淺議選區(qū)劃分的有關(guān)問題

李仙霞

(福建師范大學法學院，福建福州 350007)

淺議選區(qū)劃分的有關(guān)問題

李仙霞*

(福建師范大學法學院，福建福州 350007)

選舉制度是民主的重要體現(xiàn)之一，選區(qū)劃分是保證選舉制度順利進行的重要條件。通過對國外較有代表性的集中選區(qū)劃分進行比較分析，結(jié)合我國選舉制度中的選區(qū)劃分存在的問題并分析弊端，最后借鑒外國經(jīng)驗并給出了改革建議。

選區(qū)劃分;制度;弊端;建議

所謂選舉，是指一個組織中的某些或全體被認可的成員選擇官員的制度化程序。而選舉制度是關(guān)于選舉國家代表機關(guān)代表與國家公職人員的原則、程序與具體方法的各項制度的總稱。［1］選舉是民主的必要條件之一，沒有選舉，就沒有任何意義上的民主。不同的選舉方式和程序?qū)γ裰鳟a(chǎn)生的影響也不同。各國的選舉過程“不論社會性質(zhì)如何，只要是實行民主制的國家，選區(qū)劃分都是選舉中十分重要的環(huán)節(jié)。

選區(qū)是以一定的人口為基礎(chǔ)劃分的區(qū)域，是選民選舉產(chǎn)生人民代表的基本單位。也就是說，只有在直接選舉中才有選區(qū)劃分問題，在我國只有在不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表的選舉中才有選區(qū)劃分問題。西方國家的選區(qū)一般分為大選區(qū)制和小選區(qū)制兩種。大選區(qū)制又稱多名選區(qū)制，指在每個選區(qū)選出2名以上代表。也有學者將大選區(qū)再細分為中選區(qū)和大選區(qū)。小選區(qū)制又稱單名選區(qū)制，指在每個選區(qū)只選出1名代表。選區(qū)的劃分直接與該國的政黨制度有關(guān)。實行兩黨制的國家一般采用小選區(qū)制，而實行多黨制的國家則多采用大選區(qū)制。這是政黨之間的力量的一種對比，除此之外，影響選區(qū)劃分跟因素也包括了國家政治、經(jīng)濟、社會文化等等。在此，筆者將介紹三個比較有代表性的選區(qū)劃分模式，對我國的選區(qū)劃分改革提出建議。

一、國外的選區(qū)劃分制度

(一)較有代表性的選區(qū)劃分制度

1、美國的選區(qū)劃分。美國國會分為參議院和眾議院。參議院由每州兩名代表組成，與各個州的人口無關(guān)，不存在重新分配問題，當然也不存在選區(qū)劃分問題。眾議院的組成在1929年的《席位分配法》中明確規(guī)定，由法定的435名構(gòu)成，按比例分配，每州至少分配一個名額。剛開始時，眾議員的選舉由各州根據(jù)具體情況單獨進行，大選區(qū)制、小選區(qū)制、混合選區(qū)制并存，造成了眾議員的選舉極不平等。1942年美國國會通過了一部法律，正式確定美國實行小選區(qū)制，按照地域劃分選區(qū)，眾議院議員的選舉應統(tǒng)一由依法設(shè)立的選區(qū)選舉產(chǎn)生，每個選區(qū)只能選舉一名議員。但是在小選區(qū)劃分過程中，政黨之間為了各自權(quán)益也會有所爭斗。在美國歷史上就發(fā)現(xiàn)過有名的“杰利蠑螈”。［2］即通過“增加廢票”和“分散選票”的方式來削弱在野黨的力量。“增加廢票”指劃分幾個比較密集的選區(qū)，讓在野黨的選票很集中，但是在其他的選區(qū)卻沒有什么選票，最終，在野黨會因為整體選票不夠而不能當選?！胺稚⑦x票”即是簡單的將選區(qū)分散劃分，最終在野黨在各個選區(qū)都得不到足夠的選票而不能當選。在各個選區(qū)中，美國采用的是“一人一票”的選舉方式。同時，在1964年聯(lián)邦最高法院的判決中指出，每十年左右進行人口普查之后，必須進行眾議員的選區(qū)重劃，以反映聯(lián)邦各地人口數(shù)的實際變動。

2、日本的選區(qū)劃分。日本的選區(qū)劃分經(jīng)歷了一個不斷變化的過程。明治維新以后采用的是小選區(qū)制，一個選區(qū)選出一名議員。到了1900年又變成大選區(qū)，規(guī)定一個縣可以選出10名議員。1919年又改回小選區(qū)。1925年日本改為中選區(qū)制，一個選區(qū)可以選出3－5名議員。1945年修改選舉法時，改為大選區(qū)制。1947年，又規(guī)定為中選區(qū)制，直到1994年，才規(guī)定改為小選區(qū)制。

3、德國的選區(qū)劃分。德國的選區(qū)劃分要追溯到一戰(zhàn)后的魏瑪共和國，魏瑪憲法將國會分為聯(lián)邦國會和聯(lián)邦參議院。聯(lián)邦參議院由各邦政府任命，聯(lián)邦國會則采用大選區(qū)制。二戰(zhàn)后，德國開始采用一種新的選舉制度，即雙選票制。每位選民在一次選舉中必須投2張票，一張投給他所支持的議員，每個選區(qū)只產(chǎn)生一名議員，另一張票投給他所支持的政黨，政黨根據(jù)得票多少的比例獲取議席。實際上是大選區(qū)制與小選區(qū)制的混合形式［2］

(二)不同選區(qū)制度的比較

選區(qū)的變化跟政黨之間的力量對比有很大的關(guān)聯(lián)，選區(qū)制度的變化也是平衡國家政治力量的一個重要體現(xiàn)。從歷史經(jīng)驗看，并不存在一成不變的選區(qū)制度，在不同的政治背景下，會出現(xiàn)與其相匹配的選區(qū)劃分制度，或是對原有的制度進行小的變動。小選區(qū)制、中選區(qū)制、大選區(qū)制，或是混合選區(qū)制。這幾種選區(qū)制度都有各自的優(yōu)點和需改進之處。

小選區(qū)制的優(yōu)點一是一選區(qū)選一代表，便于選民分析比較，得出認為最合宜的人選。二是能使本選區(qū)選民便于監(jiān)督其代表之稱職與否，沒有多人互相推諉。其缺點也很明顯:就是該代表并不能代表該選區(qū)絕大多數(shù)的選民的利益，尤其是當該代表只是通過相對多數(shù)制而選出時。因此，一些國家開始嘗試使用大選區(qū)制，并采用比例代表選舉，目的是有利于小黨派。采取大選區(qū)制，每個選區(qū)可以產(chǎn)生多名代表，選民投票的選擇機會多一些;又加之每個政黨根據(jù)所得選票分配議席，因此選票最大程度上得到利用，得票較少的政黨也能夠按比例在議會中得到一定議席。但是，采用大選區(qū)制也有一些缺陷。由于每個政黨并不是只出一名候選人，而是提出一個候選人名單，所以黨內(nèi)容易發(fā)生競爭候選人資格的情況，由此造成黨內(nèi)意見分歧。采用大選區(qū)制也可以采用多數(shù)代表制的計票方法，即誰得票多誰當選，這種情況并不一定對小黨派有利，如果小黨派所得選票較少，照樣沒有分配議席的權(quán)力。從西方各國選舉結(jié)果看，通常都是大黨派獲勝，即使是實行多黨制的國家，也不過是由幾個主要政黨輪流執(zhí)政。

此外，西班牙的選區(qū)制度并不是簡單的采用上文所提到的選區(qū)制度，而是采用人口比例制和地區(qū)最低代表數(shù)量相結(jié)合的方式來分配議會席位。《大選機制組織法》第3部分第161節(jié)規(guī)定，全國50個省加上位于非洲的兩個飛地城市，總共為52個選區(qū)。該法第162節(jié)規(guī)定眾議院由350席構(gòu)成。每個選區(qū)無論人口多少至少有2個席位，人口極少的休達和梅利利亞各擁有1個議席。剩下的248個議席則根據(jù)各省份的人口比例來分配。［3］這種劃分方法充分平衡了大選區(qū)與小選區(qū)之間的利益，一定程度上達到了實質(zhì)上的平等，維護了社會的穩(wěn)定。

二、我國選區(qū)劃分的現(xiàn)狀與弊端

(一)將生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位作為選區(qū)劃分的標準已不能適應現(xiàn)實狀況

我國在《選舉法》第24條規(guī)定了我國選舉的選區(qū)制度，將生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位作為選區(qū)劃分的標準，這與制定該法時的社會狀況相吻合。該法制定時中國正處于計劃經(jīng)濟階段，人口流動性小，單位屬性更強一些。雖然2004年《選舉法》進行了改革，但是并未從根本上解決這個問題。因此，我國選區(qū)劃分還是按居住地和單位相結(jié)合的標準劃分選區(qū)。

按居住地劃分選區(qū)，其優(yōu)點一是選舉與選民利益密切，便于選民了解候選人，有利于代表聯(lián)系群眾;二是選民能夠自主地表達自己的意志，在居住地，選民與選民之間沒有事業(yè)或其他機關(guān)所存在的行政隸屬關(guān)系，選民意志較少受到干擾。缺點是組織工作難度較大，選舉費用較高。

按單位選舉劃分的優(yōu)點是選舉工作較容易組織，降低了選舉的費用。缺點是選民居住地與單位不一定在一個區(qū)域，選民對單位所在地的事務興趣不大，會直接影響選舉積極性。另外選民之間往往具有行政隸屬關(guān)系，會影響選民的意志。

為了解決這些問題，我國《選舉法》規(guī)定了居住地和單位相結(jié)合的劃分標準，目的在于發(fā)揮兩種選區(qū)制度的優(yōu)點而去劣。但這種結(jié)合標準產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟環(huán)境下，人對“單位”的依賴性很高，在單位選區(qū)，候選人往往為領(lǐng)導。但是隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，勞動者的流動性增強，對“單位”的依賴日益減少，固定性也下降。選民因為經(jīng)常更換單位，當然對單位所在地事務不會十分了解，因此依舊采用單位選區(qū)的話，實質(zhì)上起不到應有的作用。

(二)差別困境

從西班牙的選區(qū)劃分經(jīng)驗來看，采用人口比例的選舉方式可以在實質(zhì)上維持選舉的公平。我國《選舉法》第25條規(guī)定:“城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應當大體相等。農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應當大體相等?！本唧w的方式是城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民按1:4比例選舉代表。理由便是中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口眾多，因此在農(nóng)村一名代表所代表的居民比城鎮(zhèn)居民多。這種比例標準是比較合理的。但是隨著改革開放三十年，我國戶籍制度的改革，城市化進程加快，這個比例已經(jīng)不合理。

(三)選區(qū)劃分缺乏相對穩(wěn)定

《選舉法》規(guī)定，人大代表的總名額分配一旦確定后，非因“行政區(qū)劃變動或者由于重大工程建設(shè)等原因而造成人口較大流動，不再變動”。但是對選區(qū)的劃分卻沒有類似的規(guī)定。反而在《全國人民代表大會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》的第二項規(guī)定中明確將“劃分選舉本級人民代表大會代表的選區(qū)，分配各選區(qū)應選代表的名額”列為縣級以下選舉委員會的六項職權(quán)之一。為基層選舉中選區(qū)劃分的隨意性提供了基礎(chǔ)。但是這種任意性背后隱藏的是地方利益的一個爭斗。這種做法不能真正體現(xiàn)民意，代表不能代表選區(qū)的利益，選民因為不斷變化的選取，對代表表達民意的能力產(chǎn)生質(zhì)疑，影響其選舉熱情。當然也不利于選民對候選人的監(jiān)督。

(四)對選區(qū)的劃分缺少監(jiān)督

由于法律對選舉委員會劃分選區(qū)的活動沒有提供任何監(jiān)督和制約的途徑，使得因選區(qū)劃分而影響其政治權(quán)利的選民難以尋求救濟。如2003年11月湖北省潛江市第五屆人大代表換屆選舉中，該市選舉委員會將居住在城區(qū)中心的100多戶選民劃歸到相距23公里的廣南選區(qū);把相距37公里的市林業(yè)局和蚌湖林場劃分為一個選區(qū)等等。［4］盡管當?shù)厝舜蟠砗瓦x民多次提出異議，但該市選舉委員會和有關(guān)機關(guān)沒有對此種異議作出任何回應和處理。

三、我國選區(qū)劃分的改革建議

分析我國選區(qū)劃分的現(xiàn)狀及不足，結(jié)合國外的先進經(jīng)驗。筆者認為我國的選區(qū)應該進行改革。

(一)選區(qū)規(guī)定應該與時俱進

從國外的經(jīng)驗來看，根據(jù)不同的社會情況，選區(qū)劃分也會進行不同程度的改革，以達到最好的選舉狀態(tài)。但是從我國《選舉法》可以看出，我國的選區(qū)制度還保留濃厚的計劃經(jīng)濟特點，單位選區(qū)已經(jīng)不能體現(xiàn)其優(yōu)越性。因此筆者認為，應將我國選區(qū)劃分改革為單一的居住地選區(qū)。我國的行政劃分已經(jīng)明確，選民在其居住地，對當?shù)厍闆r比較熟悉，而且當?shù)厥聞崭母飳ζ溆兄苯拥睦﹃P(guān)系，因此，這種劃分可以增強選民選舉積極性，能最大程度的表達自己的意志，對候選人的監(jiān)督也比較及時。

解決了選區(qū)劃分的基本標準問題，關(guān)于選區(qū)的穩(wěn)定性問題，筆者認為不能簡單的認為選區(qū)要保持一成不變的穩(wěn)定。社會、經(jīng)濟。政治情況都在發(fā)生不斷的變化，我國還會因一些大的工程、自然災害等原因進行大規(guī)模的人口遷移。因此，在十年左右就應該根據(jù)各地人口變動情況及時調(diào)整選區(qū)，以期達到公平狀態(tài)。當然，在平時，地區(qū)之間是不可以隨意調(diào)整選區(qū)劃分的，因為這種情況下的調(diào)整往往伴隨著利益的對抗，對選民的利益不會起到最大程度的保護，甚至還會損害選民利益。

(二)考慮流動人口選舉權(quán)問題

依據(jù)我國當前的法律規(guī)定，選民原則上在戶籍所在地進行選舉。但是那些長期在外務工人員或是頻繁流動人口，仍舊堅持這個原則，對這些流動選民參加選舉并不利?，F(xiàn)在，外來務工者和流動人口的素質(zhì)已經(jīng)得到提高，這些人的參政議政的意愿也非常強烈。但是鑒于居住地選區(qū)劃分制度的存在，在很大程度上阻礙了他們這些權(quán)利的實現(xiàn)。筆者認為，應該在法律中給予變通措施。比如借鑒美國的方法，在一些區(qū)域居住滿一年或是兩年便取得選舉權(quán)。［5］這樣做是十分合理的，這些外來人口在所在地工作生活，對當?shù)氐氖聞蛰^之自己戶籍所在地更加了解，而且這些地方的政策改革對這些外來人口的影響更加直接，反而跟自己戶籍所在地的緊密度差些。因此筆者認為，應對外來人口進行登記，了解其在當?shù)厣畹哪晗?，并以此為標準賦予其選舉權(quán)。

(三)建立選區(qū)劃分的監(jiān)督機制

完善選區(qū)劃分監(jiān)督機制對于選區(qū)穩(wěn)定，代表完全代表民意有重要的保障作用。結(jié)合我國政體，應該由上級人大常委會負責監(jiān)督下級人大選舉的選區(qū)劃分，對選區(qū)劃分持異議的選民可以通過向上級人大常委會申訴來解決。

［1］許崇德.憲法［M］.北京:中國人民大學出版社，2002:193.

［2］劉暢，趙定濤.選區(qū)劃分制度的比較和借鑒［J］.廣西社會科學，2006，(1).

［3］吳起全.西班牙當代議會選舉制度特點與影響分析［J］.國家觀察，2008，(3).

［4］姚立法.潛江市2003年選舉申訴書［J］.背景與分析，2004，(70).

［5］張靖.淺談我國選舉制度中的選區(qū)劃分問題［J］.研究生法學，2008，(2).

Abstract:Electoral system is one important manifestation of democracy，demarcation of constituencies is important conditions for election.More representatives by the foreign division of the concentration of a comparative analysis of selection，combined with our constituency electoral system and analyze the problems by defects，and finally learn from foreign experience and give recommendations for reformation.

Key words:demarcation of constituencies;system;defects;suggestions

On the Problem of Demarcation of Constituencies

LI Xian－xia

D621.4

A

1009－5152(2010)04－0055－03

2010－10－18

李仙霞(1983－ )，女，福建師范大學法學院民商法專業(yè)研究生。