基于交易成本理論的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題探討

馬 鑫,馮 毅

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)管理學(xué)院,哈爾濱 150028)

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中交易費(fèi)用的影響

交易費(fèi)用是西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心范疇,交易費(fèi)用理論提出了一個(gè)不同于新古典研究模式的新范式。阿羅是第一個(gè)使用“交易成本”這個(gè)術(shù)語(yǔ)的人,認(rèn)為“交易費(fèi)用是經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行費(fèi)用”,它包括信息費(fèi)用和排他性費(fèi)用,設(shè)計(jì)公共政策并執(zhí)行的費(fèi)用。科斯認(rèn)為,交易費(fèi)用是獲得準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息所需付出的費(fèi)用,以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用。威廉姆森認(rèn)為,費(fèi)用分為兩部分:一是事先的交易費(fèi)用,即為簽訂契約、規(guī)定交易雙方的權(quán)利和責(zé)任所花費(fèi)的費(fèi)用;二是簽訂契約后,為解決契約本身所存在的問題,從改變條款到退出契約所花費(fèi)的費(fèi)用。

根據(jù)交易費(fèi)用理論,供給公共產(chǎn)品過程中發(fā)生的交易費(fèi)用主要包括:第一,搜尋信息的費(fèi)用。即供給者為了獲取消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的需求、了解公共產(chǎn)品特性、所需成本等信息所花費(fèi)的成本。第二,談判、簽訂契約、規(guī)定交易雙方權(quán)利和責(zé)任的費(fèi)用。例如在民主機(jī)制下,公共產(chǎn)品的供給是由“以手投票”機(jī)制來決定公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量的,由于公共產(chǎn)品的特性和選民的消費(fèi)偏好、價(jià)值取向存在較大差異,要通過一致同意或多數(shù)同意的原則來決定公共產(chǎn)品的供給方案,必然帶來較高的契約達(dá)成費(fèi)用。分級(jí)財(cái)政體制下在決定由哪一級(jí)政府供給哪種公共產(chǎn)品,公共產(chǎn)品的成本(稅收)如何在政府間進(jìn)行分擔(dān)而形成的政府間多重博弈,也必然帶來較高的契約達(dá)成費(fèi)用。第三,履行契約,收回成本的費(fèi)用。第四,排他費(fèi)用,即阻止不付費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)所發(fā)生的費(fèi)用。第五,監(jiān)督供給者按所簽訂的契約供給公共產(chǎn)品所發(fā)生的費(fèi)用。第六,避免消費(fèi)者退出契約所發(fā)生的費(fèi)用。

公共產(chǎn)品供給存在兩種主要制度模式,一種是由政府作為唯一供給主體,實(shí)行單一的籌資方式、單一的供給方式的公共產(chǎn)品供給制度,稱之為單中心體制;另一種是由政府、私人、社區(qū)以及第三部門作為不同供給主體,實(shí)行多元化供給的公共品供給制度,稱之為多中心體制。長(zhǎng)期以來,我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品實(shí)行的是以基層政府為主導(dǎo)的單中心供給體制。政府作為唯一的供給主體實(shí)行自上而下的決策機(jī)制,提供什么樣的公共產(chǎn)品,提供多少公共產(chǎn)品,通過什么渠道來提供,都由政府“為民做主”,按照自身的利益和偏好來提供。這種單中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度,大大提高了制度運(yùn)行的交易成本,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總量不足和結(jié)構(gòu)失衡。在我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中發(fā)生的交易成本主要包括:信息搜集、決策、實(shí)施、度量和監(jiān)督的成本,其具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.信息成本

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中,農(nóng)民是公共產(chǎn)品的需求者,政府是公共產(chǎn)品的供給者,農(nóng)民比政府更具有信息優(yōu)勢(shì),他們比政府更知道農(nóng)村需要什么公共產(chǎn)品。但是在自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制下,公共產(chǎn)品供給不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的真實(shí)需求來決定,而是采取自上而下的決策程序,由政府部門決策者根據(jù)其“政績(jī)”和“利益”的需要作出決策。這大大提高了能反映農(nóng)民真實(shí)需求的公共產(chǎn)品的信息成本。由于信息成本高昂,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給低效。結(jié)果是,關(guān)系農(nóng)民生產(chǎn)生活的公共產(chǎn)品供給不足,關(guān)系農(nóng)民基本人權(quán)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品(如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等)供給短缺,而農(nóng)民不需要的或者是不急需的但是符合官員政治利益偏好的公共產(chǎn)品供給過剩,比如一些發(fā)展較落后的地區(qū)大力修建樓堂館所、歌舞劇院等“形象工程”和“政績(jī)工程”,這樣就導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性過剩,并且加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2.決策費(fèi)用

一方面,由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn),使農(nóng)民從農(nóng)村公共產(chǎn)品中得到的效用很難通過市場(chǎng)機(jī)制的價(jià)格信號(hào)來反映,從而很難得到一個(gè)準(zhǔn)確的關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品需求狀況的信息,增加了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策費(fèi)用。

另一方面,在民主機(jī)制下,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是由“以手投票”機(jī)制來決定公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量的,在農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性和選民的消費(fèi)偏好、價(jià)值取向存在較大差異的情況下,要通過一致同意或多數(shù)同意的原則來決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方案,必然帶來較高的決策費(fèi)用。在我國(guó) ,存在中央、省、市、縣、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))五級(jí)政府,那么在決定由哪一級(jí)政府供給哪種農(nóng)村公共產(chǎn)品,農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本(稅收)如何在政府間進(jìn)行分擔(dān)上的政府間多重博弈,也必然帶來較高的決策費(fèi)用。

3.實(shí)施費(fèi)用

在單中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度下,必然要求有一套完整的、自上而下的公共產(chǎn)品供給執(zhí)行機(jī)構(gòu) ——政府組織自身的供給,從而帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、人員隊(duì)伍龐大,并消耗大量的公共資源用于機(jī)構(gòu)運(yùn)行和人頭費(fèi)開支。機(jī)構(gòu)臃腫、人員繁多,不僅占用了大量的公共經(jīng)費(fèi),而且辦事效率低下,提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的組織成本,加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

假設(shè)政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)的生產(chǎn)成本是一個(gè)固定的常數(shù),那么實(shí)施效果的好壞取決于實(shí)施過程中發(fā)生的交易費(fèi)用,也就是稅收征收過程中發(fā)生的交易費(fèi)用,包括征收成本與納稅成本。主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅所發(fā)生的成本與納稅人繳稅所發(fā)生的執(zhí)行成本,政府對(duì)稅收的征收不僅要通過專門的程序確定稅率、稅基,而且還要設(shè)置專門的機(jī)構(gòu),配備專門的人員、設(shè)備進(jìn)行征收監(jiān)管,所以這些投入都屬于征稅過程中發(fā)生的交易費(fèi)用。納稅人履行納稅義務(wù),必須花費(fèi)時(shí)間與精力了解稅收規(guī)則,進(jìn)行納稅申報(bào),如果稅務(wù)機(jī)關(guān)所在地與納稅人所在地距離較遠(yuǎn),那么納稅人還要承擔(dān)一定的交通費(fèi)用。另外,稅務(wù)人員為了完成稅收任務(wù)頻繁的登門及可厭的稽查,使納稅人遭受不必要的麻煩和困擾。人力資源重復(fù)配置在造成征稅成本絕對(duì)額漲高的同時(shí),還帶來兩個(gè)突出問題:一是人均稅收貢獻(xiàn)率偏低。二是人力資源內(nèi)耗嚴(yán)重。由于上述問題的存在,不僅不能刺激稅收效率增高,還不可避免地增加其他類型的征稅成本以及有關(guān)的納稅成本。

4.度量成本

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中,許多公共產(chǎn)品的供給具有見效慢、期限長(zhǎng),對(duì)質(zhì)量和效益在短期內(nèi)很難度量,所以在每一個(gè)項(xiàng)目中都存在著攫取社會(huì)財(cái)富的潛在機(jī)會(huì)?，F(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民并不清楚政府提供的環(huán)境保護(hù)努力與空氣質(zhì)量之間到底存在一種什么樣的關(guān)系,對(duì)道路的通行質(zhì)量在消費(fèi)以前是無(wú)法獲知的,甚至在通行以后都不是很清楚,在沒有競(jìng)爭(zhēng)者的情況下,不清楚公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者的成本是否會(huì)得到足夠的控制。正如薩瓦斯指出的:“個(gè)人物品的計(jì)量、計(jì)價(jià)和分裝出售是相對(duì)容易的,而集體物品的處理遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單。………通常很難 ——并非不可能 ——界定和測(cè)量提供集體物品的組織的績(jī)效。這意味著很難確定集體物品的合理供應(yīng)量,也無(wú)法估計(jì)它的成本?！鞭r(nóng)村公共產(chǎn)品供給的地域廣、層次多,各地區(qū)的需求不同,而度量又是如此的困難,所以中央政府、地方政府無(wú)法獲取關(guān)于公共產(chǎn)品需求的有效信息,不清楚供給的真實(shí)成本,所以就會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的一系列問題。

5.監(jiān)督成本

為保證政府部門有效率地供給農(nóng)村公共產(chǎn)品,通過各種監(jiān)督手段建立約束機(jī)制非常必要。由于政府部門產(chǎn)權(quán)的特殊性,政府部門不能像私人部門那樣供給各種各樣的物質(zhì)激勵(lì)手段;同時(shí),道德風(fēng)險(xiǎn)和代理風(fēng)險(xiǎn)也可能出現(xiàn)在政府部門供給公共產(chǎn)品的過程中。當(dāng)某一個(gè)制度執(zhí)行的監(jiān)督成本過大時(shí),則說明此項(xiàng)制度是失敗和無(wú)效的[1]。

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中,農(nóng)民和政府部門是一種委托 ——代理關(guān)系,農(nóng)民是委托人,政府是代理人。根據(jù)委托代理理論,由于委托人和代理人通常各有各的利益,可能存在利益沖突,再加上存在信息不對(duì)稱,所以不可避免地會(huì)面臨道德風(fēng)險(xiǎn)問題。為了防止代理人出現(xiàn)“敗德”行為,委托人就要設(shè)計(jì)出一套激勵(lì)機(jī)制使代理人按照自己的意志行事。但我國(guó)的實(shí)際情況是,農(nóng)民長(zhǎng)期作為一個(gè)弱勢(shì)群體而存在,他們集體談判能力差,沒有形成一個(gè)有影響力的利益集團(tuán),再加上政府長(zhǎng)期形成的行政管理體制和決策運(yùn)行機(jī)制,使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的這種委托代理關(guān)系出現(xiàn)扭曲。作為委托人的農(nóng)民在與政府的利益博弈中處于弱勢(shì)地位,他們作為委托人很難通過有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制來約束政府行為。政府作為公共產(chǎn)品的提供者往往凌駕于作為需求者的農(nóng)民之上,主導(dǎo)公共產(chǎn)品的供給決策。這極大地提高了農(nóng)民對(duì)公共資金的籌措、管理、使用的監(jiān)督成本。高昂的監(jiān)督成本,使農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品供給過程中資金的使用和管理保持一種“理性的無(wú)知”,這大大地助長(zhǎng)了公共資金管理人員的機(jī)會(huì)主義行為,各種假公濟(jì)私、貪污腐敗的現(xiàn)象也屢見不鮮,同時(shí) ,也讓農(nóng)民對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品的有效性產(chǎn)生了懷疑,進(jìn)而加大了基層政府在供給過程中籌資的難度。

二、降低交易費(fèi)用完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策

通過前面的分析,我們知道,以政府為單一供給主體的單中心供給體制交易成本較高,應(yīng)該嘗試建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的多中心供給體制。

多中心體制是相對(duì)于單中心體制的說法,單中心體制也就是集權(quán)制或分權(quán)制。集權(quán)制意味著一個(gè)高度集權(quán)的中央政府承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的主要職能;分權(quán)制則通過中央政府權(quán)能的下放,地方政府成為公共產(chǎn)品供給的主要提供者;奧斯特羅姆認(rèn)為,分權(quán)制好像是放松了的集權(quán)制,但它沒有真正擺脫集權(quán)制的權(quán)力構(gòu)架;重要的決策權(quán)仍然掌握在政府官員手中,中央政府仍然是權(quán)力中心;分權(quán)形同“授權(quán)”或“放權(quán)”,集權(quán)與分權(quán)的安排在制度結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)上都是單中心的,無(wú)論是集權(quán)制還是分權(quán)制都無(wú)法達(dá)到預(yù)期的制度績(jī)效。而多中心體制是指在一種秩序中許多因素的行為相互獨(dú)立,但能夠作相互調(diào)適,以在一般的規(guī)則體系中調(diào)整其相互關(guān)系。多中心的本質(zhì)是構(gòu)建多個(gè)法律規(guī)范的、相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給主體,擴(kuò)展公共產(chǎn)品消費(fèi)者的選擇集合,允許消費(fèi)、提供和生產(chǎn)單位在不同的綜合層次混合和搭配運(yùn)作[2]。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制無(wú)論是從自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序,還是從公共產(chǎn)品供給的籌資機(jī)制,其本質(zhì)上都是一種只有一個(gè)決策中心的單一中心體制。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中也存在著信息扭曲、官員尋租、決策與執(zhí)行效率低下等問題。相對(duì)于我國(guó)的單中心體制安排,多中心體制的安排將會(huì)為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給帶來多種選擇和激勵(lì),通過多種心體制的安排將會(huì)提高公共產(chǎn)品的供給效率,將會(huì)幫助我們擺脫農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境。應(yīng)該重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作:

1.形成多元化的供給主體

公共產(chǎn)品供給主體多元化有利于滿足作為消費(fèi)者的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的多樣化需求,可以擴(kuò)展農(nóng)民公共產(chǎn)品消費(fèi)的選擇集合,農(nóng)民有了極大的選擇自由[3]。同時(shí),新的市場(chǎng)主體的進(jìn)入,將會(huì)打破政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的壟斷地位,可以極大地提高公共產(chǎn)品的供給效率。多元化的供給主體主要有以下幾種:

(1)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體

對(duì)于受益范圍全國(guó)性的公共產(chǎn)品,如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等,應(yīng)該由中央和省級(jí)政府來負(fù)責(zé)提供;地方政府主要負(fù)責(zé)提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品。如區(qū)域性的道路交通、農(nóng)田水利建設(shè)等。

(2)讓私人參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

由于公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征,很容易出現(xiàn)“搭便車”和供給不足問題,所以政府理應(yīng)成為公共產(chǎn)品天然的、理性的、唯一的供給主體。但是,在技術(shù)水平和收入水平等約束條件發(fā)生變化時(shí),一部分可以實(shí)現(xiàn)受益排他性的公共產(chǎn)品將完全可能由民間供給或是轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品。布坎南(1968)的研究表明,在收入水平提高的情況下,“俱樂部產(chǎn)品”可以私人供給。因此,對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品中外部性不強(qiáng)、進(jìn)入成本低的公共產(chǎn)品,可以按照市場(chǎng)原則,政府利用預(yù)算安排、政策安排或合約安排形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì),引導(dǎo)私人企業(yè)或非營(yíng)利部門參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。例如:農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等。

(3)農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體

社區(qū)提供公共產(chǎn)品的特點(diǎn)在于它是基于生活聚居區(qū)的居民實(shí)際需要,由居民根據(jù)協(xié)商原則集資完成。比如社區(qū)衛(wèi)生,社區(qū)治安,社區(qū)環(huán)境,社區(qū)綠化;社區(qū)公共設(shè)施維護(hù)、維修;社區(qū)便民利民服務(wù)。我國(guó)農(nóng)民一般生活在村落之中,社區(qū)供給這種方式能夠把公共產(chǎn)品的供給范圍縮小到一個(gè)以村落為中心,以生活和工作為紐帶的小集團(tuán)之中,它容易獲得有效的供給,也更容易符合農(nóng)村的村情民意和提高農(nóng)民的滿意度。

(4)非營(yíng)利組織成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體

非營(yíng)利組織是公民自愿組成的不以營(yíng)利為目的的志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)等。非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性決定了它的活動(dòng)領(lǐng)域,一般是營(yíng)利部門不愿意涉足的領(lǐng)域,包括福利、慈善和環(huán)?；顒?dòng),這些基本上都屬于公共服務(wù)的范疇。非營(yíng)利組織積極參加包括社區(qū)建設(shè)、地方自治、公共政策制定和執(zhí)行在內(nèi)的公共管理過程,已成為發(fā)展的重要力量。一些非營(yíng)利組織在支援貧困鄉(xiāng)村的扶貧、支教活動(dòng)中發(fā)揮了重要的作用。

2.多中心的籌資渠道

多中心的籌資渠道是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多中心體制的重要組成部分,具體的籌資渠道有:

(1)財(cái)政渠道。國(guó)家每年固定的財(cái)政支農(nóng)資金以及轉(zhuǎn)移支付將成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要資金來源。今后隨著新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入,國(guó)家在農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資還將會(huì)逐年增加。

(2)民間資金渠道。很多民間慈善、公益組織的資金是對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)充供給的重要組織形式,我國(guó)慈善、公益組織的資金使用主要是投向了公共服務(wù)上,如:中國(guó)青基金的希望小學(xué)建設(shè)等。

(3)個(gè)人籌資渠道。有些農(nóng)村公共產(chǎn)品可能會(huì)給某個(gè)人帶來較大的收益,即使自己全部提供,也能夠彌補(bǔ)他的支出,在別人不愿意提供的情況下,他也可能獨(dú)自供給?；蛘呤悄承┠軌蚺潘?并且排他成本不是很高的時(shí)候,某些農(nóng)民可能會(huì)愿意出資進(jìn)行提供。

(4)金融渠道。2006年中央 1號(hào)文件指出:縣域內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)在保證資金安全的前提下,將一定比例的新增存款投放當(dāng)?shù)?擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄資金的自主運(yùn)用范圍,引導(dǎo)郵政儲(chǔ)蓄資金返還農(nóng)村;調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能定位,拓寬業(yè)務(wù)范圍和資金來源;國(guó)家開發(fā)銀行要支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)資源開發(fā)。繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用,加快農(nóng)業(yè)銀行的改革步伐,明確農(nóng)業(yè)銀行支持農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)定位。金融渠道今后將成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要資金來源渠道。

3.多中心的決策機(jī)制

多中心體制中是許多官員和決策結(jié)構(gòu)分享這有限的且相對(duì)自主的專有權(quán),來決定、實(shí)施和變更法律關(guān)系。沒有一個(gè)機(jī)關(guān)或者決策結(jié)構(gòu)對(duì)強(qiáng)力的合法使用擁有終極的壟斷。把有局限的但獨(dú)立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)分配給很多的管轄單位,沒有任何的個(gè)人和群體作為最終的和全能的權(quán)威凌駕于法律之上。實(shí)行多中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制,就是要在農(nóng)村供給的過程中,給各個(gè)供給主體能夠?qū)λ犑聞?wù)一定的資助的決策權(quán)。通過這種管理機(jī)制上的調(diào)整 ,使得各個(gè)鄉(xiāng)村社區(qū)能夠根據(jù)自己的實(shí)際需求來考慮公共產(chǎn)品的供給。

[1]埃莉諾?奧斯特羅姆,公共事務(wù)的治理之道:集體行動(dòng)制度演進(jìn)[M].上海:上海三聯(lián)書店,2000:13.

[2]邁克爾?麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海:上海三聯(lián)書店.2000:28

[3]田國(guó)雙,劉怡紅,劉 暢.黑龍江省免征農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)林財(cái)政問題研究[M].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué)出版社,2008:151