農(nóng)業(yè)減災(zāi)：公共財政支農(nóng)的一個基點

夏支平張 波

（1.西北農(nóng)林科技大學，西安 712100；2.玉林師范學院，廣西 537000）

一、扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展是公共財政的基本職能

首先，從消除外部性的角度看，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展是公共財政的基本職能。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)發(fā)展具有強烈的外部性，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，農(nóng)業(yè)是生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料和生活資料的第一產(chǎn)業(yè)部門，在人類社會的生存與發(fā)展中具有先決意義和其他部門的不可替代性；第二，農(nóng)業(yè)勞動是社會再生產(chǎn)的起點，農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)剩余勞動是社會分工進一步發(fā)展，從而使生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系進一步發(fā)展的先決條件，同樣具有不可替代性；第三，農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)的有機結(jié)合，隨著科學技術(shù)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成了地球上最大的人工生態(tài)系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)日益合二為一，故此，農(nóng)業(yè)發(fā)展既為人類提供了衣食之源、生存之本，又為社會各部門擴大再生產(chǎn)提供了必須的良好的生態(tài)環(huán)境，在這一點上，農(nóng)業(yè)同樣具有其他部門的不可替代性。

其次，從提供公共產(chǎn)品的角度看，保障糧食安全是公共財政的基本職能。糧食安全是純粹的公共產(chǎn)品。民以食為天。糧食安全，是關(guān)系人民生活、社會安定和國家主權(quán)的頭等大事，同國防和公安一樣，是純粹的公共產(chǎn)品，只能由政府提供。

再次，從矯正市場失靈的角度看，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展是公共財政的基本職能。農(nóng)業(yè)天然就是一個弱勢部門。受資本贏利性的驅(qū)使，市場機制總是把資金、人力資源等生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)部門導向居于比較優(yōu)勢的工商業(yè)部門，進一步加劇農(nóng)業(yè)的弱勢地位，導致宏觀經(jīng)濟發(fā)展失衡。公共財政則可以通過一系列扶持農(nóng)業(yè)的財政政策工具，調(diào)劑資金余缺，矯正市場失靈，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)減災(zāi)——農(nóng)業(yè)生存與發(fā)展的基本條件

（一）農(nóng)業(yè)生存是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基點

農(nóng)業(yè)發(fā)展是個歷史概念。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀，既是農(nóng)業(yè)過去發(fā)展的結(jié)果，又構(gòu)成了農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的基點。就農(nóng)業(yè)的整個歷史而言，發(fā)展是無止境的，但是，就一個具體的歷史時期而言，農(nóng)業(yè)的發(fā)展總是通過兩級表現(xiàn)出來的：一是農(nóng)業(yè)的生存，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展基點和下限，也是整個國民經(jīng)濟發(fā)展的基點和下限，其意義在于為農(nóng)業(yè)，乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展準備必要的前提和基礎(chǔ)。突破這個下限，離開了這個基點，農(nóng)業(yè)不可能生存。農(nóng)業(yè)災(zāi)害之可怕，就在于它能突破或瓦解這個下限，使農(nóng)業(yè)遭受滅頂之禍!二是農(nóng)業(yè)的不斷進步，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展的實現(xiàn)形式和表現(xiàn)形式。人們總是從點點滴滴、方方面面的進步中發(fā)現(xiàn)和認識農(nóng)業(yè)的發(fā)展。不斷進步，是農(nóng)業(yè)追求的目標，而實現(xiàn)這一目標的前提，首先是要保證農(nóng)業(yè)的生存。農(nóng)業(yè)災(zāi)害威脅、破壞農(nóng)業(yè)的生存，遏制農(nóng)業(yè)進一步的發(fā)展，進而遏制整個國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展進程。由農(nóng)業(yè)災(zāi)害直接引發(fā)的經(jīng)濟凋敝、社會動蕩，乃至改朝換代的例子，在人類歷史上可謂俯拾皆是，如東漢末年的黃巾起義、明朝末年的農(nóng)民大起義等等。

（二）農(nóng)業(yè)災(zāi)害威脅和破壞農(nóng)業(yè)生存

農(nóng)業(yè)的勞動對象是活的生物體，其生長發(fā)育過程對光、熱、氣、水和土壤礦物質(zhì)等環(huán)境條件有著嚴格要求，其中任何要素的變化超出農(nóng)業(yè)生物體的承受限度，都會危及農(nóng)業(yè)生物體的生存狀況，進而危及農(nóng)業(yè)本身的生存與發(fā)展。農(nóng)業(yè)的生存與發(fā)展狀況的好壞，不僅取決于人們的勞動過程，也取決于農(nóng)業(yè)生物體的生長發(fā)育過程，是自然再生產(chǎn)與社會再生產(chǎn)過程的高度統(tǒng)一，任何自然的、人為的或者兩者混合的原因所造成的自然環(huán)境、社會環(huán)境中任何因素的異變都可能引起農(nóng)業(yè)災(zāi)害的爆發(fā)，嚴重影響農(nóng)業(yè)的生存狀況。

1.農(nóng)業(yè)災(zāi)害導致農(nóng)業(yè)勞動力的死亡、傷病或流亡。勞動力因素是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中首要的，起決定作用的因素。農(nóng)業(yè)勞動力的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)業(yè)的盛衰。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)災(zāi)害都會對人口帶來破壞性的影響，導致人口死亡、傷病或流亡，勢必造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴重停滯或衰退。

2.農(nóng)業(yè)災(zāi)害導致農(nóng)業(yè)自然生態(tài)環(huán)境惡化。自然生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)得以生存發(fā)展的前提條件，農(nóng)業(yè)嚴重依賴于自然生態(tài)環(huán)境。自然生態(tài)環(huán)境的惡化影響農(nóng)業(yè)的生存發(fā)展，甚至帶來文明的毀滅。樓蘭國在東漢時期曾經(jīng)盛極一時，后來隨著塔里木河水系的變化，干旱摧毀了樓蘭的綠洲農(nóng)業(yè)，樓蘭文明消失在浩瀚的沙海之中。

3.農(nóng)業(yè)災(zāi)害毀滅農(nóng)業(yè)資源。農(nóng)業(yè)的生存與發(fā)展依賴于一系列的資源，尤其是土地資源、湖泊河流、森林草場等。水旱災(zāi)害不僅導致巨額物質(zhì)財富損失，更在一部分地區(qū)動搖著農(nóng)業(yè)生存的根本——水土流失、草原退化、土地沙漠化、貧瘠化，使農(nóng)牧業(yè)失去生存的基礎(chǔ)。近幾十年來內(nèi)蒙古西部的額濟河、東部的西遼河、新疆的塔里木河等河流的下游逐漸斷流干涸，沿岸不斷上演“綠洲變沙漠”的悲劇!日趨嚴重的環(huán)境災(zāi)害，如酸雨，正在剝奪著漁業(yè)、林業(yè)賴以生存的基礎(chǔ)——湖泊河流和森林。在酸雨侵蝕下，加拿大5000多個湖泊酸化，魚類大量死亡；瑞典10萬個湖泊中有2萬個正在死亡，其中30%的水面已經(jīng)沒有生命的跡象；挪威2840個湖泊中1711個湖泊中的魚類基本滅絕；德國740萬公頃森林中的180萬公頃的森林受到侵蝕，漢堡市75%的樹木面臨死亡。

4.農(nóng)業(yè)災(zāi)害破壞農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是個巨大的人工—自然生態(tài)系統(tǒng)，其生存狀況嚴重依賴于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是水利設(shè)施，“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”。但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施自身同樣是災(zāi)害威脅和破壞的對象。地震、洪水、滑坡、泥石流等災(zāi)害往往摧毀農(nóng)田，潰決堤壩，進一步弱化人類的減災(zāi)能力，擴大災(zāi)害的破壞后果。

5.農(nóng)業(yè)災(zāi)害直接破壞農(nóng)業(yè)生物體。農(nóng)業(yè)是依靠農(nóng)業(yè)生物體的自然生理機能，獲取動植物及微生物產(chǎn)品的物質(zhì)生產(chǎn)部門，農(nóng)業(yè)生物體是農(nóng)業(yè)的勞動對象。絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)災(zāi)害通過直接阻礙或破壞農(nóng)業(yè)生物體的生理機能，影響農(nóng)業(yè)生物體的正常生長發(fā)育，輕則減產(chǎn)，重則顆粒無收，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來毀滅性打擊，如洪澇、冰凍、干旱、病蟲害、假冒偽劣農(nóng)資等。2008年4月，強冷天氣襲擊伊犁河谷，凍死大畜1866頭，幼畜6099頭、家禽3186只，新疆伊犁哈薩克自治州蒙受重大損失。

（三）農(nóng)業(yè)減災(zāi)為農(nóng)業(yè)的生存創(chuàng)造條件

所謂農(nóng)業(yè)減災(zāi)，是指以政府為核心，包括政府、各種社會組織和農(nóng)戶在內(nèi)的多種主體采取多種措施以圖達到消除或減輕各種農(nóng)業(yè)災(zāi)害破壞后果的社會性活動的總和。農(nóng)業(yè)減災(zāi)措施是多方面技術(shù)因素的集合體，它包括災(zāi)害發(fā)生前的監(jiān)測、預報、防治，災(zāi)害發(fā)生時的抗災(zāi)救災(zāi)以及災(zāi)害發(fā)生后的災(zāi)區(qū)重建工作。以時間為標準，農(nóng)業(yè)減災(zāi)活動分為農(nóng)業(yè)災(zāi)害的預防、抗御、救援（包括災(zāi)后恢復和重建）等三個階段。農(nóng)業(yè)減災(zāi)活動的三個階段之間是相互制約、相互依存的。災(zāi)害預防成功與否，直接決定著抗災(zāi)階段的成本、成果和效益；抗災(zāi)成果的大小與效益的高低又基本上決定了救災(zāi)的成本與成效。換言之，如果前一階段工作做得越好，則后一階段的工作壓力就越少，成效越大；反之，前一階段工作做得不好，則相應(yīng)造成損失也更大。因此，農(nóng)業(yè)減災(zāi)必須貫徹以預防為主的方針，建立災(zāi)害監(jiān)測、預報、預防、抗御、救援一體化的農(nóng)業(yè)減災(zāi)體系。

三、公共財政對農(nóng)業(yè)減災(zāi)的支持

農(nóng)業(yè)與人類社會相始終，農(nóng)業(yè)災(zāi)害也與人類社會相始終。自大禹治水到1998年抗洪，從英國的瘋牛病到印度洋大海嘯，農(nóng)業(yè)災(zāi)害無時不有，無處不在。在農(nóng)業(yè)減災(zāi)視域中，時間只有災(zāi)害醞釀期和災(zāi)害爆發(fā)期之分；空間只有災(zāi)害威脅區(qū)和災(zāi)害肆虐區(qū)之分。因此，公共財政對農(nóng)業(yè)減災(zāi)的支持必須是有重點的全面綜合性支持。公共財政對農(nóng)業(yè)減災(zāi)的支持主要包括兩項內(nèi)容：一是通過直接的資金投入支持農(nóng)業(yè)減災(zāi)；二是通過財政稅收政策支持農(nóng)業(yè)減災(zāi)。

（一）公共財政對農(nóng)業(yè)減災(zāi)的資金支持

農(nóng)業(yè)減災(zāi)，是人們采取一切可能的手段，投入一切可能的資源同各種災(zāi)害做殊死斗爭的社會性過程，農(nóng)業(yè)災(zāi)害的監(jiān)測、預報、預防、抗御、救援以及災(zāi)后恢復與重建都是建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，均需要政府、社會、企事業(yè)單位和農(nóng)戶的資金投入。由于公共財政資金總量有限，而且其支出還可能對其他農(nóng)業(yè)減災(zāi)資金來源構(gòu)成擠出效應(yīng)，所以公共財政對農(nóng)業(yè)減災(zāi)的直接資金投入必須突出重點，有所為，有所不為，充分發(fā)揮財政減災(zāi)資金的效益。

1.通過公共財政支出，建立專門的政府農(nóng)業(yè)減災(zāi)基金。在災(zāi)害發(fā)生時，政府減災(zāi)基金將用于救濟災(zāi)民，維持災(zāi)民的基本生活；在平時用于建立備災(zāi)物資儲備，防患于未然，提高救災(zāi)效率。

2.通過公共財政支出，保證受災(zāi)群眾的基本生活需要和社會穩(wěn)定。對可預見的支出，要盡早安排、及時撥付，全力保障救災(zāi)工作資金需要，重點保證搶險救人、醫(yī)療救助、食品供應(yīng)等工作，絕不能因為財政資金保障問題影響農(nóng)業(yè)救災(zāi)工作順利開展。

3.通過公共財政支出，支援災(zāi)區(qū)恢復與重建。迅速恢復災(zāi)區(qū)正常的生活秩序，盡快恢復災(zāi)區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，幫助災(zāi)區(qū)居民重建家園，這是減災(zāi)工作最具體的體現(xiàn)，也是保持社會安定團結(jié)的關(guān)鍵。災(zāi)區(qū)恢復和重建需要大量的資金投入，但災(zāi)區(qū)居民因遭受災(zāi)害損失，支付能力弱，政府公共財政支出成為災(zāi)區(qū)恢復和重建的主要資金來源。

4.通過公共財政支出，支持工程減災(zāi)。工程措施是農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治體系的核心，是農(nóng)業(yè)減災(zāi)的最直接、最有力的手段。對我國農(nóng)業(yè)減災(zāi)而言，具有全局性、決定性的農(nóng)業(yè)減災(zāi)工程是水利工程和綠化工程。1998年洪災(zāi)過后，政府使用國債進行長江干堤加固建設(shè)，工程全長三千五百七十六公里，投資總額為282億元，涉及中下游湖北、湖南、江西、安徽、江蘇等五省。經(jīng)過十年建設(shè)，長江中下游干堤增高1.5—2米，堤身加寬4米左右。隨著工程完工，輔之以即將全面完工的三峽工程，長江中下游地區(qū)的洪災(zāi)損失將大幅降低。為了防治風沙災(zāi)害，我國實施了三北防護林建設(shè)工程，現(xiàn)已造林2000多萬公頃，種草及改良草場93.3萬公頃，封沙育林育草247萬公頃，受保護的農(nóng)田增加到2133.3萬公頃，牧場893.3萬公頃。

5.通過公共財政支出，支持農(nóng)業(yè)減災(zāi)科研、宣傳和教育活動。知識的創(chuàng)新和傳遞是減災(zāi)成敗的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)災(zāi)害對農(nóng)業(yè)、對整個經(jīng)濟社會破壞性不僅取決于農(nóng)業(yè)災(zāi)害自身的性質(zhì)和強度，更取決于人類的減災(zāi)能力。人類的減災(zāi)能力包括減災(zāi)意識、減災(zāi)精神、減災(zāi)知識、減災(zāi)技能，以及能力物化的減災(zāi)技術(shù)和裝備。而人類的減災(zāi)能力則是減災(zāi)科研、宣傳和教育的結(jié)果。由于農(nóng)業(yè)減災(zāi)科研、宣傳和教育活動，主要是公共產(chǎn)品，具有強烈的外部經(jīng)濟性，所需投資大，各種市場力量不愿或無力提供，政府應(yīng)當獨立或資助其他主體提供。

6.通過公共財政支出，支持農(nóng)業(yè)保險體系的構(gòu)建與運營。市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)保險是轉(zhuǎn)移、分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險，彌補農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的最好機制。通過農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)戶可以將可能的災(zāi)害損失最大限度地分散到社會范圍，由社會共擔風險：遇到災(zāi)害損失，農(nóng)戶可以從保險公司獲取相應(yīng)的保險補償；無災(zāi)害損失時，可以將保險金積累起來，以備災(zāi)害之需。這種機制，既有利于增強單個農(nóng)戶的災(zāi)害承受能力，又彌補了國家財政能力的不足，還能充分調(diào)動和集中社會閑散資金，提高社會資金的利用效率。但是，農(nóng)業(yè)保險是政策保險，存在著業(yè)務(wù)分散、收費低廉、成本高昂、賠付率高等特點，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險往往收不抵支。政府為了支持農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，一方面通過公共財政支出設(shè)立農(nóng)業(yè)保險基金，構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險體系，另一方面，通過公共財政向農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)減免稅收，補貼經(jīng)費，保障農(nóng)業(yè)保險體系正常運營。

（二）公共財政對農(nóng)業(yè)減災(zāi)的財政政策支持

1.采取公平的稅收政策，征收污染稅。經(jīng)濟高速增長，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，使環(huán)境污染日益向農(nóng)村蔓延，農(nóng)業(yè)環(huán)境災(zāi)害日益嚴重。實踐證明，公平的稅收政策是政府治理環(huán)境污染的有效工具。對污染嚴重的企業(yè)，尤其是嚴重污染農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政府通過征收污染稅，迫使污染企業(yè)要么支付更高的污染成本，喪失競爭優(yōu)勢，被市場淘汰；要么采取治理措施，減少、乃至消除環(huán)境污染，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保留良好的生態(tài)環(huán)境。

2.采取擴大財政投資政策和稅收優(yōu)惠政策，扶持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。生態(tài)農(nóng)業(yè)是指農(nóng)業(yè)發(fā)展與資源、環(huán)境的持續(xù)承受能力相適應(yīng)，實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)和社會三大效益相統(tǒng)一的一種生態(tài)經(jīng)濟優(yōu)化體系。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，不僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大方向，也是農(nóng)業(yè)減災(zāi)的治本之策。從根本上說，農(nóng)業(yè)災(zāi)害是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)與自然界之間、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)之間，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部要素之間不和諧狀態(tài)的產(chǎn)物和表現(xiàn)。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)有利于協(xié)調(diào)人、經(jīng)濟、社會與資源、環(huán)境的關(guān)系，約束人的行為，保育資源，保護環(huán)境，統(tǒng)籌人與自然、人與社會的和諧發(fā)展，從根本上減輕農(nóng)業(yè)災(zāi)害的威脅和破壞。因此，政府應(yīng)當通過財政投資政策和稅收優(yōu)惠政策，鼓勵、扶持和引導生態(tài)農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。

3.健全慈善捐贈稅收政策，調(diào)動民間資金的減災(zāi)積極性?！豆媸聵I(yè)捐贈法》第24條規(guī)定“公司和其他企業(yè)依照本法的規(guī)定捐贈財產(chǎn)用于公益事業(yè)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定享受企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠。”《企業(yè)所得稅暫行條例》又規(guī)定：“納稅人用于公益事業(yè)的捐贈，在年度應(yīng)納稅所得額3%以內(nèi)的部分，準予扣除?！睋?jù)此規(guī)定，如果企業(yè)捐贈額超過企業(yè)當年稅前利潤的3%，超額部分還需要交納企業(yè)所得稅，導致企業(yè)捐贈越多、納稅越多，影響了企業(yè)慈善捐贈的積極性?？梢?，我國在應(yīng)納稅額3%以內(nèi)進行減免的額度規(guī)定不盡合理，減免稅的比例應(yīng)當進一步放開，甚至對所有的捐贈實行免稅優(yōu)惠。此外，還應(yīng)注意簡化捐贈免稅的程序，降低運作成本，加大對免稅政策的宣傳，使公眾充分了解免稅政策，提高公眾慈善捐贈的積極性。

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