行政壟斷的成因、危害及對策分析*

郭建坡

(河北政法職業(yè)學(xué)院,河北石家莊 050061)

行政壟斷的成因、危害及對策分析*

郭建坡

(河北政法職業(yè)學(xué)院,河北石家莊 050061)

行政壟斷問題在我國由來已久,既有歷史、體制的問題,也有法律的問題,其不僅擾亂了市場經(jīng)濟秩序,造成了分配不均,還嚴重損害了我國政府的形象。為了有效地遏制行政壟斷,我們要將與行政壟斷有關(guān)的法律聯(lián)系起來,建立一個多元化的、全方位的反行政壟斷的法律體系。

行政壟斷;成因;危害;對策

行政壟斷是具有行政屬性的壟斷,是行政主體濫用行政權(quán)力實施的限制、排除和妨礙市場競爭、破壞市場經(jīng)濟秩序的行為。在我國,行政壟斷主要表現(xiàn)為地區(qū)封鎖、部門壟斷、強制聯(lián)合限制競爭和行政強制交易四類,這不僅破壞了我國市場經(jīng)濟的自由競爭,而且嚴重限制了市場經(jīng)濟的發(fā)展,我們只有找準(zhǔn)了成因,認識到了危害,才能全面認識行政壟斷并采取相應(yīng)的對策遏制行政壟斷。

一、行政壟斷的成因

行政壟斷的成因復(fù)雜且相互交叉盤錯,長期以來,學(xué)界對行政壟斷的成因進行了深入的分析與探討,總結(jié)前人的觀點,筆者認為,行政壟斷的成因主要有以下幾種:

1.官商不分的歷史傳統(tǒng)是行政壟斷產(chǎn)生的文化根源

中國很早就出現(xiàn)了某些商品的官營,禁止民營,某些行業(yè)雖然許可民營,但也要受到官府的限制,甚至出現(xiàn)了官府機構(gòu)直接從事商業(yè)活動,利用權(quán)力強買強賣,當(dāng)然也有官員經(jīng)商,到了清代末期的洋務(wù)運動可以說達到了一個高峰,這種官商不分的歷史傳統(tǒng)對當(dāng)代中國的政治體制和社會文化有極大的影響,形成了一種歷史慣性。新中國成立后,我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制,政府被授予了強大的經(jīng)濟職能,不僅沒有使這種慣性減弱,而且使其在新的形式上得到了加強。直到我國選擇了市場經(jīng)濟體制,但是作為在中國具有幾千年歷史傳統(tǒng)的行政壟斷并沒有徹底消除,許多行政機關(guān)依然違背市場規(guī)律,憑借自身的行政權(quán)力進入市場,阻礙競爭,而且其形式也越來越隱蔽。所以,行政壟斷在我國有著長久的歷史傳統(tǒng)和深刻的社會背景,不可能期望在短期內(nèi)完全消除。

2.新舊體制轉(zhuǎn)變不徹底是行政壟斷產(chǎn)生的制度原因

在計劃經(jīng)濟體制下,國家完全用行政手段管理經(jīng)濟,既控制宏觀經(jīng)濟變量又管理微觀經(jīng)濟活動,企業(yè)的購銷、勞動力和物資的分配都由國家控制,國家既是最大的買者也是最大的賣者,這種體制嚴重阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展,因此要改革。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中要求政府發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用,這也就為行政機關(guān)使用行政權(quán)力干預(yù)市場甚至為行政權(quán)力的濫用提供了借口,為地方政府和地方企業(yè)結(jié)成利益共同體限制競爭、行業(yè)主管部門和企業(yè)結(jié)成利益共同體限制競爭提供了客觀條件,也導(dǎo)致了地區(qū)壟斷、部門壟斷的大量滋生。只有隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,國家對市場由微觀管理真正變成宏觀管理,行政壟斷才會大大減少,因此,新舊體制轉(zhuǎn)變不徹底是行政壟斷產(chǎn)生的制度上的原因。

3.利益驅(qū)動是行政壟斷產(chǎn)生的深刻內(nèi)因

我國行政壟斷的表層成因是行政機關(guān)對行政權(quán)力的濫用,其深層的成因則是我國經(jīng)濟條塊分割、財政“分灶吃飯”所形成的“地方利益”、“部門利益”的存在。地區(qū)經(jīng)濟的局部利益不斷被強化,造成經(jīng)濟上的各自為政,而本部門、本地區(qū)企業(yè)的經(jīng)營狀況的好壞直接影響本地區(qū)的財政收入,地方財政收入越多,留成越多,所以企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營好壞越來越引起當(dāng)?shù)卣闹匾?。?dāng)企業(yè)在競爭中缺乏競爭力時,政府往往不是幫助企業(yè)通過正確的市場決策增強競爭力,盡快適應(yīng)市場,而是不斷采取地方封鎖等行政手段保護地方企業(yè)和市場,排斥公平競爭,為本地區(qū)獲取經(jīng)濟利益創(chuàng)造條件,也就是人們常說的“找市長”而不是“找市場”。有些地方的領(lǐng)導(dǎo)為了獲得所謂的政績,更是利用手中的權(quán)力,干預(yù)經(jīng)濟,進一步加劇了對競爭的限制和阻礙。

4.法律制度不健全是行政壟斷產(chǎn)生的外在原因

從總體上講,現(xiàn)行的反行政壟斷的法律立法形式混亂,層次較低,散見于一些法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)定中,對于什么是行政壟斷沒有一個統(tǒng)一的認定標(biāo)準(zhǔn),形成了立法內(nèi)容上的疏漏,以致于一些行政壟斷行為游離于法律規(guī)制之外。同時,反行政壟斷沒有一個專門的負責(zé)機構(gòu),我國目前反行政壟斷行為的主管機關(guān)是工商行政管理部門,而其既是執(zhí)法部門,又是各級政府的職能部門,獨立性不夠,用其來管政府等于用政府之手來監(jiān)管政府,很難完成反行政壟斷的任務(wù)。另外,法律責(zé)任流于形式,制裁力度不夠,反壟斷法也只是規(guī)定了由上級行政機關(guān)責(zé)令改正,對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議,僅此而已。這和行政壟斷給社會造成的危害相比明顯不能對稱。同時行政壟斷更多的是抽象的行政行為,不能提起行政復(fù)議也不能進行行政訴訟,一般只能通過信訪、檢舉、控告的方式提起監(jiān)督的程序或者通過媒體披露,這些救濟力量很微弱,不足以保護他們的合法權(quán)益。

二、行政壟斷的危害

行政壟斷的實施主體即行政機關(guān),是擁有公定力、確定力和強制執(zhí)行力的機構(gòu),其權(quán)力本應(yīng)用于實施行政管理,維護社會公共利益和相對人利益,卻被用來損害社會公共利益和相對人利益,其造成的危害可想而知。行政壟斷的危害具體表現(xiàn)為:

1.擾亂市場經(jīng)濟秩序,破壞全國統(tǒng)一大市場的

形成

社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種競爭經(jīng)濟,要求構(gòu)建一個統(tǒng)一、開放、競爭、有序的完整的市場體系,以市場作為資源配置的基礎(chǔ)性手段,但是行政壟斷正好破壞著這一體系。地方政府為了保護本地區(qū)的企業(yè)或產(chǎn)品,不惜出臺“厚此薄彼”的歧視政策,動用權(quán)力部門設(shè)置種種進入市場的障礙,阻擋商品在各地的自由流動,以行政手段推銷商品,甚至在一定領(lǐng)域直接限制甚至排除競爭,破壞了公平競爭秩序。同時,被保護的企業(yè)不具備市場壟斷企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效益和創(chuàng)新優(yōu)勢,不能正確認識自身在市場上的地位,創(chuàng)新動力不足,不進行技術(shù)改造,不提高勞動生產(chǎn)率,因此又阻礙了技術(shù)進步和生產(chǎn)力的發(fā)展。由于行政壟斷以行政手段強行配置資源,在一定的領(lǐng)域內(nèi),長期閉鎖市場、限制市場,破壞市場的統(tǒng)一性,使市場調(diào)節(jié)機能無法發(fā)揮作用,導(dǎo)致資源配置效率低下。

2.侵害消費者利益,引發(fā)收入不均

在市場經(jīng)濟條件下,消費者有選擇商品的權(quán)利,而行政壟斷使市場上同類產(chǎn)品的可替代性消除或減少,消費者無法進行商品和服務(wù)的選擇,限制了消費者的購買行為,違背了消費者的意愿。行政壟斷保護落后的工業(yè),低效率、高成本與阻礙技術(shù)創(chuàng)新使得消費者得不到質(zhì)優(yōu)價廉的商品,使壟斷產(chǎn)品更新跟不上時代,甚至有時候這種產(chǎn)品本身價格畸高,直接侵害消費者的利益。同時,行政壟斷企業(yè)職工的高工資和高福利屬于成本的一部分,行政壟斷企業(yè)通過市場把內(nèi)部消耗轉(zhuǎn)移給了消費者,引發(fā)了收入不均。這種收入差距的擴大是在不公平競爭的前提下進行的,更容易引起不滿情緒和不安因素。

3.滋生腐敗,敗壞社會風(fēng)氣,損害政府形象

行政壟斷在經(jīng)濟上的腐敗表現(xiàn)是以公共機構(gòu)的名義甚至是政府的名義、人民的名義和濫用公共權(quán)力的手段獲得巨額的壟斷租金。具體表現(xiàn)為高額的壟斷價格、掠奪性定價、價格協(xié)議、價格歧視等,往往造成行業(yè)不正之風(fēng),行業(yè)不當(dāng)利益,權(quán)錢交易等。同時由于這些行業(yè)通常都和人民群眾日常生活關(guān)系密切,嚴重影響了政府的形象。行政壟斷在政治上的危害性表現(xiàn)在阻礙政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的進行,它是滋生官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的溫床,侵蝕人們的思想,敗壞社會的風(fēng)氣。另外,行政壟斷保護下成長起來的企業(yè)地位不斷強化,影響力不斷增強,反過來制約政府決策,導(dǎo)致政府失靈,一旦政府想打破壟斷,首先要受到來自于他們的壓力,雙方出現(xiàn)“博弈”,政府有可能再次被“縛獲”,有可能形成惡性循環(huán)。

4.違背WTO規(guī)則,影響了我國同世界經(jīng)濟的接軌

2001年中國正式加入世界貿(mào)易組織,遵守WTO規(guī)則,履行我國政府的承諾是最起碼的義務(wù)。WTO原則要求成員國各方具有開放、平等、自由競爭的市場秩序,但目前我國的行政壟斷部門和企業(yè)為了自身利益,人為地分割市場,破壞競爭,甚至實行價格歧視和政策歧視、稅收差別等手段阻礙外資企業(yè)進入當(dāng)?shù)厥袌?并對已經(jīng)進入市場的外資企業(yè)百般刁難,這些都與WTO規(guī)則相違背,很有可能使我國遭受WTO規(guī)則指控的訴訟,甚至遭受惡意報復(fù)。另外,我國要與國際市場對接就要建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制,各行業(yè)各企業(yè)要有足夠的競爭力,但行政壟斷阻礙了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,限制了市場的競爭,這嚴重地阻礙了我國與國際市場的對接。

三、遏制行政壟斷的方法

行政壟斷成因的復(fù)雜性決定了制止和最終解決行政壟斷的措施應(yīng)該是多渠道的,應(yīng)該運用聯(lián)系的觀點,將與行政壟斷有關(guān)的法律聯(lián)系起來,建立一個多元化的、全方位的反行政壟斷的法律體系。

1.在憲法中規(guī)定政府和企業(yè)的關(guān)系,明確界定政府的權(quán)力范圍,同時,明確劃分中央和地方的權(quán)限

憲法應(yīng)該規(guī)定企業(yè)有經(jīng)營自主權(quán),除為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的需要由政府依法進行干涉外,任何人不以任何借口侵犯企業(yè)的該項權(quán)利。要以法的力量限制行政權(quán)力的過度使用,縮小政府機構(gòu)不合理干預(yù)企業(yè)的空間。要轉(zhuǎn)變政府職能,培養(yǎng)政府的市場意識,使政府官員具有市場觀念,真正認清行政行為與市場活動的界限。同時,要將中央與地方的關(guān)系法定化、明確化、具體化。明確中央和地方的調(diào)控職能,中央政府只行使宏觀調(diào)控職能,宏觀調(diào)控以外的經(jīng)濟管理職能由地方政府行使,同時,明確中央和地方的財權(quán),只有這樣才能真正理順中央和地方的關(guān)系。

2.在反壟斷法中,明確反行政壟斷的執(zhí)法機構(gòu),確立嚴格的法律責(zé)任

為了有效地預(yù)防和制止壟斷,要在反壟斷法中設(shè)立單獨的反行政壟斷的執(zhí)法機構(gòu),使其具有一定的獨立性,不受地方政府的制約,實行垂直領(lǐng)導(dǎo),對涉嫌壟斷的案件有權(quán)調(diào)查、取證、處罰和發(fā)布禁令。同時,要在反壟斷法中規(guī)定實施行政壟斷行為的主體要承擔(dān)的具體的民事、刑事和行政責(zé)任,還要把組織責(zé)任與個人責(zé)任分開。就民事責(zé)任而言,要求行政機關(guān)對由于行政壟斷給對方造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任,同時要增加受保護的市場主體或者從行政壟斷行為中獲取經(jīng)濟利益的市場主體的民事責(zé)任,要求其把從行政壟斷中獲得的經(jīng)濟利益全部返還給受損害的競爭者和消費者;就行政責(zé)任而言,其責(zé)任形式主要以撤銷違法行為、宣布無效、行政賠償和行政處分為主;就刑事責(zé)任而言,要明確規(guī)定行政機關(guān)工作人員應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任,不能因為單位承擔(dān)責(zé)任而忽視個人責(zé)任的承擔(dān)。

3.將抽象行政行為列入行政訴訟和行政復(fù)議的范圍

依我國現(xiàn)行法律,抽象行政行為是不能申請行政復(fù)議的,更不能提起行政訴訟,而行政機關(guān)做出的行政壟斷行為很多時候都是以行政規(guī)章、制度的形式出現(xiàn)的,這就導(dǎo)致了受害人沒有辦法獲得救濟,所以要健全行政復(fù)議和行政訴訟制度,修改《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》,把抽象行政行為列入行政復(fù)議和行政訴訟制度之內(nèi)。

總之,對行政壟斷的治理不是一個簡單的任務(wù),它涉及社會的很多方面,單獨采用某一種手段很難徹底解決行政壟斷的問題,需要綜合利用各種手段和方法,齊抓共管,才能做到抑制行政壟斷,創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。

[1]季曉南主編.中國反壟斷法研究[M].北京:人民法院出版社,2001.

[2]宋則.反壟斷理論研究[J].新華文摘,2001,(5).

(責(zé)任編輯 陳 蕊)

D035.1

A

1008-469X(2010)03-0037-03

2010-02-29

郭建坡(1975-),男,河北安國人,講師,主要從事法理學(xué)與刑法學(xué)研究。