財(cái)政激勵(lì)、金融支農(nóng)與法制化——基于財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)的視角

陳 治

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120）

財(cái)政激勵(lì)、金融支農(nóng)與法制化
——基于財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)的視角

陳 治

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120）

財(cái)政與金融是兩種性質(zhì)截然不同的資金配置方式，具有較強(qiáng)的功能互補(bǔ)性，將兩者有機(jī)結(jié)合，可以解決農(nóng)村資金大量外流而導(dǎo)致農(nóng)村融資需求難以得到有效滿足的困境。目前，我國財(cái)政與農(nóng)村金融的關(guān)系呈現(xiàn)出分裂和扭曲的非正常狀態(tài)，存在著財(cái)政激勵(lì)缺位或者過度的問題。應(yīng)當(dāng)通過建立財(cái)政激勵(lì)適度原則、市場化原則、開放性原則，不斷完善獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸損失的分擔(dān)和補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持、農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保的扶持等方面的制度措施，構(gòu)建財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)的法律保障機(jī)制。

財(cái)政激勵(lì)；農(nóng)村金融；金融支農(nóng)；法律保障

一、問題的引出

2009年4月財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》、《中央財(cái)政新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》兩項(xiàng)規(guī)范性文件，對財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)提供了具有可操作性的實(shí)施方案，以此回應(yīng)年初中央在《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中提出的“加大對農(nóng)村金融的政策支持力度，利用財(cái)稅杠桿，引導(dǎo)更多信貸資金投向農(nóng)村”的基本要求。2010年年初的“一號文件”又圍繞“健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系，推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置”的目標(biāo)定位，再次提出“加強(qiáng)財(cái)稅政策與金融政策的有效銜接，引導(dǎo)更多信貸資金投向‘三農(nóng)’，落實(shí)和完善涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、增量獎(jiǎng)勵(lì)等政策”措施，旨在繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政引導(dǎo)金融、金融支持“三農(nóng)”的財(cái)政金融新體制。一系列規(guī)范性文件與政府決策顯示出我國在解決“三農(nóng)”問題上的新動(dòng)向，即利用財(cái)政手段，引導(dǎo)金融資源向農(nóng)村配置，促進(jìn)財(cái)政與農(nóng)村金融的有效互動(dòng)。然而，從現(xiàn)實(shí)考察，財(cái)政與金融之間的關(guān)系尚未如政策或制度預(yù)期那樣形成有效互動(dòng)，二者關(guān)系的錯(cuò)位對財(cái)政支出及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)行為均產(chǎn)生了消極影響，直接導(dǎo)致“三農(nóng)”資金需求得不到滿足。如何充分發(fā)揮財(cái)政的杠桿效應(yīng)，激勵(lì)金融信貸資金投放“三農(nóng)”成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題。

圍繞財(cái)政與農(nóng)村金融關(guān)系的研究，在國外最具代表性的成果體現(xiàn)為農(nóng)村金融抑制理論。該理論描述了政府對金融運(yùn)行采取低利率、高準(zhǔn)備金率、強(qiáng)制性信貸配給等過度干預(yù)措施的一種金融發(fā)展?fàn)顟B(tài)（McKinnon，1973）。在此環(huán)境下，金融成為承擔(dān)財(cái)政政策功能的工具而無法真實(shí)及時(shí)地反映資金的稀缺程度與供求變化。產(chǎn)生金融抑制的深層根源包括推行工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略（McKinnon，1973）、克服金融市場失靈（Besley，1994）、彌補(bǔ)財(cái)政赤字（Fry，1995）等，由此造成了稀缺資源的低效配置與金融機(jī)構(gòu)的低效運(yùn)行（Adams，1984），以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會問題。解決金融抑制的途徑是減少政府的干預(yù)，引入市場競爭機(jī)制，降低農(nóng)村金融市場的準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)農(nóng)村金融市場的自我發(fā)展、自我完善。政府的作用則體現(xiàn)在營造競爭性與開放性的市場環(huán)境上，著力解決阻礙信貸供需雙方達(dá)成契約的信息不對稱問題（Stiglitz，1992）。總體上看，國外學(xué)理層面的研究更多地強(qiáng)調(diào)厘清財(cái)政與農(nóng)村金融的邊界，突出財(cái)政與金融的不同性質(zhì)與功能，對于體現(xiàn)財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)機(jī)制的財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的研究較少。國內(nèi)具有代表性的研究成果：一是財(cái)政與農(nóng)村金融關(guān)系的地方實(shí)證考察（謝平和徐忠，2006）。該研究提供了極具說服力的實(shí)證樣本，但所提出的對策建議較為籠統(tǒng)、粗糙。二是財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)個(gè)案措施的剖析（王瑋等，2007）。該研究是針對江蘇昆山財(cái)政支持農(nóng)村信貸擔(dān)保的個(gè)案，其研究方法既有無可替代的重要價(jià)值，也注定了在研究的全面性、系統(tǒng)性上的欠缺。三是財(cái)政與金融關(guān)系的宏觀政策分析（王冰和胡威，2008）。該研究提出將財(cái)政支農(nóng)資金與銀行信貸資金結(jié)合，建立財(cái)政支農(nóng)資金與銀行信貸資金的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。該研究具有顯著的宏觀指導(dǎo)意義，但因缺乏制度化的對策建議，故操作性不強(qiáng)。

鑒于此，本文擬從財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)的視角，從制度上確立財(cái)政激勵(lì)農(nóng)村金融供給的法制框架、基本原則及具體措施，以提供具有可操作性的對策建議。

二、財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的重要價(jià)值

（一）實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合

財(cái)政與金融是兩種性質(zhì)截然不同的資金配置方式。財(cái)政在本質(zhì)上是政府的一種經(jīng)濟(jì)行為，是政府為提供公共產(chǎn)品而進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)收支活動(dòng)。財(cái)政既是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，受一般經(jīng)濟(jì)原則支配，同時(shí)作為政府的一種專門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又具有自身獨(dú)特的性質(zhì)和功能。[1]這意味著政府某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其實(shí)施方式是否合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)僅僅以成本收益的經(jīng)濟(jì)分析為依據(jù)，還必須考量倫理的、社會的、政治上的價(jià)值滿足。基于此，財(cái)政往往擔(dān)負(fù)著市場無法或不愿意提供而公眾普遍需要的公共產(chǎn)品的供給職能，以實(shí)現(xiàn)公平、正義、人權(quán)保障等社會訴求。金融則是一種將市場中的資金供需雙方連接起來、實(shí)現(xiàn)資金融通的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。資金的流向基本遵循價(jià)值規(guī)律的要求，投資回報(bào)率高的行業(yè)和領(lǐng)域會吸引更多資金流入。在奉行以市場為主的資源配置體制之下，單純依靠金融資金的投入顯然無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的融資需求。究其原因，一方面在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)固有的高風(fēng)險(xiǎn)性，以及作為資金需求者的農(nóng)戶具有成員分散、貸款金額小、缺乏合格擔(dān)保等特點(diǎn)，決定了以市場機(jī)制引導(dǎo)金融資金支農(nóng)存在明顯的局限性；另一方面，提供資金的金融機(jī)構(gòu)缺乏針對涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制或損失補(bǔ)償機(jī)制，同樣影響了金融支農(nóng)的范圍和力度?？傊?，金融缺乏主動(dòng)支農(nóng)的激勵(lì)。在一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)，金融甚至充當(dāng)了農(nóng)村資金的“抽水機(jī)”角色：來自農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶的部分存款通過金融機(jī)構(gòu)購買國債、拆借、上存資金和轉(zhuǎn)存人民銀行等方式外流到城市，而以農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄、農(nóng)村信用社為代表的面向“三農(nóng)”的金融機(jī)構(gòu)均不同程度地存在不愿新增或逐年降低涉農(nóng)貸款的情況。[2]這無疑加劇了農(nóng)村資金供需的矛盾。對此，通過發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的功能，借助財(cái)政的利益誘導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，促使資金回流，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)面向“三農(nóng)”提供信貸支持，力促政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，最大限度地發(fā)揮兩種資金配置方式的優(yōu)勢。

（二）破解農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革難題的重要條件

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的宗旨定位于服務(wù)“三農(nóng)”，事實(shí)上也承擔(dān)了大部分涉農(nóng)貸款的業(yè)務(wù)。相對而言，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營績效較低，盈利能力不高，不僅妨礙了機(jī)構(gòu)自身獲得可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，而且為了緩解經(jīng)營困境，金融機(jī)構(gòu)在選擇降低甚至拒絕涉農(nóng)貸款的同時(shí)將所吸取的農(nóng)村資金投向非農(nóng)項(xiàng)目，直接導(dǎo)致農(nóng)村資金的外流，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度和質(zhì)量。在這種情況下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的改革被提上議事日程，力求實(shí)現(xiàn)提高機(jī)構(gòu)自身盈利水平與增強(qiáng)金融支農(nóng)能力兩者并舉。而改革的基本方向是在保證金融支農(nóng)的前提下，對機(jī)構(gòu)主體進(jìn)行市場化的重新定位，擴(kuò)展業(yè)務(wù)類型，激活經(jīng)營機(jī)制。①顯然，各農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都在一定程度上面臨服務(wù)“三農(nóng)”與市場化運(yùn)營的兩種目標(biāo)、兩種責(zé)任、兩種考核體系的矛盾。如果缺乏必要的財(cái)政激勵(lì)與支持，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)將難以實(shí)現(xiàn)在政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)化運(yùn)作之間的有機(jī)平衡。因此，要破解這一難題，關(guān)鍵是建立有效的財(cái)政激勵(lì)與支持機(jī)制，農(nóng)村金融制度改革必須尋求其他非金融政策的支持。

（三）提高財(cái)政資金使用效率的有力工具

財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)相比于財(cái)政直接支農(nóng)，將有助于提高財(cái)政資金的使用效率。這是因?yàn)椋阂皇秦?cái)政直接支農(nóng)是無償?shù)模谪?cái)政直接支出的過程中，容易出現(xiàn)資金截留、揮霍、浪費(fèi)的現(xiàn)象，形成財(cái)政支出規(guī)模大而真正惠及農(nóng)戶少的巨大反差。財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)是利用金融的中介地位及資金有償使用的特殊方式，達(dá)到資金周轉(zhuǎn)使用、減少政府直接投資規(guī)模、提高資金使用效率的目的。二是財(cái)政直接支農(nóng)沒有放大效應(yīng)，而財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)可以借助金融特有的信用中介功能，以較少的財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供數(shù)倍的信貸投入，放大財(cái)政支農(nóng)效應(yīng)。三是財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)還有助于形成吸引其他社會資本流向農(nóng)村的示范效應(yīng)，拓寬融資渠道。

（四）各國實(shí)施金融支農(nóng)政策的基本啟示

無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，對金融支農(nóng)給予財(cái)政政策支持，這是一種普遍做法。政府通過采取稅收優(yōu)惠、利差補(bǔ)貼、信用擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)基金、低息貸款等多種手段進(jìn)行調(diào)控，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)業(yè)信貸的資金總量，支持農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。比如，在財(cái)政對金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款實(shí)行財(cái)政貼息的前提下，金融機(jī)構(gòu)可以對農(nóng)戶實(shí)行低息貸款，降低農(nóng)戶的融資成本，最終惠及農(nóng)戶個(gè)體；對金融機(jī)構(gòu)存款利息給予補(bǔ)貼，換取存款利息稅的減免，以此增加農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的存款，達(dá)到鼓勵(lì)金融支農(nóng)的目的。此外，各國在利用財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的具體運(yùn)作過程中，一般都遵循市場化的基本原則，各金融機(jī)構(gòu)保持其獨(dú)立自主的經(jīng)營地位，不受政府的行政干預(yù)，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)使用財(cái)政資金的過程與效果受到嚴(yán)格監(jiān)督?？梢哉f，財(cái)政與金融之間建立了良性互動(dòng)的關(guān)系。

三、財(cái)政與農(nóng)村金融關(guān)系的現(xiàn)實(shí)考察

從現(xiàn)實(shí)考察我國財(cái)政與農(nóng)村金融之間的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)以下兩種現(xiàn)象同時(shí)存在。

（一）財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)村信貸資金獨(dú)立運(yùn)行、互不關(guān)聯(lián)

我國財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)村信貸資金長期隔絕，二者分別按照無償性和有償性的資金配置原則獨(dú)立運(yùn)行、互不關(guān)聯(lián)。即使面對財(cái)政支農(nóng)資金使用分散、投入重復(fù)、運(yùn)行低效的情況，改革的方向也基本局限于如何擴(kuò)大支農(nóng)的資金量、提高資金使用效率上，而缺乏推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)互動(dòng)機(jī)制形成的有效措施。[3]比如，提出財(cái)政支農(nóng)的資金規(guī)模必須達(dá)到“三個(gè)高于”；財(cái)政支農(nóng)資金的管理方式應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從直接下?lián)苁焦芾硐蚧?、?xiàng)目式管理，從“分散”到“整合”的轉(zhuǎn)變等，均立足于從財(cái)政支出數(shù)量和使用管理方面著手，而改革本身并沒有從根本上改變財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行上的封閉性、行政性。不僅如此，在擴(kuò)大財(cái)政支出的“硬性”任務(wù)之下，承擔(dān)大部分支出責(zé)任的基層政府的財(cái)政困境還被進(jìn)一步放大，并由此累積巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村信貸資金則在尋求市場回報(bào)的經(jīng)營原則之下重新進(jìn)行資源調(diào)配，如果沒有必要的財(cái)政激勵(lì)來影響其經(jīng)營成本與收益的權(quán)衡，那么退出農(nóng)村市場反而成為一種理性的選擇，這反過來又強(qiáng)化了財(cái)政支農(nóng)資金的單邊運(yùn)行格局。

（二）財(cái)政與金融邊界不清、功能混淆

財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的獨(dú)立運(yùn)行實(shí)際上導(dǎo)致金融退出與財(cái)政支出不可持續(xù)。在此情況下，既存在建立財(cái)政與金融有效互動(dòng)的契機(jī)，以消除農(nóng)村金融與財(cái)政支農(nóng)各自面臨的矛盾，但也存在兩者關(guān)系被進(jìn)一步扭曲的可能，并最終演化為金融抑制與金融財(cái)政化。促使這一非理性變化的關(guān)鍵因素是政府的過度干預(yù)。

1.金融抑制

金融抑制是20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥金農(nóng)（Mckinnon） 和肖（Shaw）在以發(fā)展中國家為研究樣本，分析金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系時(shí)提出的一個(gè)概念。它描述的是國家整體處于金融體系不完善、金融市場機(jī)制不健全、政府對金融運(yùn)行采取低利率、高準(zhǔn)備金率、強(qiáng)制性信貸配給等過度干預(yù)措施的一種金融發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在他們看來，由于金融抑制無法真實(shí)反映資金的稀缺程度和供求變化，因此，金融市場的價(jià)格信號會被扭曲，進(jìn)而制約一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從整體來看，我國金融抑制現(xiàn)象較為明顯，尤其是在城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)下，大量的財(cái)政資源用于支持城市和工業(yè)的發(fā)展。為了解決農(nóng)村地區(qū)財(cái)政投入的不足與農(nóng)村資金需求的矛盾，對農(nóng)村金融市場進(jìn)行行政性控制，人為阻礙金融資源的市場化配置，由此導(dǎo)致農(nóng)村金融抑制的問題相對于城市更為嚴(yán)重。表現(xiàn)為：第一，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)上實(shí)行存款利率和貸款利率的“雙低”政策。對大量農(nóng)村中小企業(yè)和普通農(nóng)戶實(shí)行歧視性待遇，壓制其金融需求，而將資金提供給重點(diǎn)發(fā)展的工業(yè)部門、國有大中型企業(yè)以及少數(shù)經(jīng)營效益好的農(nóng)村企業(yè)或個(gè)別富裕農(nóng)戶。第二，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革和市場布局上以行政主導(dǎo)推動(dòng)強(qiáng)制性制度變遷。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的基本方式是通過財(cái)政注資、核銷呆壞賬、財(cái)政參股或控股，完成金融機(jī)構(gòu)組織形式的變革。[4]但財(cái)政對金融的基本控制方式不僅并未改變，而且在一定程度上強(qiáng)化了金融改革對財(cái)政的路徑依賴。第三，在農(nóng)村金融市場的交易商品和交易工具的供給上，種類單一。主要是存貸款服務(wù)和基本的結(jié)算支付，而農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶參與各種常規(guī)金融商品，如股票、債券買賣的機(jī)會非常少，農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也基本上處于停滯狀態(tài)，農(nóng)村金融市場的發(fā)展受到嚴(yán)重抑制。

2.金融財(cái)政化

政府對農(nóng)村金融的過度干預(yù)不僅形成金融抑制，而且使金融成為財(cái)政資源缺位之下的替代品，讓金融承擔(dān)財(cái)政功能，成為政府的“第二財(cái)政”，即金融的財(cái)政化。尤其是在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，財(cái)政支出的來源除了大部分來自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付之外，其余部分主要是通過農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸資金予以補(bǔ)足。農(nóng)村金融事實(shí)上成為政府支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要融資工具，對于某些農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)信社的財(cái)政借款已經(jīng)構(gòu)成其貸款支出的重要部分。

金融財(cái)政化暴露出多方面的問題：一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體地位十分脆弱。以農(nóng)信社為例，農(nóng)信社常常被當(dāng)作是政府部門（或國家銀行）的某類附屬機(jī)構(gòu)。[5]二是嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，因政府債務(wù)形成的不良貸款比例較高。三是經(jīng)營道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。將農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為金融支農(nóng)工具，使機(jī)構(gòu)經(jīng)營失去競爭約束，反而可以在“支農(nóng)”的名義下“正當(dāng)”虧損。四是金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會。受制于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性質(zhì)、擔(dān)保物缺乏、借款人主體的信用意識等各種因素，金融支農(nóng)貸款的質(zhì)量并不高，金融資產(chǎn)的安全性問題一直比較突出。盡管如此，金融機(jī)構(gòu)自身并無主動(dòng)提高經(jīng)營水平、消除風(fēng)險(xiǎn)隱患的激勵(lì)，究其原因就在于財(cái)政對農(nóng)村金融兜底承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營出現(xiàn)虧損時(shí)，付諸于財(cái)政手段予以化解，已經(jīng)成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營過程中的常態(tài)方式。

四、構(gòu)建財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)的法律保障機(jī)制

財(cái)政與農(nóng)村金融之間的關(guān)系不應(yīng)當(dāng)是相互割裂、單邊運(yùn)行。因此，建立財(cái)政與農(nóng)村金融互動(dòng)機(jī)制的核心是財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)。這種通過財(cái)政支持金融間接達(dá)到支農(nóng)目的的做法，不僅應(yīng)當(dāng)具有經(jīng)濟(jì)合理性基礎(chǔ)，而且更需要合法性依據(jù)。

（一）財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的法制框架

1.確立財(cái)政激勵(lì)的適用范圍，劃清財(cái)政激勵(lì)與財(cái)政直接支農(nóng)的邊界

無論是選擇財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)，還是財(cái)政直接支農(nóng)，判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)是看投入對象和領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)回報(bào)及資金風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政激勵(lì)適用于對農(nóng)村生產(chǎn)性支出以及為農(nóng)村生產(chǎn)提供環(huán)境、設(shè)施條件的項(xiàng)目發(fā)放貸款，如針對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供的信貸資金可以獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等。這一領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)回報(bào)相對比較確定、資金風(fēng)險(xiǎn)相對較低。財(cái)政直接支出的范圍應(yīng)當(dāng)集中在那些農(nóng)村非生產(chǎn)性的社會服務(wù)領(lǐng)域，如教育、社會保障、醫(yī)療、質(zhì)量監(jiān)督、信息提供、培訓(xùn)、救災(zāi)等。這一領(lǐng)域具有典型的農(nóng)村公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特點(diǎn)，更適于通過財(cái)政直接提供。當(dāng)然，財(cái)政激勵(lì)與財(cái)政直接支農(nóng)的界限劃定并非絕對，并不意味著在更適于財(cái)政直接提供的領(lǐng)域完全排斥實(shí)施財(cái)政激勵(lì)，或者相反。對兩者進(jìn)行相對劃分的意義在于對資金流向起到示范和引導(dǎo)作用：一方面提示金融支農(nóng)存在的客觀風(fēng)險(xiǎn)，避免金融財(cái)政化。通過建立財(cái)政直接支農(nóng)的硬約束，為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)作與可持續(xù)發(fā)展提供環(huán)境條件。另一方面提供金融支農(nóng)的可能空間。通過利益誘導(dǎo)，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下放貸資金，并根據(jù)金融放貸及回收的情況，逐步降低在該領(lǐng)域由財(cái)政直接支農(nóng)的比重。因此，財(cái)政激勵(lì)與財(cái)政直接支農(nóng)的適用范圍應(yīng)當(dāng)從制度上給予示范或引導(dǎo)性提示。從目前立法來看，關(guān)于財(cái)政激勵(lì)的規(guī)定總體上存在不足：由行政部門頒布的一些規(guī)范性文件開始就單項(xiàng)財(cái)政激勵(lì)的適用進(jìn)行規(guī)定，但立法分散且效力層次較低；在基本法的層面則缺乏對財(cái)政激勵(lì)適用范圍的整體考慮，甚至在立法思路上仍然顯示出對財(cái)政與農(nóng)村金融單邊運(yùn)行格局的偏好，而僅用只言片語原則上規(guī)定財(cái)政激勵(lì)的內(nèi)容與對象，②無法提供更具操作性的實(shí)施方案。

2.規(guī)范財(cái)政激勵(lì)的供給條件，完善涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計(jì)、評價(jià)與考核制度

財(cái)政激勵(lì)的具體操作過程是以金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款為起始環(huán)節(jié)。如何統(tǒng)計(jì)金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款，直接關(guān)系到機(jī)構(gòu)是否能夠獲得哪些方面的財(cái)政扶持或優(yōu)惠，是財(cái)政激勵(lì)供給的首要條件。在實(shí)際中，對于涉農(nóng)貸款的界定及其范圍尚存在不同的認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)通過立法統(tǒng)一涉農(nóng)貸款的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前人民銀行和銀監(jiān)會在會同相關(guān)部門調(diào)研的基礎(chǔ)上已經(jīng)公布了銀行《涉農(nóng)貸款的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度》，人民銀行還建立了信貸登記系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)，為實(shí)施財(cái)政激勵(lì)提供了必備的技術(shù)支持和規(guī)范依據(jù)。在確認(rèn)涉農(nóng)貸款的具體對象、數(shù)量、期限、擔(dān)保物等情況之后，應(yīng)當(dāng)對貸款質(zhì)量作進(jìn)一步評估，確保在增加涉農(nóng)貸款的同時(shí)控制貸款風(fēng)險(xiǎn)，避免盲目追求貸款數(shù)量而忽視資金安全的情況。為此，必須將金融支農(nóng)的運(yùn)行狀況納入評價(jià)與考核范疇，如要求金融支農(nóng)資金的不良貸款率控制在一定比例之下，以此作為獲得財(cái)政激勵(lì)的又一項(xiàng)基本條件。如在《財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》中便明確規(guī)定，上年末不良貸款率同比上升的縣域金融機(jī)構(gòu)不在受獎(jiǎng)勵(lì)范圍。

3.建立財(cái)政激勵(lì)資金的運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政問責(zé)制度

對于依標(biāo)準(zhǔn)提供的財(cái)政激勵(lì)資金，應(yīng)當(dāng)納入嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。為此，一方面應(yīng)當(dāng)賦予地方財(cái)政部門一定的監(jiān)管權(quán)力，使其可以根據(jù)中央和地方的財(cái)力狀況和激勵(lì)資金的使用效果，動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政激勵(lì)的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、額度等，確保財(cái)政資金使用的高效、公平，真正發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)的杠桿作用。另一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化財(cái)政問責(zé)制度。對于不履行或拖延履行財(cái)政激勵(lì)相關(guān)法定職責(zé)，超越或?yàn)E用財(cái)政激勵(lì)法定權(quán)限，未經(jīng)正當(dāng)程序擅自變更財(cái)政激勵(lì)的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)和額度的情況，應(yīng)當(dāng)明確納入法律規(guī)范體系，并根據(jù)具體情節(jié)，追究相關(guān)財(cái)政部門及其工作人員的法律責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的硬約束。另外，對于財(cái)政部門雖按規(guī)定提供財(cái)政激勵(lì)但支出績效低下的問題，也應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政問責(zé)的范圍。為此，除了在制度上建立一套政府公共支出管理的績效考評體系之外，更為根本的是強(qiáng)化政府財(cái)政的績效意識，樹立績效與責(zé)任掛鉤的觀念，使財(cái)政績效監(jiān)督落到實(shí)處。

（二）財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的法制運(yùn)行原則

1.適度原則

財(cái)政激勵(lì)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種方式，它本身應(yīng)當(dāng)是適度的。即財(cái)政激勵(lì)應(yīng)當(dāng)達(dá)到使金融機(jī)構(gòu)在成本收益權(quán)衡之后做出自愿性的支農(nóng)選擇，但又不會增加金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，避免財(cái)政激勵(lì)的缺位或過度以及由此導(dǎo)致的對金融行為的扭曲現(xiàn)象。財(cái)政激勵(lì)的適度原則除了要求制度設(shè)計(jì)本身確定財(cái)政激勵(lì)的邊界（包括財(cái)政激勵(lì)的范圍以及與財(cái)政直接支農(nóng)的界限）之外，尤其重要的是應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)實(shí)的法制運(yùn)行過程中，從財(cái)政激勵(lì)的審核發(fā)放、動(dòng)態(tài)調(diào)整到監(jiān)督問責(zé)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都始終堅(jiān)持適度原則。特別是在財(cái)政激勵(lì)發(fā)放之后的動(dòng)態(tài)調(diào)整及監(jiān)督問責(zé)階段，應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用適度原則約束財(cái)政激勵(lì)行為。誠如前述，本文主張賦予財(cái)政部門動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政激勵(lì)的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、額度的權(quán)力，但此項(xiàng)權(quán)力的行使并不能超越合理的限度，造成變相增加金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)或者不適當(dāng)減輕其應(yīng)得利益的情況。另外，監(jiān)督問責(zé)本來是作為確保財(cái)政激勵(lì)發(fā)揮實(shí)效的制度安排，但在實(shí)際中應(yīng)當(dāng)避免上級財(cái)政部門以監(jiān)督問責(zé)為名行不當(dāng)行政干預(yù)之實(shí)，變相增加基層財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，加劇我國地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)配置不統(tǒng)一的矛盾。[6]

2.市場化原則

財(cái)政激勵(lì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)市場化原則。具體表現(xiàn)在：第一，財(cái)政激勵(lì)的具體措施應(yīng)當(dāng)反映市場需求。在農(nóng)村金融市場上存在因資金供需雙方的信息不對稱而導(dǎo)致低合作甚至不合作的情況，財(cái)政激勵(lì)的措施之一就是通過設(shè)立財(cái)政擔(dān)保公司或者鼓勵(lì)建立民間互保、聯(lián)保的擔(dān)保組織方式，擴(kuò)大資金需求者之間、資金需求者與供給者之間的合作范圍，增強(qiáng)誠信守約的信用約束，促進(jìn)金融支農(nóng)。第二，財(cái)政激勵(lì)的運(yùn)行過程應(yīng)當(dāng)尊重金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立自主權(quán)及其市場選擇。財(cái)政激勵(lì)在本質(zhì)上是一種利益誘導(dǎo)，而非行政強(qiáng)制，它只能作為一種影響金融機(jī)構(gòu)行為選擇的外部條件，而不能成為苛加在機(jī)構(gòu)身上的額外負(fù)擔(dān)。除了擔(dān)負(fù)法定支農(nóng)義務(wù)的特定金融機(jī)構(gòu)之外，其他金融機(jī)構(gòu)是否發(fā)放支農(nóng)貸款及發(fā)放貸款的對象、種類、額度、期限等屬于其自主決策和市場選擇的范圍，即使是承擔(dān)特定支農(nóng)任務(wù)的金融機(jī)構(gòu)也具有選擇交易對象、交易內(nèi)容和交易方式的自主權(quán)利。第三，財(cái)政激勵(lì)的實(shí)施方式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)競爭原則，保障財(cái)政資源優(yōu)化配置。盡管財(cái)政激勵(lì)的供給具有嚴(yán)格條件約束，但為了最大限度提高財(cái)政資金的使用效率，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政激勵(lì)的實(shí)施過程中引入競爭機(jī)制。比如，就同一種類型的支農(nóng)業(yè)務(wù)，可以通過市場招投標(biāo)方式，允許各類金融機(jī)構(gòu)參與競標(biāo)，取條件最優(yōu)者。③第四，財(cái)政激勵(lì)的實(shí)施效果取決于市場評價(jià)。對財(cái)政激勵(lì)實(shí)施效果的評價(jià)，涉及信貸資金供給情況和融資需求滿足情況兩個(gè)方面：一方面，是否能夠有效引導(dǎo)金融資金支農(nóng)，金融資金投放三農(nóng)的規(guī)模、質(zhì)量、比例等較之財(cái)政激勵(lì)實(shí)施之前是否有明顯變化，金融信貸資金相對于財(cái)政激勵(lì)資金是否產(chǎn)生放大效應(yīng)及其程度。另一方面，是否能夠積極改善農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)融資難的困境，農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)的融資需求是否得到滿足，其獲取信貸資金的難易程度、便利程度。因此，對財(cái)政激勵(lì)實(shí)施效果的評價(jià)實(shí)際上是圍繞信貸資金的供需雙方主體展開的，在本質(zhì)上是一種市場化的評價(jià)機(jī)制。相對于傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算資金的評價(jià)機(jī)制而言，財(cái)政激勵(lì)“更加強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)財(cái)政支出安排是否能夠產(chǎn)生令人滿意的社會經(jīng)濟(jì)效果”，而后者則“幾乎僅僅考慮預(yù)算資金的分配，而極少考慮這些資金可能取得的社會經(jīng)濟(jì)效益”。[1]115

3.開放性原則

財(cái)政激勵(lì)還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)開放性原則。這意味著可能獲得財(cái)政激勵(lì)的主體并不限定于某類金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村信用社，而是達(dá)到財(cái)政激勵(lì)條件的各類金融機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)享有平等的獲取財(cái)政激勵(lì)的機(jī)會，從而為金融支農(nóng)創(chuàng)造一個(gè)競爭的環(huán)境，最大限度地減少財(cái)政激勵(lì)可能帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，同時(shí)降低金融控制的成本。實(shí)現(xiàn)財(cái)政激勵(lì)開放性原則的關(guān)鍵是放寬農(nóng)村金融市場的準(zhǔn)入條件。目前相關(guān)的規(guī)范性文件已經(jīng)出臺。如2006年12月銀監(jiān)會頒布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策、更好地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，規(guī)定采取放寬準(zhǔn)入資本范圍、調(diào)低注冊資本、取消營運(yùn)資金限制、放開境內(nèi)投資人持股比例限制、放寬業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件與范圍、調(diào)整董（理）事、高級管理人員準(zhǔn)入資格、調(diào)整新設(shè)法人機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限、實(shí)行靈活的公司治理等措施，為構(gòu)建一個(gè)開放、競爭的農(nóng)村金融市場提供了具有可操作性的實(shí)施方案。

（三）財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的法制措施

1.獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼

根據(jù)2009年財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》和《中央財(cái)政新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》，我國從制度上確立了財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的兩項(xiàng)重要措施，即針對縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款，包括支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)發(fā)放的信貸資金的余額增量實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，以及針對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款給予定向費(fèi)用補(bǔ)貼。這兩項(xiàng)措施分別以涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)和特定涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)為支持對象，通過直接的物質(zhì)刺激確?；蛟黾咏鹑跈C(jī)構(gòu)支農(nóng)的收益，以達(dá)到減少一般金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村信貸的歧視或者為特定涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展提供保障的目的。當(dāng)然，在運(yùn)用市場競爭機(jī)制提升財(cái)政激勵(lì)資金的使用效率和滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會需求方面，這兩項(xiàng)措施仍有欠缺。財(cái)政激勵(lì)的發(fā)放和獲得基本圍繞財(cái)政部門和金融機(jī)構(gòu)的縱向關(guān)系展開，并以金融機(jī)構(gòu)申請、財(cái)政部門審核及撥付的行政管理性制度作為使用財(cái)政激勵(lì)資金的程序保障，而缺乏基于金融機(jī)構(gòu)相互關(guān)系的橫向考察，未從促進(jìn)市場競爭的角度考慮最大限度地優(yōu)化財(cái)政資金的配置。

2.稅收優(yōu)惠

給予提供涉農(nóng)貸款的金融機(jī)構(gòu)以稅收優(yōu)惠，有助于降低金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本，增強(qiáng)金融支農(nóng)的動(dòng)力。2009年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于金融企業(yè)涉農(nóng)貸款和中小企業(yè)貸款損失準(zhǔn)備金稅前扣除政策的通知》為通過稅收優(yōu)惠促進(jìn)金融支農(nóng)提供了具體的依據(jù)。實(shí)施稅收優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)注意：一是妥當(dāng)處理稅收優(yōu)惠制度的普惠性與特惠性之間的關(guān)系。目前實(shí)施的稅收優(yōu)惠實(shí)質(zhì)上具有普惠性，即針對所有符合貸款條件的金融企業(yè)，而并不限定于某類特定金融機(jī)構(gòu)。換言之，給予稅收優(yōu)惠的依據(jù)是金融業(yè)務(wù)的類型而非機(jī)構(gòu)本身，由此為所有存在潛在供給可能的金融企業(yè)提供了參與機(jī)會，從而間接刺激了農(nóng)村金融市場的競爭，有利于改變農(nóng)村金融市場上“一社支三農(nóng)”的局面。④農(nóng)村金融市場應(yīng)當(dāng)是開放的、競爭的市場，只要金融機(jī)構(gòu)愿意發(fā)放符合條件的涉農(nóng)貸款，就應(yīng)當(dāng)享受一定的稅收優(yōu)惠。當(dāng)然，在稅收優(yōu)惠制度的具體安排上，可以根據(jù)不同地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況規(guī)定有所區(qū)別的稅收優(yōu)惠措施。比如，對農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低、融資難度大的地區(qū)可以給予更大的稅收優(yōu)惠。二是對享受稅收優(yōu)惠的金融貸款規(guī)定具體的條件。設(shè)計(jì)一套量化的指標(biāo)體系，如涉農(nóng)貸款的比例指標(biāo)或者貸款產(chǎn)生實(shí)際效果的績效指標(biāo)作為審核減免稅負(fù)的條件。

3.信貸損失的分擔(dān)和補(bǔ)償

彌補(bǔ)金融支農(nóng)過程中產(chǎn)生的信貸損失，是一種成效非常顯著但同時(shí)最容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政激勵(lì)措施。因此，合理界定財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償?shù)男刨J損失的范圍，并設(shè)計(jì)財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償資金的運(yùn)作機(jī)制，這是非常重要的，直接關(guān)系到該項(xiàng)激勵(lì)措施能否有效推行。目前相關(guān)的制度尚不完善。建議從以下幾方面著手：第一，確定享受財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償激勵(lì)的信貸損失范圍。金融支農(nóng)過程中產(chǎn)生信貸損失的原因是多方面的，既可能是借款方人為拖延還款，也可能是基于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)本身的脆弱性、高風(fēng)險(xiǎn)性，還可能是金融機(jī)構(gòu)自身疏于管理和防范。對信貸損失進(jìn)行分擔(dān)和補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)是，對金融機(jī)構(gòu)承受的無法預(yù)知、不可避免、自身難以解決的支農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)予以克服，而不是為金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營失敗兜底承擔(dān)責(zé)任。因此，可以確定享受財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償激勵(lì)的信貸損失的范圍是，基于不可抗力導(dǎo)致金融支農(nóng)過程中無法按期回收貸款本金和利息的損失。第二，建立多元化的資金籌集機(jī)制。在前述財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼的激勵(lì)措施中，中央財(cái)政和地方財(cái)政獨(dú)自承擔(dān)了全部支出任務(wù)，具有資金來源單一的特點(diǎn)。而在信貸損失的分擔(dān)和補(bǔ)償激勵(lì)中，由于在可以預(yù)見的范圍內(nèi)財(cái)政支出的額度將顯著上升，財(cái)政壓力也會相應(yīng)增加。因此，可以嘗試創(chuàng)辦以財(cái)政為主導(dǎo)、吸納多元化的投資主體的區(qū)域性信貸風(fēng)險(xiǎn)基金，對金融機(jī)構(gòu)投放于“三農(nóng)”的貸款損失按一定比例予以補(bǔ)償。[7]第三，實(shí)行相對獨(dú)立的資金使用監(jiān)管模式。為了避免信貸損失分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制在運(yùn)作過程中產(chǎn)生暗箱操作，有必要強(qiáng)化那些相對獨(dú)立于財(cái)政部門的特定組織。如審計(jì)部門的資金使用監(jiān)管的權(quán)力，賦予其更具實(shí)效性的監(jiān)管措施，保障資金使用的透明、公開。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持

運(yùn)用財(cái)政分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制盡管有助于減少金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的信貸損失，但它更多地體現(xiàn)為一種事后救濟(jì)，具有被動(dòng)性，在提升金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力方面作用有限。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度作為一種主動(dòng)分散、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，無疑有助于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是促進(jìn)金融支農(nóng)的重要工具之一，但其自身也面臨著發(fā)展滯后、亟待扶持的問題。如果缺乏財(cái)政的必要投入，在完全商業(yè)性經(jīng)營條件下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系將無法實(shí)現(xiàn)充分有效供給。[8]因此，有必要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制。包括通過稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)；建立由政府主導(dǎo)的政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系；建立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，用于支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼。

5.農(nóng)村貸款擔(dān)保的扶持

除了因農(nóng)業(yè)自身的高風(fēng)險(xiǎn)性而削弱了金融支農(nóng)的動(dòng)力以外，資金供需雙方之間存在的嚴(yán)重信息不對稱以及高昂的交易成本，也是導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)放棄信貸投放的重要因素。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2005年對農(nóng)村金融的調(diào)查顯示，近一半的農(nóng)戶生產(chǎn)性需求和大部分生活性需求是通過非正規(guī)渠道滿足的，而農(nóng)村中小企業(yè)從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款的獲得率不足50%。究其原因，很大程度上在于面向農(nóng)村的征信系統(tǒng)尚不完善，而資金需求者個(gè)體又無法提供合格擔(dān)保，從而加劇了資金供需雙方的信息不對稱。同時(shí)，發(fā)生一筆金融借款可能涉及繁瑣的審核程序，且單筆借款數(shù)額小、借款次數(shù)多，交易成本高。擔(dān)保是克服信息不對稱、降低交易成本的重要手段，有利于增強(qiáng)企業(yè)信貸契約的執(zhí)行激勵(lì)，降低違約風(fēng)險(xiǎn)，或者使放款人在違約發(fā)生后能夠獲得一定補(bǔ)償。

如何建立激勵(lì)金融支農(nóng)的擔(dān)保機(jī)制？主要有三種途徑：一是建立財(cái)政出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，將財(cái)政直接投入轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚪鹑跈C(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，由此激勵(lì)金融放貸。財(cái)政擔(dān)保具有資金來源穩(wěn)定、依托政府信用的優(yōu)勢，但在具體運(yùn)作方面，容易陷入傳統(tǒng)行政管理的誤區(qū)，不當(dāng)干預(yù)資金供需雙方的市場博弈，同時(shí)財(cái)政擔(dān)保尚存在制度障礙。二是財(cái)政引導(dǎo)設(shè)立商業(yè)化的擔(dān)保公司。在財(cái)政部門、擔(dān)保公司、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶或農(nóng)村企業(yè)幾方之間建立良性互動(dòng)的關(guān)系。角色分工及運(yùn)行機(jī)制為：⑤在縣市由市場主體發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門投資設(shè)立擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)，而由最了解借款人信用狀況及資金需求的村級自治組織（村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）負(fù)責(zé)進(jìn)行借款人信息的最初甄別與篩選。在村級自治組織對融資主體的相關(guān)信息進(jìn)行甄別與篩選的基礎(chǔ)上，由財(cái)政出資的擔(dān)保服務(wù)中心為擔(dān)保公司提供融資主體投資項(xiàng)目的盈利性、風(fēng)險(xiǎn)性評估，選取若干具有盈利前景、風(fēng)險(xiǎn)可控的投資項(xiàng)目。擔(dān)保公司則以其市場運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，在推薦出的若干投資項(xiàng)目中，通過競爭機(jī)制最終確定放貸對象及方式。還可以建立借款人還款的激勵(lì)機(jī)制。如借款人按期還款，可以給予財(cái)政利息補(bǔ)貼或增加授信額度。這種方式綜合利用商業(yè)化擔(dān)保公司的市場優(yōu)勢、財(cái)政擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢與村級組織的信息優(yōu)勢，有利于最大限度地克服資金供需雙方的信息不對稱，降低交易成本。三是財(cái)政引導(dǎo)民間聯(lián)保組織的運(yùn)行。民間聯(lián)保組織是由農(nóng)村中小企業(yè)在保證資金安全的前提下，自助、自發(fā)創(chuàng)立的融資擔(dān)保模式。⑥其運(yùn)行機(jī)制是具有長期合作關(guān)系的企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間達(dá)成借款聯(lián)保協(xié)議，由聯(lián)保企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)交納一定的擔(dān)?；?，在金融機(jī)構(gòu)確定的最高授信額度之內(nèi)，聯(lián)保組織成員企業(yè)有權(quán)隨時(shí)從金融機(jī)構(gòu)取得自有授信額度的貸款或聯(lián)保組織最高授信額度的貸款，具體額度經(jīng)組織成員相互協(xié)商而定。而金融機(jī)構(gòu)因?yàn)槿〉昧硕嗉移髽I(yè)的共同擔(dān)保具有了更強(qiáng)的貸款激勵(lì)。可以說，這是一種實(shí)現(xiàn)資金供需雙方共贏的制度安排。特別是在現(xiàn)有的擔(dān)保制度、土地管理制度等形成不利于企業(yè)融資的制度障礙之下，這種民間聯(lián)保組織的出現(xiàn)還產(chǎn)生了誘致性制度變遷的效應(yīng)，為正式制度建構(gòu)奠定了合理基礎(chǔ)與實(shí)踐范本。從實(shí)際運(yùn)行的效果來看，盡管民間聯(lián)保組織在通過擔(dān)保利用信貸資源的能力方面有所提升，但仍有局限，表現(xiàn)在成員弱小分散、擔(dān)保組織存續(xù)能力具有不確定性、聯(lián)保組織成員企業(yè)的準(zhǔn)入門檻較高等。為此，可以通過政府財(cái)政注資、吸納多個(gè)民間投資主體加入的方式對聯(lián)保組織進(jìn)行改造，增強(qiáng)聯(lián)保組織的穩(wěn)定性，創(chuàng)造聯(lián)保組織可持續(xù)發(fā)展的條件，降低組織企業(yè)的準(zhǔn)入門檻。同時(shí)，制度建構(gòu)的重點(diǎn)放在政府引導(dǎo)完善農(nóng)村金融市場的發(fā)展環(huán)境上，如農(nóng)村融資主體的信用和服務(wù)體系等。

注 釋：

①如農(nóng)業(yè)銀行的股份制改革是以“面向三農(nóng)，整體改制，商業(yè)運(yùn)作，擇機(jī)上市”為基本原則；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)獲準(zhǔn)可以從事除傳統(tǒng)的農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款之外的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)業(yè)務(wù)，借此開始涉足商業(yè)性業(yè)務(wù)的新領(lǐng)域；農(nóng)信社的改革思路總體上包括完善現(xiàn)有的合作制金融與建立新的股份制金融兩種方案等。

②如《農(nóng)業(yè)法》分別規(guī)定了財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)村信貸資金的投放要求，而對于財(cái)政激勵(lì)，則僅僅規(guī)定“國家通過貼息等措施，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)提供貸款。

③國外普遍運(yùn)用市場競爭機(jī)制確定承擔(dān)發(fā)放財(cái)政支農(nóng)貼息貸款的主體資格。如法國政府從1990年起每年組織各商業(yè)銀行支農(nóng)貼息貸款的利率投標(biāo)，從所有參加投標(biāo)的銀行中選出投標(biāo)利率最低者，授予其代表政府發(fā)放支農(nóng)貼息貸款的資格。

④我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一般認(rèn)為包括農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄銀行，以及村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、資金互助社三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)基于其設(shè)立時(shí)的經(jīng)營宗旨或者傳統(tǒng)上的業(yè)務(wù)定位而成為農(nóng)村金融市場上的主力軍。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，金融支農(nóng)的任務(wù)大部分是由農(nóng)信社承擔(dān)。

⑤此處借鑒了江蘇昆山市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)投資擔(dān)保公司的運(yùn)作模式。該模式的具體運(yùn)作情況請參見王瑋等.信用擔(dān)保作用機(jī)制與政府支持農(nóng)信擔(dān)保的路徑選擇——以昆山農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)投資擔(dān)保公司為例[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2007，(11).

⑥此處借鑒了山東李莊市自助擔(dān)保的運(yùn)行模式。請參考李虹.激勵(lì)、合作范圍與擔(dān)保制度創(chuàng)新——李莊模式研究[J].金融研究，2006，(3).

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Fiscal Incentives,Financial Support for Rural Development and Legal Protection:from the Perspective of Interaction between Public Finance and Rural Finance

CHEN Zhi
(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

The fiscal system and the financial system are both fund allocating methods with totally different natures but strongly complementary in their functions.To combine them organically can solve the problem of hard-to-meet rural financing demands because of large amount out-flowing rural funds.At present,the relationship between China’s public finance and the rural finance is at an abnormal state of splitting and distorting,with such problems as lacking or excessive fiscal incentives.Therefore,it is necessary to continuously improve the institutional measures for such aspects as rewarding and the subsidy,tax incentives,sharing and compensating credit losses,agricultural insurance support,support in securities for agricultural loans,etc.and construct the legal protecting system with interactive public finance and rural finance,by establishing the appropriate fiscal incentive principle,the market-oriented principle and the open-up principle.

fiscal incentives;rural finance;financial support for rural promotion;legal protection

責(zé)任編校：周全林

F812.0

A

1005－0892(2010)10－0025－09

2010-05-21

國家社科基金項(xiàng)目“我國實(shí)施民生財(cái)政的法律保障機(jī)制研究”（09XFX021）

陳 治，西南政法大學(xué)副教授，法學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法理論、財(cái)政金融法研究。