試論條約機(jī)構(gòu)與多邊條約的實(shí)施
——以多邊環(huán)境協(xié)定的締約方大會(huì)管理模式為例

陳曉華

(北京大學(xué)法學(xué)院,北京 100871)

試論條約機(jī)構(gòu)與多邊條約的實(shí)施
——以多邊環(huán)境協(xié)定的締約方大會(huì)管理模式為例

陳曉華

(北京大學(xué)法學(xué)院,北京 100871)

條約機(jī)構(gòu)對(duì)多邊條約的實(shí)施這種方式,具有集體性、多邊合作性、持續(xù)性、長期性以及預(yù)防性的特點(diǎn),它使多邊條約的實(shí)施更為有力,更能保證條約得以遵守。對(duì)于國際法而言,它是在國家自覺遵守和獨(dú)力自救這兩種傳統(tǒng)的國際法實(shí)施方式之外,新發(fā)展起來的一種實(shí)施方式。它使國際法的實(shí)施從單邊向多邊、從單獨(dú)執(zhí)行向合作實(shí)施、從各自監(jiān)督向集體監(jiān)督發(fā)展。它是國際法上一大突破,豐富了國際法的實(shí)施方式,提高了國際法實(shí)施的可能性。

多約機(jī)構(gòu);多邊條約;實(shí)施方式;多邊環(huán)境協(xié)定;締約方大會(huì)管理模式

國際法的實(shí)施一直是一個(gè)令人困擾的問題。由于國際社會(huì)并不存在一個(gè)凌駕于各主權(quán)國家之上的中央權(quán)威機(jī)構(gòu),因此國際法的實(shí)施基本上依賴于國家的自覺遵守。在發(fā)生國家不遵守國際法義務(wù)的時(shí)候則通過制裁、反報(bào)、報(bào)復(fù)、暫停實(shí)施或終止條約的方式進(jìn)行自救(Self-help)。這種傳統(tǒng)的單邊實(shí)施方式收效甚微,有時(shí)還會(huì)激化國家之間的矛盾。采取什么實(shí)施方式,才會(huì)既不侵犯國家的主權(quán),又能起到敦促、激勵(lì)國家遵約?國際組織在 20世紀(jì)初興起,繼而在第二次世界大戰(zhàn)后蓬勃發(fā)展,給這個(gè)問題的解決提供了契機(jī)。國際組織越來越多地參與國際法的實(shí)施活動(dòng),承擔(dān)越來越多的實(shí)施職能,從而在國家單邊實(shí)施這種傳統(tǒng)方式仍占主導(dǎo)地位的同時(shí)[1],發(fā)展出一種新的實(shí)施方式——多邊的、組織化的實(shí)施。就多邊條約而言,條約機(jī)構(gòu)①條約機(jī)構(gòu)(treaty organs)是指由非以創(chuàng)設(shè)政府間國際組織(IntergovernmentalOrganizations,以下簡稱國際組織)為主要目的多邊條約建立的機(jī)構(gòu),包括條約規(guī)定建立的機(jī)構(gòu),以及這些機(jī)構(gòu)根據(jù)條約授權(quán)而建立的機(jī)構(gòu)。條約機(jī)構(gòu)又被學(xué)者稱為“條約機(jī)構(gòu)”(treaty bodies)、甚至“條約組織”(treaty organizations)。它們有別于傳統(tǒng)意義上的國際組織。詳見Alan Boyle and Christine Chinkin.TheMaking of InternationalLaw,(Oxford University Press,New York,2007),p.151;Philippe Sands and Pierre Klein(eds.).Bowett’s Law of International Institutions,5th ed.,(Sweet& Maxwell,2001),p.115.與成立它們的多邊條約的實(shí)施具有最直接的關(guān)系,它們?cè)诒O(jiān)督條約實(shí)施、處理在實(shí)施過程中出現(xiàn)的不遵約情事以及促進(jìn)條約的實(shí)施等方面都發(fā)揮著不可替代的作用。在人權(quán)、軍備控制和環(huán)境領(lǐng)域,不少多邊條約通過設(shè)立條約機(jī)構(gòu)來監(jiān)督、促進(jìn)條約實(shí)施[2]。其中發(fā)展得最完善、最有成效、應(yīng)用范圍最廣的是多邊環(huán)境協(xié)定的締約方大會(huì)管理模式,它的出現(xiàn)反映了國際環(huán)境法的實(shí)施越來越依賴于多邊的、組織化方式的發(fā)展態(tài)勢,也為國際法其他領(lǐng)域的實(shí)施提供了可供借鑒的范例。本文將深入考察締約方大會(huì)管理模式如何通過遵約控制機(jī)制和遵約援助機(jī)制來實(shí)施多邊環(huán)境協(xié)定,從而透析條約機(jī)構(gòu)如何參與多邊條約的實(shí)施;條約機(jī)構(gòu)在多邊條約實(shí)施中的作用;條約機(jī)構(gòu)實(shí)施多邊條約這種方式的性質(zhì);以及這一方式給國際法的實(shí)施帶來的創(chuàng)新之處。

一、多邊環(huán)境協(xié)定下的締約方大會(huì)管理模式概述

從 20世紀(jì) 70年代初開始,隨著臭氧層損耗、溫室效應(yīng)、物種滅絕、土地荒漠化、有毒化學(xué)品污染以及淡水資源枯竭等環(huán)境問題越來越嚴(yán)重并日益對(duì)全球環(huán)境造成威脅,國際社會(huì)涌現(xiàn)了大量應(yīng)對(duì)這些問題的多邊環(huán)境協(xié)定①據(jù) ECOLEX(由糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界自然保護(hù)聯(lián)盟以及聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共同運(yùn)作的一個(gè)數(shù)據(jù)庫)提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),從 1970年至2009年,國際社會(huì)共締結(jié)了 378個(gè)多邊環(huán)境協(xié)定(這里的多邊環(huán)境下協(xié)定 (multilateral environmental agreements)包括了多邊環(huán)境下公約 (convention)、條約(treaty)、協(xié)定(agreement)、議定書(protocol)等,不包括修正案(amendment)和附件(Annex)),其中 86個(gè)是全球性的。1900年至1969年只有 95個(gè)多邊環(huán)境協(xié)定,而 1850年至 1899年只有 2個(gè)多邊環(huán)境協(xié)定。見 http://www.ecolex.org/ecolex/ledge/view/Treaties;jsessionid =7F8892F81D0B0EFF0B3BADAADB4B13ED(訪問于2009年2月24日)。。由于環(huán)境總是在不斷地變化,而人類對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)以及解決環(huán)境問題的科學(xué)技術(shù)也在不斷地發(fā)展,各國處理環(huán)境問題的能力也在逐步提高,因此需要一種更靈活的合作形式適應(yīng)性更強(qiáng)的規(guī)范性機(jī)制來吸引更多的國家參與全球環(huán)境保護(hù),并應(yīng)對(duì)環(huán)境問題以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治條件的快速頻繁變化[3][4][5][6]。于是,一類特別的多邊環(huán)境協(xié)定應(yīng)運(yùn)而生。它們締結(jié)的時(shí)候,在內(nèi)容上一般比較抽象、簡單,主要規(guī)定了協(xié)定的目標(biāo)和原則、締約方的基本義務(wù)以及機(jī)構(gòu)的設(shè)置,需要以后通過議定書、附件或者附錄對(duì)協(xié)定的內(nèi)容特別是締約方的實(shí)體性義務(wù)進(jìn)一步充實(shí)完善,因而被稱為“框架協(xié)定(framework agreements)”。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,這些協(xié)定具有一些共同的特征:通常都成立了一個(gè)由全體締約方代表組成的擁有決策權(quán)的締約方大會(huì)(the Conference of the Parties,簡稱 COP)或締約方會(huì)議(theMeeting of the Parties,簡稱MOP)、一個(gè)常設(shè)秘書處以及一個(gè)或多個(gè)專家輔助機(jī)構(gòu)。締約方大會(huì)是一個(gè)代表多邊環(huán)境協(xié)定全體締約方的全權(quán)機(jī)構(gòu)。它定期由所有締約方代表參加的會(huì)議②締約方大會(huì)沒有常駐地,它根據(jù)上一次會(huì)議的決定而在全球不同的地方定期召開會(huì)議。但它不同于由數(shù)個(gè)國家的全權(quán)大使參加、專門討論或處理某一國際問題的外交會(huì)議,后者一般具有臨時(shí)性,召開后即解散。,以協(xié)商一致或多數(shù)票表決制的方式作出各種決議。它是多邊環(huán)境協(xié)定的最高機(jī)構(gòu),具有廣泛的權(quán)力③絕大部分的多邊環(huán)境協(xié)定含有一個(gè)總括條款,授權(quán)締約方大會(huì)履行其他根據(jù)協(xié)定的規(guī)定可能合適的職責(zé),或者考慮和采取實(shí)現(xiàn)協(xié)定的目標(biāo)所需的任何其他行動(dòng)。至于那些沒有總括條款的多邊環(huán)境協(xié)定,其締約方大會(huì)在實(shí)踐中也有權(quán)行使為達(dá)成多邊環(huán)境協(xié)定的目的所需的其他職能。。它在秘書處和專家輔助機(jī)構(gòu)的協(xié)助下,一方面通過發(fā)展完善協(xié)定的內(nèi)容而使締約方的義務(wù)更具體、更具有操作性;另一方面,監(jiān)督和促進(jìn)締約方遵守協(xié)定,并對(duì)締約方不遵約情事作出處理。為方便表述,本文將這種多邊環(huán)境協(xié)定下以締約方大會(huì)為核心的機(jī)構(gòu)安排稱為“締約方大會(huì)管理模式”。

締約方大會(huì)管理模式萌芽于斯德哥爾摩會(huì)議召開不久前締結(jié)的《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(1971年)。當(dāng)時(shí)的《濕地公約》并沒有正式成立一個(gè)締約方大會(huì),締約方只是在必要時(shí)召開會(huì)議,而且會(huì)議的性質(zhì)是咨詢性的④1987年締約方大會(huì)通過了修正案,第 6條改為“締約方大會(huì)審查和促進(jìn)本公約的實(shí)施”,刪掉了關(guān)于咨詢性質(zhì)的規(guī)定。見 Churchill R R,Ulfstein G.Autonomous InstitutionalArrangements inMultilateral EnvironmentalAgreements:A Little-Noticed Phenomenon in InternationalLaw[J].A-merican Journal of InternationalLaw,2000,94:629.。1973年《瀕危野生動(dòng)植物物種國際貿(mào)易公約》第一次使用了“締約方大會(huì)”這一術(shù)語,并建立了完整的締約方大會(huì)管理模式⑤雖然《瀕危物種貿(mào)易公約》一開始并沒有賦予締約方大會(huì)通過有關(guān)財(cái)政規(guī)定的權(quán)力,但是 1979年 6月 22日締約方大會(huì)通過了《針對(duì)<公約 >文本的波恩修正案》,增加了這項(xiàng)權(quán)力。見 http://www.cites.org/eng/disc/bonn.shtml(訪問于 2009年 2月 26日)。。其后,許多對(duì)國際環(huán)境保護(hù)具有重要意義的全球性或地區(qū)性多邊環(huán)境協(xié)定都采用了相似的機(jī)構(gòu)安排,并將其日益發(fā)展完善。這些多邊環(huán)境協(xié)定所涉及的領(lǐng)域十分廣泛,幾乎涵蓋了全球環(huán)境問題的各個(gè)方面,例如 1985年《保護(hù)臭氧層維也納公約》,1987年《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》,1989年《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》,1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》,1992年《生物多樣性公約》,1994年《聯(lián)合國關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防止荒漠化的公約》,1997年《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書》,2001年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》等等。

二、締約方大會(huì)管理模式在實(shí)施多邊環(huán)境協(xié)定中的運(yùn)作

締約方大會(huì)管理模式將多邊環(huán)境協(xié)定的實(shí)施也納入了機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)程,通過建立遵約管制和遵約援助兩大機(jī)制來監(jiān)督、促進(jìn)條約的實(shí)施。

(一)遵約管制(compliance control)

遵約管制是指對(duì)締約國實(shí)施和遵守條約義務(wù)的國際監(jiān)督和監(jiān)控[7]。在國際環(huán)境法中,遵約管制以通過一個(gè)國際機(jī)構(gòu)對(duì)國家遵守條約義務(wù)的情況進(jìn)行制度化、正規(guī)的監(jiān)督為特征,并常常伴以遵約援助作為有可能克服遵守問題的缺陷的有效手段。遵約管制的主要目標(biāo)是締約國行為的透明度,而確認(rèn)事實(shí)是遵約管制的中心任務(wù)[8][9]。因此,遵約管制的第一步程序是國家報(bào)告,而不遵約情事程序則是國家報(bào)告這一監(jiān)督程序合乎邏輯的延伸[10]。

1.國家報(bào)告(national report)。

所有多邊環(huán)境協(xié)定都規(guī)定了締約方有義務(wù)就其實(shí)施和遵守條約規(guī)定的行為定期 (一般為每年或每兩年)向締約方大會(huì)管理模式作出報(bào)告。這種報(bào)告是由締約方政府自我報(bào)告,而不是來源于其他締約方或者機(jī)構(gòu)[11]。國家報(bào)告的內(nèi)容可分為兩大類:一類是有關(guān)締約方為了實(shí)施條約而采取的法律、行政措施的信息,例如《卡塔赫納生物技術(shù)安全議定書》第 20條第三款規(guī)定締約方有義務(wù)提供為履行該議定書而制訂的任何現(xiàn)行法律、條例和準(zhǔn)則。另一類是與條約管制對(duì)象相關(guān)的信息,包括有關(guān)生產(chǎn)、進(jìn)口和出口的統(tǒng)計(jì)信息①例如,《蒙特利爾議定書》第 7條規(guī)定各締約國應(yīng)向秘書處提供關(guān)于附件所列的每一種控制物質(zhì)以及過渡物質(zhì)的生產(chǎn)、進(jìn)口和出口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。,有關(guān)排放物的信息②例如,《氣候公約》第12條第一款和《京都議定書》第 7條第一款都規(guī)定各締約方應(yīng)提交關(guān)于《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的各種源的人為排放和各種匯的清除的年度清單。,科學(xué)信息③例如,《巴塞爾公約》第 13條第三款要求締約方提供它們匯編的關(guān)于危險(xiǎn)廢物或其他廢物的產(chǎn)生、運(yùn)輸和處置對(duì)人類健康和環(huán)境的影響的現(xiàn)有合格統(tǒng)計(jì)資料。等等。為了方便締約方準(zhǔn)備符合要求的國家報(bào)告,使報(bào)告具有可比較性,各多邊環(huán)境協(xié)定的秘書處制定了統(tǒng)一的報(bào)告模式,具體規(guī)定了報(bào)告的形式、具體內(nèi)容、長度等,經(jīng)締約方大會(huì)認(rèn)可后,向各締約方頒布。

多邊環(huán)境協(xié)定的秘書處在收到締約方的國家報(bào)告后,對(duì)這些報(bào)告進(jìn)行整理、匯編,擬定一份綜合報(bào)告。盡管秘書處在處理國家報(bào)告方面起著重要作用,但是它們都不擁有最終審查、評(píng)定國家報(bào)告的權(quán)力。多邊環(huán)境協(xié)定普遍將評(píng)定國家報(bào)告的任務(wù)授予由締約方代表組成的專門的遵約管制委員會(huì)和締約方大會(huì)。一般來說,遵約管制委員會(huì)對(duì)國家報(bào)告作出初步的評(píng)定、審查,最后由締約方大會(huì)對(duì)此進(jìn)行認(rèn)可,或作出最終的決定[12]。

國家報(bào)告制度使締約方大會(huì)管理模式能有效地評(píng)估締約方履行條約義務(wù)的情況。如果從國家報(bào)告中發(fā)現(xiàn)締約方?jīng)]有遵守條約規(guī)定,則可以啟動(dòng)不遵約情事程序。而締約方?jīng)]有提交或沒有按時(shí)提交國家報(bào)告的行為也構(gòu)成不遵約,也可以構(gòu)成啟動(dòng)不遵約情事程序的理由。

2.不遵約情事程序 (non-compliance procedure)。

不遵約情事程序是多邊環(huán)境協(xié)定獨(dú)創(chuàng)的一種程序。自《蒙特利爾議定書》締約方大會(huì)于 1992年通過了正式的不遵約情事程序以來,越來越多的多邊環(huán)境協(xié)定建立了或正在建立這種程序。在環(huán)境領(lǐng)域,締約方、特別是發(fā)展中國家締約方常常是因?yàn)槿狈Ρ匦璧呢?cái)政、技術(shù)資源或行政能力而不遵守多邊環(huán)境協(xié)定,因此設(shè)立該程序的目的在于查明締約方在遵守條約方面的困難,并以一種非對(duì)抗的方式促進(jìn)締約方更好地遵守條約[13]。在該程序中,對(duì)某締約方不遵守條約的指控將經(jīng)由秘書處提交給多邊環(huán)境協(xié)定設(shè)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)——遵約委員會(huì)審議④也有多邊環(huán)境協(xié)定將其命名為“履行委員會(huì)”,如《蒙特利爾議定書》。。遵約委員會(huì)就不遵約情事的認(rèn)定和應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施向締約方大會(huì)作出建議,而最終結(jié)果由締約方大會(huì)以決定的形式作出。

啟動(dòng)該程序的方式有三種:第一,締約方認(rèn)定自己無法履行條約義務(wù)時(shí),可以提請(qǐng)遵約委員會(huì)審查本國的遵約狀況⑤例如《蒙特利爾議定書》的《不遵約情事程序》第 4條,見UNEP/OzL.Pro.4/15。;第二,一個(gè)或多個(gè)締約方認(rèn)為另一締約方未能履行條約義務(wù)時(shí),可以就有關(guān)問題向秘書處提交書面意見以及有關(guān)的佐證資料⑥例如《巴塞爾公約》的《促進(jìn)履約和遵約的機(jī)制》第10條(c),第18條,見UNEP/CHW.6/40。;第三,秘書處在處理締約方提交的國家報(bào)告過程中,發(fā)現(xiàn)締約方發(fā)生不遵約情事,如果在規(guī)定期限內(nèi),通過與該締約方進(jìn)行外交接觸或行政辦法,仍未能解決所涉不遵約事項(xiàng)的,可提請(qǐng)遵約委員會(huì)審查⑦部分多邊環(huán)境協(xié)定采用了這種方式,例如《蒙特利爾議定書》的《不遵守情事程序》第 3條,見UNEP/OzL.Pro.4/15;《巴塞爾公約》的《促進(jìn)履約和遵約的機(jī)制》第9條(c),見UNEP/CHW.6/40。。

一旦締約方大會(huì)確認(rèn)不遵約情事的存在,便會(huì)決定采取促進(jìn)措施或者懲罰措施作為應(yīng)對(duì)。促進(jìn)措施可以分為兩類:一類是進(jìn)行針對(duì)性的遵約援助,促進(jìn)有遵約困難的締約方遵守和充分履行條約義務(wù)(詳見下文);所有建立了不遵守情事程序的多邊環(huán)境協(xié)定都將遵約援助作為最重要的應(yīng)對(duì)不遵約情事的措施。另一類是要求或協(xié)助締約方制定遵約計(jì)劃,并定期審查該計(jì)劃的實(shí)施情況⑧截至 2008年 11月第 20次締約方大會(huì)會(huì)議為止,《蒙特利爾議定書》締約方大會(huì)在 42項(xiàng)決定中,分別要求47個(gè)國家向秘書處提交一份確保迅速恢復(fù)遵約狀態(tài)、具有具體時(shí)間指標(biāo)的行動(dòng)計(jì)劃,供遵約委員會(huì)下一次會(huì)議審議。詳見 http://ozone.unep.org/Meeting_Documents/ mop/index.shtml(訪問于2009年3月1日)。。懲罰措施可分為四類:警告、中止特定權(quán)利和特權(quán)、貿(mào)易制裁以及罰款[13]。警告一般是以發(fā)出告誡或者公布不遵約情事的形式作出,它是最輕微的懲罰措施,但其作用卻不容忽視。一國故意不遵守條約義務(wù)會(huì)損害它在國際社會(huì)的聲譽(yù)以及它與其他國家的關(guān)系,因而警告是敦促締約方遵守條約義務(wù)的一種有效工具,應(yīng)用于各多邊環(huán)境協(xié)定的不遵約情事程序①統(tǒng)計(jì)至 2008年 11月第 20次締約方大會(huì)會(huì)議報(bào)告為止,《蒙特利爾議定書》不遵守情事程序至今為止,在 97個(gè)決定中對(duì)包括中國在內(nèi)的76個(gè)國家使用了告誡這一措施。詳見 http://ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/index.shtm(訪問于2009年3月1日)。[14][15]。締約方有可能被中止的特定權(quán)利和特權(quán)包括在締約方大會(huì)的投票權(quán)、各種輔助機(jī)構(gòu)的參加權(quán)、在財(cái)務(wù)機(jī)制方面的權(quán)利等。不過這種懲罰措施在實(shí)踐中尚未被使用過②可參見《蒙特利爾議定書》:《締約國會(huì)議對(duì)不遵守議定書情事可能采取的措施指示性清單》C(UNEP/OzL.Pro.4/15);《瀕危物種公約》:常設(shè)委員會(huì)第46次會(huì)議文件《〈公約〉的解釋和執(zhí)行:對(duì)不遵守情事可能采取的措施》,第 13段(SC46 Doc.11.3)。。貿(mào)易制裁包括中止貿(mào)易特權(quán)和多邊環(huán)境協(xié)定規(guī)定的其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利。目前采用這一具有貿(mào)易或經(jīng)濟(jì)后果的嚴(yán)厲措施的主要有《瀕危物種貿(mào)易公約》、《蒙特利爾議定書》以及《京都議定書》③截至 2009年2月 20日為止,《瀕危物種貿(mào)易公約》有 23個(gè)締約方正受到中止物種貿(mào)易的制裁 (詳見 http://www.cites.org/eng/resources/ref/suspend.shtml(訪問于 2009年 4月11日);2005年《蒙特利爾議定書》第 17次締約方大會(huì)對(duì)阿塞拜疆的不遵約情事作出了貿(mào)易制裁的決定,這是《蒙特利爾議定書》不遵守情事程序第一次對(duì)締約方實(shí)施貿(mào)易禁令,也是到目前為止唯一一次使用這種懲罰措施。。有的多邊環(huán)境協(xié)定對(duì)不遵約的締約方采取貿(mào)易制裁之外的經(jīng)濟(jì)懲罰措施,例如《京都議定書》的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)超過排放量指標(biāo)的締約方實(shí)施減少該締約方在第二個(gè)承諾期排放量指標(biāo)的措施④《與〈京都議定書〉規(guī)定的遵約有關(guān)的程序和機(jī)制》第十五部分第 5條(a),FCCC/CP/2001/13/Add.3。。這一措施增加了締約方的義務(wù)負(fù)擔(dān),在實(shí)際上起到經(jīng)濟(jì)處罰的效果⑤這一措施的目的在于阻止締約方不努力減少排放量,而把減少排放量的義務(wù)拖延到下一個(gè)承諾期來完成。造成這種情況的重要原因在于:在早期階段,用以減少或避免排放的新技術(shù)更為昂貴;相關(guān)的國內(nèi)制度、規(guī)則的改變由于缺乏公眾支持或政治意愿而可能難以實(shí)現(xiàn);有關(guān)的科學(xué)結(jié)論仍是個(gè)未知數(shù)。通過從不遵約締約方下一承諾期的排放指標(biāo)中扣減超量排放 1.3倍的排放指標(biāo),使締約方有在第一承諾期行動(dòng)的動(dòng)力。不過有些學(xué)者認(rèn)為該措施存在不少缺陷,不足以促進(jìn)遵約。。不遵守情事程序的應(yīng)對(duì)措施以促進(jìn)為主,懲罰為輔。至于采取哪種措施,則由相關(guān)機(jī)構(gòu)在建議或決定時(shí),根據(jù)不遵守情事的原因、類型、程度和頻率等因素而進(jìn)行選擇。

綜上,不遵約情事程序具有多邊性、非對(duì)抗性和預(yù)防性三大特點(diǎn),有別于傳統(tǒng)的國際爭端解決程序的雙邊性、對(duì)抗性和滯后性。曾擔(dān)任過負(fù)責(zé)起草《蒙特利爾議定書》不遵守情事程序的工作組主席,以及其他多個(gè)多邊環(huán)境協(xié)定的法律工作組主席的帕特里克·塞爾 (Patrick Széll)指出,不遵約情事程序已經(jīng)發(fā)展成為一種卓有成效的監(jiān)督締約國履行和實(shí)施多邊環(huán)境協(xié)定的機(jī)制[16]。

(二)遵約援助(compliance assistance)

發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家在遵守多邊環(huán)境協(xié)定義務(wù)的過程中面臨特殊的挑戰(zhàn)。即使它們懷有最大的善意,但是由于資金不足、科學(xué)技術(shù)知識(shí)欠缺、法律規(guī)章制度不健全、基礎(chǔ)設(shè)施欠發(fā)達(dá)、相關(guān)人員素質(zhì)低下等各種因素,使得它們?nèi)匀粺o法全面遵守和執(zhí)行條約義務(wù)。為了使發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家能夠遵守條約義務(wù),多邊環(huán)境協(xié)定通過締約方大會(huì)管理模式向它們提供財(cái)政、技術(shù)等各種援助⑥雖然多邊環(huán)境協(xié)定也有規(guī)定發(fā)達(dá)國家通過雙邊或者多邊的渠道向發(fā)展中國家提供遵約援助,但是不屬于本文討論的機(jī)構(gòu)化范疇,因此在此不予涉及。。

1.技術(shù)援助。主要包括三種形式:

①頒布各種科學(xué)技術(shù)、政策和立法指南。

這是最基本的一種技術(shù)援助方,通過各種指南,締約方能夠更準(zhǔn)確地理解多邊環(huán)境協(xié)定的內(nèi)容,掌握相關(guān)的科學(xué)技術(shù)知識(shí),有效地指導(dǎo)國內(nèi)立法,從而更好地履行自己承擔(dān)的條約義務(wù)。指南一般是由秘書處在輔助機(jī)構(gòu)的協(xié)助下制定,經(jīng)締約方大會(huì)決議通過,向各締約方頒布。例如《瀕危物種貿(mào)易公約》第 12條第二款規(guī)定,秘書處的職責(zé)之一是“定期出版并向成員國分發(fā)附錄一、附錄二、附錄三的最新版本,以及有助于識(shí)別這些附錄中所列物種標(biāo)本的任何情報(bào)”。據(jù)此,秘書處頒布了年度報(bào)告指南、判定不危害族群生存危機(jī)清單、國內(nèi)立法示范法、所列物種及其組成部分和衍生物的識(shí)別手冊(cè)等各種文件。

②信息交流。

各多邊環(huán)境協(xié)定的秘書處都建立了協(xié)定的官方網(wǎng)站,建立以網(wǎng)站為依托的信息交流平臺(tái),向各締約方以及公眾開放⑦例如《氣候變化公約》的官方網(wǎng)站為 http://unfccc.int(訪問于 2009年 11月 20日)。。這些網(wǎng)站一般都提供多邊環(huán)境協(xié)定的締結(jié)背景、締約情況、締約方大會(huì)制度各機(jī)構(gòu)的組成、締約方大會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)的會(huì)議決議、報(bào)告等文件以及協(xié)定最新動(dòng)態(tài)等。此外,多邊環(huán)境協(xié)定建立各種與協(xié)定內(nèi)容密切相關(guān)的數(shù)據(jù)庫或者信息交換所,通過向締約方提供科學(xué)技術(shù)數(shù)據(jù)、法律、政策和制度安排的范例以及良好的履約經(jīng)驗(yàn),從而促進(jìn)締約方更好地履行多邊環(huán)境協(xié)定⑧信息交換所(Clearing House)是指處理、交換與特定多邊環(huán)境協(xié)定有關(guān)的科學(xué)、技術(shù)、環(huán)境、法律、經(jīng)濟(jì)等諸方面的信息資料的中心?！渡锒鄻踊s》、《生物安全公約》、《斯德哥爾摩公約》和《氣候變化公約》均有條款專門規(guī)定建立信息交換所。。這些數(shù)據(jù)庫或信息交換所主要是以網(wǎng)站為媒介,為了方便一些無法通過互聯(lián)網(wǎng)而使用數(shù)據(jù)庫或者信息交換所的發(fā)展中國家締約方,多邊環(huán)境協(xié)定秘書處通常將有關(guān)數(shù)據(jù)庫或者信息交換所里的信息制作成光盤或者紙質(zhì)出版物發(fā)放給它們。

③能力建設(shè)。

能力建設(shè)(CapacityBuilding)在這里是指“涉及一個(gè)國家的人力、科學(xué)技術(shù)、組織、體制和資源等方面的能力”①《二十一世紀(jì)議程》第37章,37.1。。締約方大會(huì)管理模式主要通過秘書處,采用召開研討會(huì)、培訓(xùn)、頒布指導(dǎo)文件以及維護(hù)和更新數(shù)據(jù)庫和信息交流中心等方式,從體制能力、人力資源、科學(xué)技術(shù)知識(shí)水平以及充分參與信息交流的能力等方面,進(jìn)行能力建設(shè)的援助。例如《生物技術(shù)安全議定書》秘書處從 2006年起,通過與綠色海關(guān)計(jì)劃②綠色海關(guān)計(jì)劃(Green Customs Initiative)是2001年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署通過的一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃,旨在提高多邊環(huán)境協(xié)定的履行、加強(qiáng)它們之間在共同利益問題上的合作和協(xié)同關(guān)系。該計(jì)劃目的在于,提高海關(guān)和其他相關(guān)執(zhí)法人員的能力,以監(jiān)督和便利合法貿(mào)易;偵查和防止對(duì)有關(guān)多邊環(huán)境協(xié)定規(guī)定的危害環(huán)境商品的非法貿(mào)易。2003年6月,該計(jì)劃正式啟動(dòng)。見該計(jì)劃官方網(wǎng)站 http://www.greencustoms.org/index.htm和 http://www.unep.org/dec/onlinemanual/Compliance/National Implementation/CapacityBuilding/Resource/tabid/687/Default.aspx9(訪問于 2009年9月3日)。的伙伴關(guān)系開展了一系列活動(dòng),加強(qiáng)海關(guān)官員偵查和控制改性活生物體非法貿(mào)易,并執(zhí)行《議定書》第 18條規(guī)定的改性活生物體的文件提供和鑒定的各項(xiàng)要求③Report on the Progress towards the Implementaiton of the Action Plan forBuilding Capacities for the Effective Implementation of the Protocol and the CoordinationMechanism for the Action Plan,UNEP/CBD/BS/COP-MOP/4/4。;《氣候公約》秘書處 2008年舉辦了關(guān)于減少發(fā)展中國家毀林及森林退化所致排放量的方法學(xué)問題研討會(huì),并聯(lián)合《防止荒漠化公約》和《生物多樣性公約》出版了《森林:氣候變化、多樣性和土地退化》④Synthesis Report on the Implementation of the Framework for Capacity-building in Developing Countries,FCCC/SB I/2008/11。。

④技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

締約方大會(huì)管理模式并不直接參與技術(shù)轉(zhuǎn)讓,而是通過制定促進(jìn)和便利技術(shù)轉(zhuǎn)讓和科技合作的工作方案,或者建立區(qū)域培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心等方式來促進(jìn)最新的技術(shù)信息交流和無害環(huán)境技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。例如,《巴塞爾公約》締約方大會(huì)根據(jù)公約第 14條第一款規(guī)定,在全球建立了 14個(gè)關(guān)于危險(xiǎn)廢物和其他廢物管理及盡量減少其產(chǎn)生的區(qū)域中心和協(xié)調(diào)中心⑤詳見Report on the Operation of the Basel Convention Regional and Coordinating Centers,UNEP/CHW.9/ INF/6.,締約方大會(huì)明確了區(qū)域中心的核心職能包括培訓(xùn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、提供信息、咨詢服務(wù)以及宣傳活動(dòng)⑥D(zhuǎn)ecision V I/3,in UNEP/CHW.6/40.。

2.財(cái)政援助。

國家無法履行多邊環(huán)境協(xié)定的義務(wù)往往是由于缺乏足夠的資金進(jìn)行技術(shù)更新或能力建設(shè)。因此,建立協(xié)定的財(cái)政機(jī)制,以幫助締約方、特別是發(fā)展中國家締約方解決國家的技術(shù)和能力需要,已成為多邊環(huán)境協(xié)定向締約方提供財(cái)政援助的一種普遍做法。

自從 1990年《蒙特利爾議定書》第二次締約方會(huì)議決定建立臨時(shí)多邊基金作為議定書的臨時(shí)財(cái)政機(jī)制以來⑦該臨時(shí)多邊基金從1991年 1月1日開始運(yùn)行。1992年第四次締約方會(huì)議決定建立正式多邊基金,并從1993年 1月 1日開始正式運(yùn)行。見Decision II/2,II/8,in UNEP/OzL.Pro.2/3;Decision IV/18,in UNEP/OzL.Pro.4/15。,成立協(xié)定內(nèi)部的專門的基金,或者利用外部的基金,已經(jīng)成為各大多邊環(huán)境協(xié)定建立財(cái)政機(jī)制的主要模式。例如《濕地公約》、《瀕危物種貿(mào)易公約》、《遷徙物種公約》、《蒙特利爾議定書》等都建立了專門的基金;《生物多樣性公約》、《生物安全議定書》和《斯德哥爾摩公約》等均與全球環(huán)境基金簽訂了諒解備忘錄,委托后者負(fù)責(zé)運(yùn)作其財(cái)政機(jī)制,但必須向締約方大會(huì)負(fù)責(zé);而《氣候變化框架公約》和《京都議定書》則既委托全球環(huán)境基金作為財(cái)政機(jī)制運(yùn)作機(jī)構(gòu),又另外設(shè)立專門的基金,向少數(shù)特定的發(fā)展中國家提供財(cái)政援助。

這些基金的資金來源最主要來自發(fā)達(dá)國家締約方的出資,出資比例和出資額由締約方大會(huì)決定⑧例如《生物多樣性公約》第 21條,《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》第 13條。。此外,非發(fā)達(dá)國家締約方、非締約方的自愿捐款;發(fā)達(dá)國家締約方在出資義務(wù)之外的自愿捐款;其他國際組織的贈(zèng)款;以及多環(huán)境協(xié)定其他機(jī)制的收益等也構(gòu)成基金的資金來源⑨例如《京都議定書》適應(yīng)基金的資金來源于該議定書清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的收益和其他資金來源。。締約方大會(huì)負(fù)責(zé)確定資金援助的資格標(biāo)準(zhǔn),即哪些國家、哪些活動(dòng)或哪些項(xiàng)目有權(quán)獲得基金的資金援助。例如,《蒙特利爾議定書》多邊基金的一個(gè)關(guān)鍵職責(zé)是為該議定書每一個(gè)第 5條規(guī)定的發(fā)展中國家締約方建立和維持國家臭氧辦事處提供資金○10。多邊環(huán)境協(xié)定的基金一般成立一個(gè)代表締約方大會(huì)進(jìn)行日常管理的機(jī)構(gòu),而每個(gè)援助項(xiàng)目的具體實(shí)施則交由基金的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成。例如《蒙特利爾議定書》多邊基金設(shè)立了執(zhí)行委員會(huì),負(fù)責(zé)制定具體的業(yè)務(wù)政策、指導(dǎo)方針和

01○UNEP/FAO/RC/COP.3/13.政策安排①Decision IV/18 and Annex X,UNEP/OzL.Pro.4/15;Decision IX/16 and Annex X,UNEP/OzL.Pro.9/12.,具體的項(xiàng)目則由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行以及聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織執(zhí)行。

《牛津國際環(huán)境法手冊(cè)》指出,財(cái)政機(jī)制的建立對(duì)實(shí)施多邊環(huán)境協(xié)定是一種強(qiáng)有力的激勵(lì)[17]。以《蒙特利爾議定書》為例,到 2004年為止,受到財(cái)政援助的發(fā)展中國家在履行向秘書處提交關(guān)于消耗臭氧物質(zhì)的消費(fèi)和生產(chǎn)的年度國家報(bào)告這一重要義務(wù)上,遵約率達(dá)到了 96%[18]。

締約方大會(huì)管理模式不僅在締約方履行多邊環(huán)境協(xié)定的早期階段,向所有符合條件的締約方提供遵約援助,以促進(jìn)締約方遵約,在不遵約情事發(fā)生后,向不遵約情事締約方提供遵約援助,使該締約方回復(fù)到遵約的狀態(tài)。這兩個(gè)不同階段提供的遵約援助分別起到預(yù)防不遵約和對(duì)遵約進(jìn)行補(bǔ)救的作用。

多邊環(huán)境協(xié)定的遵約援助機(jī)制體現(xiàn)了共同但有區(qū)別責(zé)任原則這一國際環(huán)境法的基本原則在多邊環(huán)境協(xié)定實(shí)施過程中的應(yīng)用。發(fā)達(dá)國家締約方向發(fā)展中國家締約方提供技術(shù)和財(cái)政援助,以幫助它們履行多邊環(huán)境協(xié)定,是兩類國家在履約過程中承擔(dān)有區(qū)別的責(zé)任的表現(xiàn)。而遵約援助的最終目的就是使多邊環(huán)境協(xié)定能夠得到全面、充分的履行,從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善全球環(huán)境這一共同責(zé)任。

三、對(duì)締約方大會(huì)管理模式實(shí)施多邊環(huán)境協(xié)定的評(píng)析

許多環(huán)境問題具有影響范圍廣、影響時(shí)間長、影響力深遠(yuǎn)、不斷變化且具有一定隱蔽性的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的單邊自救方式并不適合解決另一締約方不遵守多邊條約的情形。一方面,制裁、反報(bào)、報(bào)復(fù)、終止條約等手段并不能起到補(bǔ)償不遵約所帶來的損害的作用;另一方面,在保護(hù)和改善環(huán)境問題上,更強(qiáng)調(diào)防范于未然,而這些手段都具有滯后性,無法起到預(yù)防的作用。此外,如果締約方并非因?yàn)楣室饣蛘呤韬龆蛔袷囟噙叚h(huán)境協(xié)定,而是因?yàn)樽陨砣狈ψ銐虻哪芰蛘呓?jīng)濟(jì)資源而無法履行義務(wù),那么使用這些具有強(qiáng)制性質(zhì)的手段則顯得不甚合理,而且也無法促使這些締約方回歸遵約的狀態(tài)。此外,締約方不遵守多邊環(huán)境協(xié)定的行為所帶來的不良影響往往不會(huì)很快表現(xiàn)出來,因此締約國憑一己之力對(duì)他方的不遵約行為進(jìn)行監(jiān)督,難度、成本會(huì)很高。采用締約方大會(huì)管理模式,對(duì)多邊環(huán)境協(xié)定的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督、促進(jìn),既能夠克服單邊自救方式的缺陷,又能避免依靠締約國自覺遵守這種方式的不可預(yù)期性和軟弱無力,還能降低監(jiān)督的成本、提高監(jiān)督的效率。

各締約國將原本各自單獨(dú)行使的監(jiān)督條約實(shí)施的權(quán)力和職能委托給締約方大會(huì)管理模式,由締約方大會(huì)管理模式集中行使。締約方大會(huì)管理模式通過國家報(bào)告制度,定期掌握并評(píng)估各締約方的遵約狀況;而國家報(bào)告的定期提交也在一定程度上不斷提醒締約方履行條約,能對(duì)不遵約行為起一定的預(yù)防作用。而不遵約情事程序的建立則使對(duì)不遵約情事的處理以一種多邊而非雙邊的、合作的而非對(duì)抗的、促進(jìn)而非壓迫的方式進(jìn)行。此外,無需發(fā)生了對(duì)環(huán)境的損害,只要存在或可能存在不遵約情事就可以啟動(dòng)該程序,這一規(guī)則使它可以積極防范潛在的不遵約行為,而不是坐等違約的事實(shí)發(fā)生[19]。由國家報(bào)告制度和不遵約情事程序組成的遵約管制制度對(duì)多邊環(huán)境協(xié)定的實(shí)施發(fā)揮監(jiān)督作用。這種監(jiān)督以條約機(jī)構(gòu)為依托,是一種集體的、多邊的監(jiān)督的形式。在遵約管制的基礎(chǔ)上,締約方大會(huì)管理模式向發(fā)展中國家締約方提供技術(shù)和財(cái)政援助。無論是履約早期階段的遵約援助,還是對(duì)已發(fā)生不遵約情事締約方的援助,都促進(jìn)了多邊環(huán)境協(xié)定的實(shí)施。這一遵約援助機(jī)制通過條約機(jī)構(gòu)加強(qiáng)締約方之間在實(shí)施條約中的合作,填補(bǔ)了傳統(tǒng)的條約實(shí)施方式不具有促進(jìn)作用的空白。

由于締約方大會(huì)管理模式的運(yùn)作是持續(xù)的、長期的,而非臨時(shí)的、短期的,因此,它能保證對(duì)多邊環(huán)境協(xié)定的實(shí)施的監(jiān)督和促進(jìn)具有持續(xù)性、長期性。這也是傳統(tǒng)實(shí)施方式所不具備的。

綜上可見,條約機(jī)構(gòu)對(duì)多邊條約的實(shí)施這種方式,具有集體性、多邊合作性、持續(xù)性、長期性以及預(yù)防性等特點(diǎn),它使多邊條約的實(shí)施更為有力,更能保證條約得以遵守。對(duì)于國際法而言,它是在國家自覺遵守和獨(dú)力自救這兩種傳統(tǒng)的國際法實(shí)施方式之外,新發(fā)展起來的一種實(shí)施方式。它使國際法的實(shí)施從單邊向多邊、從單獨(dú)執(zhí)行向合作實(shí)施、從各自監(jiān)督向集體監(jiān)督發(fā)展。通過條約機(jī)構(gòu)對(duì)多邊條約的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和促進(jìn)是國際法上的一大突破,它豐富了國際法的實(shí)施方式,提高了國際法得以實(shí)施的可能性。

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責(zé)任編輯:聞 剛

Treaty Organs and the Implementation ofM ultilateral Treaties—From the Perspective of the COPManagement System underMEAs

Chen Xiaohua
(Law School,Peking University,B eijing100871)

The multilateral treaties establish treaty organs to supervise the implementation of the treaties,which is a new phenomenon in InternationalLaw in the past several decades.This paper observed how the COP Management System supervises and facilitates the enforcement ofMultilateral Environmental Agreements(MEAs),through the establishment of compliance control and compliance assistance.On the basisof this example,thispaper analyzed nature and characteristicsof thismethod of implementing themultilateral treaties by treatyorgans;discovered the innovation of it;and indicated its impact on the implementation of InternationalLaw aswell.

multilateral treaties;treaty organs;implementation;the COPManagement System;MEAs

D923.9

A

1008-6951(2010)03-0175-07

2009-11-06

陳曉華(1974— ),女,廣東惠來人,北京大學(xué)法學(xué)院博士生,主要研究方向:國際組織法、國際環(huán)境法。

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