參與式預算的地方實踐①
——公共預算改革中的焦作模式

楊文濤,任中平

(西華師范大學政治與行政學院,四川南充637002)

參與式預算的地方實踐①
——公共預算改革中的焦作模式

楊文濤,任中平

(西華師范大學政治與行政學院,四川南充637002)

在借鑒國際參與式預算經(jīng)驗的基礎上,河南省焦作市基于現(xiàn)有的法律框架,進行了財政預算改革,成效卓著:通過建立公眾參與的財政民主決策機制與“四權分離”的權力制衡機制,充分發(fā)揮了人大制度平臺的作用,切實保障了公眾的“知情權”、“參與權”和“監(jiān)督權”及合法利益。焦作市以財政預算作為改革的切入點,深刻影響著基層民主與地方治理的發(fā)展,為我國基層民主建設提供了新視角。

參與式預算;焦作模式;財政預算;四權分離

參與式預算是一個舶來品,它是指通過一系列民主討論會形式,吸納公眾參與公共資金的分配、公共政策的制定過程。[1]近幾年,隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入,大力推廣構(gòu)建服務型政府的趨勢下,廣大群眾要求政務公開、經(jīng)濟民主、公眾知情等愿望日益強烈,開始關注政府財政支出的績效性,提出參與預算改革的要求。目前我國少數(shù)地區(qū)已經(jīng)讓公眾參與財政預算,如河南省焦作市、黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無錫市以及浙江溫嶺市都在借鑒國際經(jīng)驗推行“參與式預算”試驗。通過廣泛宣傳、公共財政信息公開、網(wǎng)民投票和邀請社區(qū)群眾參與預算決策等多種方式使財政預算更加民主、公開和透明,讓人民群眾充分享受到經(jīng)濟發(fā)展成果和政治民主權利。本文結(jié)合焦作模式,總結(jié)焦作市財政改革的實踐經(jīng)驗,分析參與式預算對地方治理的影響。

一 、焦作模式——參與式預算的實驗模式

焦作市位于河南省西北部,北與山西省接壤,南臨黃河與鄭州、洛陽相望?，F(xiàn)轄2市4縣4區(qū)和1個高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū),總面積4 071.1平方公里,總?cè)丝?55.13萬。2008年,全市國民生產(chǎn)總值突破1 000億元,居河南省第7位,與2007年比較增長12.6%,是2003年的2.1倍。人均國民生產(chǎn)總值30 356元,是2003年的2.1倍。財政一般預算收入49.2億元,是2003年的3.2倍。[2]

從1998年推行綜合預算開始,焦作市財政局在焦作市委市政府的支持下,大力推進公共財政改革,其會計委派制、參與式預算、公開政府官員薪酬等多項改革舉措以及由此創(chuàng)立的焦作模式得到了上級領導和社會公眾的認可,并引起了國內(nèi)外學者和媒體的廣泛關注。焦作市財政局長申相臣認為焦作的財政改革即“政府主導、人大監(jiān)督、公民參與、財政干活”[3]。關于焦作模式學界存在不同的看法:李凡認為焦作模式傾向于技術性改革,①李凡認為中國預算改革有兩個思路,一個思路是技術性改革,另一個是政治性的改革。所謂技術性的改革是指由財政部自上而下推動,這個改革的基本目標是要求各級政府將預算規(guī)范化,使得各級地方的預算報表能夠被看懂,能夠細化,也要求各級政府部門要將所有的收入都納入預算管理的范圍。參見楊子云《公民社會推動參與式預算改革》,http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=2694.有的則認為焦作模式是一種參與式預算。中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁說,焦作模式借鑒自全球最早在巴西推行的“參與式預算”,即通過定期舉辦各種討論會,將普通公眾吸納到政府對財政資金的分配和政策決策過程中,激勵行政體制改革,實現(xiàn)社會公平。[4]

作為一種制度化的參與式預算,是指公共權力在制定公共預算時,由公共權力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息,聽取意見,并通過反饋互動對公共預算及決策產(chǎn)生影響。社會學教授維斯·辛特馬(Yves Sintomer)認為參與式預算有五個基本的特征:(1)參與式預算涉及到如何分配有限的資源,討論主題圍繞財政或預算方面進行;(2)必須是在市一層級進行或在一個擁有選舉團體并對行政當局有一些影響力的層級進行;(3)它必須是一個重復進行的過程;(4)這一過程在特定會議或論壇內(nèi)必須包括公共協(xié)商,即行政當局與參與者就預算問題進行共同協(xié)商;(5)參與者必須對結(jié)果承擔一定的責任。[5]根據(jù)以上特征,焦作模式實質(zhì)上就是在預算編制層面引入公眾直接參與,是參與式預算改革的一種模式,是“地方政府創(chuàng)新式民主”②參見李凡《地方政府創(chuàng)新式民主的出現(xiàn)》,http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=2617.的一種探索。在這種創(chuàng)新的決策過程中,公民直接參與決策、討論和決定公共預算和政策,確定資源分配、社會政策和政府支出的優(yōu)先性,并監(jiān)督公共支出。

二 、焦作市參與式預算的實踐經(jīng)驗

舊財政制度資金分配不透明,程序不規(guī)范,單位大量占有財政資金等弊端,嚴重影響財政資金的整體效益,使得各地財政改革迫在眉睫。在焦作市政府的領導下,一場涉及人們思想觀念、利益調(diào)整和制度創(chuàng)新的財政綜合改革在焦作拉開了帷幕,并持續(xù)了10余年之久。焦作市參與式預算的實踐經(jīng)驗主要有以下兩個方面:

(一)建立公眾參與的財政民主決策機制

在預算編制的中間環(huán)節(jié),焦作市財政局依據(jù)參與式預算的新理念,通過引入公共選擇程序,創(chuàng)新參與方法和參與途徑,科學設計參與流程,逐步擴大群眾對財政預算編制的知情權、參與權,實現(xiàn)了公開透明理財和科學民主決策。從信息公開、部門申報、財政匯審、民意測評、專家論證、社會聽證到人大公審等程序,都注意廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。并且在不同的環(huán)節(jié)配之以不同的參與形式,根據(jù)需要的差異,側(cè)重傾聽不同人群的意見。以2009年焦作市預算編制及2008年預算執(zhí)行情況為例,焦作市實施參與式預算的主要改革措施有:

一是公開預算編制基礎信息。財政部門通過政府網(wǎng)站和財經(jīng)沙盤等信息平臺,公開預算編制基礎信息、資源分布和定額標準。

二是部門申報和財政匯總。2008年7月份,各預算單位按照政府財政編制要求,在規(guī)定時間內(nèi)及時編制本單位部門預算,并經(jīng)其主管部門審核后報財政部門。財政局于10月底就收集完各部門的預算意向進行統(tǒng)一匯總,并登陸財經(jīng)沙盤廣泛征求意見,通過“兩上兩下”程序開展財政部門的審核,初步達成共識。

三是民意測評。通過焦作電視臺專欄節(jié)目、焦作日報、網(wǎng)絡等形式,對市委市政府確定的重大支出項目和事關民生等公共支出項目進行公示并公開征集意見,邀請公眾進行網(wǎng)上投票。政府以此推選出代表公眾心聲的項目,使財政預算決策體現(xiàn)民意。

四是專家論證。2008年10月29日,焦作市政府財政投資項目專家論證會召開。來自焦作市人大、審計、河南理工大學等社會各界的8名專家和教授,對2008年部門預算已經(jīng)安排到部門但未細化到具體單位和項目的專項資金,進行了專家論證。而且會后,論證委辦公室將每位專家的意見匯總成冊,形成論證報告,作為科學編制部門預算的重要參考和依據(jù)。

五是社會聽證。2008年10月31日,焦作市財政局召開了2008年部分政府財政投資項目社會聽證會議。此次聽證會選取教育局、農(nóng)業(yè)局、城管局、林業(yè)局、衛(wèi)生局等單位已安排但沒有詳細實施方案的8個年初預算項目,邀請人大代表、政協(xié)委員、決策咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、預算單位代表、財政監(jiān)督員和普通公眾代表等70余人參加聽證,并請相關部門領導進行監(jiān)督。與會人員就教育質(zhì)量獎的績效、專業(yè)合作社認定、城市垃圾處置、生態(tài)城市建設等項目進行了提問,發(fā)表意見和建議。預算單位認真進行陳述、申辯,提供詳細充分的依據(jù)。根據(jù)預算聽證委員會聽證代表和有關專家的意見,預算單位調(diào)整或修改部門預算相關內(nèi)容,經(jīng)市政府批準后,及時向社會公開,自覺接受監(jiān)督。

六是通過人大公審,讓社會監(jiān)督民主監(jiān)督得到真正體現(xiàn)。2009年7月28日,焦作市人大常委會在財政局組織召開財稅工作座談會,聽取《2008年財政決算和非稅收入管理及2009年上半年財政預算執(zhí)行情況》的匯報,對2008年市級財政決算報告進行初審,為即將召開的焦作市十一屆人大常委會第三次會議做好相關準備工作。[6]會上,代表就若干部門預算及項目實施情況公開問詢、審查,并提出建設性的意見和建議。

七是財政政務公開。其主要途徑如下:(1)建立服務大廳,將公共財政事項向社會公開。(2)財政部門通過媒體、網(wǎng)絡開展“公共財政與百姓生活”動態(tài)報道,及時有效地把事關民生的財政支出和預算變化情況向社會公開,自覺接受人民群眾和社會輿論的監(jiān)督。(3)焦作市財政局自主研發(fā)設計了財經(jīng)沙盤,即一種新型財政綜合管理與決策支出系統(tǒng),它匯集了焦作市地理、宏觀經(jīng)濟、財政預算等多方面信息,通過專業(yè)統(tǒng)計分析和數(shù)據(jù)挖掘技術拓展深層應用,直觀地反映出焦作市宏觀經(jīng)濟概況、公共財政運行、稅源動態(tài)分布以及各單位預算、實際支出的動態(tài)數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)。

(二)建立了“四權分離”的權力制衡機制

焦作市委市政府從制度建設和機制創(chuàng)新入手,大力推進財政支出改革,緊緊抓住財政預算這個總開關,制定市委1號文件《關于完善公共財政體系推進和諧焦作建設的意見》,明確提出了建立和完善財政預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、績效評價相分離相制衡的“四權分離”財政運行新機制,初步構(gòu)建了財政資金運作的保廉新體系。

一是將各業(yè)務科室的預算編制職能和相關人員集中起來,和原預算科相整合成立預算編制局,其主要任務是研究政策、制定標準、審核把關。二是在原國庫業(yè)務部基礎上成立預算執(zhí)行局,著重組織執(zhí)行年度市本級預算,合理組織收入,均衡支出進度。三是建立財稅監(jiān)督局。依靠制度保障、技術支撐和網(wǎng)絡程序,對預算編制、執(zhí)行實行全程動態(tài)實時監(jiān)督。四是加強績效評價機構(gòu)的建設?？冃гu價權由績效評價科和各業(yè)務科室行使,主要職責是對重大財政支出資金或項目的資金來源、成本支出、預期收益等信息的綜合評價。為保障“四權分離”的財政管理新機制順暢運行,全面完成財政工作任務,焦作市在借鑒中央“大部制”機構(gòu)成功經(jīng)驗的基礎上,建立財政“大辦制”外圓內(nèi)方的工作機制。外圓內(nèi)方的“大辦制”工作機制,圍繞財政發(fā)展戰(zhàn)略任務和階段性工作重點,按照科學統(tǒng)一、提高績效的原則,適時適度、適宜有效地跨越領導分工和科室界限,根據(jù)工作需要整合業(yè)務職能,優(yōu)化人員配置,建立綜合辦公室,管理預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價等業(yè)務。切實做到?jīng)Q策科學,執(zhí)行順暢,監(jiān)督有力,降低行政成本,提高財政績效。

三 、焦作模式的績效評價

在充分吸收國外參與式預算實踐的基礎上,焦作市基于國家現(xiàn)有的法律框架,開始實施預算改革,擴大了公民參與政府決策的廣度和深度,深刻影響著中國基層民主的發(fā)展。

(一)積極效果

1.預算內(nèi)容更加全面細致、公開化、科學化。以前不同層級政府及其部門的預算草案只是個粗略的框架,代表能看到的只是預算數(shù)字的匯總或堆砌,往往造成“外行人看不懂,內(nèi)行人搞不清”的結(jié)果。因此,在審查和表決預算時,只能是形式上的表決通過,缺乏實質(zhì)性的審查考評。2008年,焦作市在一系列體制框架和制度保障的基礎上,編制了包括部門預算、社會保障預算、政府債務預算、國有資本經(jīng)營預算、國有土地基金預算、政府采購預算、政府非稅收入預算、住房公積金預算在內(nèi)的八大市級預算,覆蓋了全部政府性資金,以求讓公眾了解錢從哪來,用到何處。而且焦作市的預算編制更加細致化,在部門預算支出明細表上,各單位的支出按辦公費、差旅費、業(yè)務招待費、培訓費、水電費等明細全部列出。從實踐來看,焦作市還公開了預算審議過程,無論是對每一個預算項目的審議,還是審議的每一個環(huán)節(jié),都是在完全公開、透明的狀態(tài)下進行。由于實行了預算編制聽證會制度和項目資金“事前評審”制度,在部門預算編制、財政投資項目實施前,通過專家的科學論證和評價,比較準確地測算出項目的可行性和資金規(guī)模,保證了預算的科學性。

2.財政政務公開,保障市民的財政知情權。焦作市在全國率先建立了面向社會公眾、高效便捷、公開透明的服務大廳,將行政審批、財政預算、政府采購、會計委派、預算文本等公共財政事項向社會公開。同時,焦作市在財政信息網(wǎng)上還公開了有關預算資料。焦作電視臺等新聞媒體設立了專題欄目,在人民廣場、火車站、行政服務窗口等人群集散的地方設立電子屏幕,開展“公共財政與百姓生活”動態(tài)報道,及時有效地把事關民生的財政支出動態(tài)變化情況向社會公示,自覺接受人民群眾和社會輿論的監(jiān)督,使更多的政府財政資金由人民群眾共監(jiān)共管,讓憲法賦予人民群眾當家作主的民主權利得到保障。

3.增強人大監(jiān)督的職能和作用。過去,法律賦予的人大職權好多并沒有真正到位,財政的預算和執(zhí)行權實際上掌握在地方政府個別領導手中,人大基本處于虛位的狀態(tài)。焦作模式打破了以往人大審查形式化的缺陷,在參與式預算流程中加入人大初審環(huán)節(jié),實行人大初審和人大履行職能的預算審查雙重監(jiān)督,創(chuàng)新了人大審查監(jiān)督財政預算編制的新模式。在人代會之前,人大常委會選擇市直單位部門預算進行初審,組織人大代表就百姓關注的熱點難點問題進行公開審查,各位委員和代表分別就關心的問題提出建設性的意見和建議,讓社會監(jiān)督民主監(jiān)督得到真正體現(xiàn)。充分發(fā)揮人大初審和人大履行職能的預算審查作用,增強了監(jiān)督力度。

4.改進政府工作,提高了財政資金的使用效益。對政府而言,參與式預算是一個接受代表、公民參與決策的過程,是一個吸納“民意”的過程,是一個得到公眾認同的過程。在財政預算安排和資金運作中,焦作市大膽引入專家論證制度,變領導定奪為領導決策與專家論證有機結(jié)合,客觀公正地選出急需安排財政資金的項目,借助專家智慧為焦作市經(jīng)濟社會發(fā)展提出有益建議,對申報項目的必要性、合理性、經(jīng)濟性、效益性等作出更為科學準確的判斷,為政府決策提供參考和依據(jù),使得決策更加科學化、民主化和規(guī)范化。另外,參與式預算使政府在施政過程中更好地了解不同利益群體的需求,使為群眾辦好事、辦實事的政府職責和工作目標符合大多數(shù)群眾的利益。通過規(guī)范的程序和群眾的廣泛參與、對話和協(xié)商,使政府行為更具合法性與正當性,密切了政府與群眾的聯(lián)系,培養(yǎng)了社會群體的認同感,促進了政府工作效率的提高,并且在一定程度上改善了干部的工作作風,促使政府樹立服務意識。

5.經(jīng)濟腐敗得到有效制約。2009年8月17日,財政部財政科學研究所所長賈康在杭州舉行的“亞歐參與式預算”國際研討會上介紹“焦作模式”時指出,這一舉措從源頭上預防和治理腐敗,初步構(gòu)建了財政資金運作的保廉新體系。在深知只有公開、透明,才能有規(guī)范化的操作以及公眾的知情權是對政府行為最好的監(jiān)督的前提下,焦作市大力推行全口徑預算管理及公開透明的管理制度,將公眾參與貫穿到項目選定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估全過程,使財政資金分配更加科學、公開、透明,有效防止了各種腐敗行為的發(fā)生,為財政資金編織了一層“安全網(wǎng)”,實現(xiàn)了“陽光”理財。預算的公開透明割斷了行政事業(yè)單位領導干部對本單位資金隨意使用的權力,從源頭上鏟除了腐敗的條件,相關管理人員貪污、挪用、截留資金變得相當困難。據(jù)焦作市紀委和檢察機關統(tǒng)計,自1999年以來焦作市領導干部經(jīng)濟犯罪立案總數(shù)、涉案金額均大幅下降,立案總數(shù)、涉案金額分別從1999年的8起、580.5萬元,下降到2007年的2起、13萬元。

6.推進民主進程。一方面,參與式預算為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會公共事務決策、管理和監(jiān)督提供了新的渠道,體現(xiàn)了政府對公眾權利的充分尊重和切實保障,擴大了公民有序政治參與,賦予了人大代表和民眾充分的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權,是推進基層民主政治建設的有益嘗試。具體來看,焦作市在實踐中通過項目公示、民意測評、社會聽證、人大質(zhì)詢等形式,使人民群眾全程參與了政府資金預算編制、項目建設過程,保證了群眾的權利,拉近了政府與百姓的距離。阿爾蒙德和費爾巴(GabrielA.A lmond,Sidney Verba)等人認為“社會底層人員的參與程度通常比較低,因為他們認為自己不具備改變政治的力量?！雹賲⒁夾lmong/Verba 1965;Milbrath 1965;Gittell 1980:22f焦作實踐同時也為公民監(jiān)督政府預算的權力行使提供了新的方式,增強了民意的表達和公民在決策過程中的影響力,增強了公眾參與的“效能感”②坎貝爾等把效能感定義為這樣一種感覺:個人的政治行為對于政治過程確實有影響或者能夠有影響,也就是個人認為履行公民責任是值得的。。另一方面,參與式預算培育了公民意識,使廣大群眾的民主意識和民主觀念不斷增強、民主習慣不斷形成、行使民主權利的能力不斷提高,有利于形成一種更加民主的政治文化。

(二)不足之處

焦作市的參與式預算改革讓廣大群眾和社會各界人士直接或間接參與了政府財政預算編制過程,取得了明顯的經(jīng)濟和社會效益,達到了預期效果。但改革尚處在試驗階段,還有明顯的不足之處。

1.焦作模式屬于政府主導型的公眾參與,存在一些難以克服的缺陷。首先,政府過于主動的介入使得公眾參與的空間變小,甚至被迫接受政府提出的條件和意見,而不能自主地做出選擇。雖然焦作市給出60個項目讓公眾投票選出最滿意的10項,但政府部門已經(jīng)為參與式預算的項目范圍劃定了一個框框。其次,政府主導型的公眾參與容易削弱公眾的主動精神,使其變成被動的參與者。在焦作的改革中,公眾參與的各個步驟和具體程序已由財政局設計,公眾參與只是遵照程序行事。

2.參與者的代表性不夠廣。以焦作市2008年部分政府財政投資項目社會聽證會議為范本。此次聽證會參會者有部門領導6人,決策咨詢委員會委員、專家4人,行風評議代表3人,財政監(jiān)督員1人,各縣市區(qū)2名人大代表或政協(xié)委員、1名財政干部,被聽證7個部門的單位領導及有關人員,市財政局有關科室負責人和社會群眾共70余人。由此可以看出,一是官方或有官方背景的參與者占的比例較大,諸如黨委、政府官員、人大代表、政協(xié)委員等;二是作為普通民眾的參與者的背景缺乏多樣性。如何保障公民參與的公平性、代表性和廣泛性,是未來推行參與式預算需要解決的一個問題。

3.可持續(xù)性堪憂,參與式預算尚游離于法律制度框架之外。焦作模式作為一種預算監(jiān)督民主形式,屬于體制外的自然生長,是地方政府改革的試驗結(jié)果,尚沒有法律地位,缺乏法律法規(guī)保障和上級政策支持。而且焦作處于相對落后的中部內(nèi)陸地區(qū),屬于地級市層面起點較低,高層次政策理論和專家指導等許多方面不如沿海發(fā)達地區(qū)。

發(fā)端于焦作市的財政改革已進入第11年,其基本經(jīng)驗就是:對涉及老百姓切身利益的公共項目建設通過社會公眾參與決策的過程,使財政資金使用接受全程監(jiān)督,促進了政府財政資源及公共服務分配的透明度,杜絕了公共投資預算的暗箱操作現(xiàn)象;切實保障公眾的“知情權”、“參與權”和“監(jiān)督權”及合法利益,把有限的資金用在民眾最關心、得到實惠最大的項目上,使公共資源“優(yōu)先權”的排序在多方博弈中實現(xiàn)了有效均衡。財政預算改革涉及到經(jīng)濟、社會、政治、文化等各個領域,成為改革的切入點關鍵點,焦作模式從體制、制度和技術創(chuàng)新著手,深層次地推動了政治經(jīng)濟體制實質(zhì)性改革,正在為我國的公共預算改革探路,并積累了不少經(jīng)驗,但愿其能夠成為我國民主政治建設的新起點。

[1]蘇永通.五萬億財政收入怎么花出去——四學者呼吁公共預算改革[N].南方周末,2008-04-17.

[2]孫立坤.政府工作報告——2009年3月29日在焦作市第十一屆人民代表大會第一次會議上[EB/OL].http://www.jiaozuo.gov.cn/toushizhengfu/qita-12.htm.

[3]向 晨,曉 光,明 杰.參加地方財政支出的規(guī)模約束和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度框架國際研討會有感[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_5d923a7a0100c2nk.html.

[4]張 瑜,秦亞洲,哲 生.陽光財政的“焦作模式”[J].浙江人大,2009(9).

[5]Yves Sintomer,Carsten Herzberg andAnja Roecke.Participatory Budgeting in Europe:Potentials and Challenges[J/OL].International Journal of Urban and Regional Research,Volume 32.1,2008,32(1).

[6]杜 玲.市人大常委會初審2008年市級財政決算報告[N].焦作日報,2009-07-29.

The Local Practice of Participatory Budgeting——JiaozuoM odel in the Public Budget Reform

YANGWentao,REN Zhongping
(School of Politics and Administration,ChinaWestNor malUniversity,Nanchong Sichuan 637009,China)

Based on the law framework and the international experience of the participatory budget,Jiaozuo City in Henan Province refor med its financial budget and the result was outstanding.By establishing the mechanis ms of democratic decision-making and“fourpowers”separation ofpower balancing,the refor m gave fullplay to the role of the NPC system platform and safeguard the public’s“right to know”,“right to participate”,“right to supervise”and their legitimate interests.Taking financial budget as the cut-in point,JiaozuoModel exerts a profound influence on the development of grass-roots democracy and local governance and provides a new perspective for the construction of democracy in China.

participatory budget;Jiaozuo model;financial budget;separation of the four powers

F810.7

A

1674-117X(2010)05-0092-05

2010-03-11

楊文濤(1985-),女,山東沂水縣人,西華師范大學碩士研究生,主要從事政治學研究;

任中平(1955-),男,山西柳林人,西華師范大學教授,主要從事政治哲學和基層民主政治研究。

責任編輯:駱曉會