].北京:人民出版社出版，2003：268.

[10]付士成.論行政強制措施及其可訴性[J].行政法學(xué)研究,1999，(3):7.

[11]馬生安.論我國行政強制執(zhí)行的模式選擇及其程序設(shè)定[J].行政法學(xué)研究，1997，(3):24.

OnAdministrativeEnforcementandJudicialRemedies

Yue Yongxing Wei Jiayan

Administrative enforcement is an important part of the executive enforcements in China. There are many problems. in the existing administrative enforcement . It is one of the important step to borrow the lessons from judicial experiences abroad and meanwhile it is imperative to carry out the study of different modes of administrative enforcement .

administrative enforcement; mode; judicial remedies

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王長發(fā) 宋瑞斌)

樂永興，在讀碩士，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2008級憲法與行政法學(xué)專業(yè)，廣西·南寧。郵政編碼：541004

韋嘉燕，在讀碩士，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2008級憲法與行政法學(xué)專業(yè)，廣西·南寧。郵政編碼：541004

1672-6758(2010)05-0045-2

D912.1

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