我國環(huán)境保護中的公眾參與制度研究

劉 銳

(大慶師范學(xué)院 法律系，黑龍江 大慶 163712)

一、 公眾參與原則的形成

公眾參與的思想最早起源于公元前5世紀的古代雅典，到20世紀60年代末，由于日益突出的環(huán)境污染問題以及對環(huán)境問題深層次的認識，公眾參與作為一項重要的環(huán)境保護內(nèi)容初見雛形。一直以來，人們受傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的影響，普遍認為環(huán)境保護是一種公共產(chǎn)品，只能由政府提供，對“環(huán)境保護靠政府”形成了一種片面理解，從而把廣大民眾排斥在環(huán)境保護領(lǐng)域之外。二戰(zhàn)以后，西方國家經(jīng)濟高速增長，伴隨而來的是環(huán)境惡化、生態(tài)破壞和人類健康等負面因素的出現(xiàn)，這些因素的出現(xiàn)開始逐漸挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的自然資源利用和管理觀念與方式，不同部門、不同階層的公眾價值取向發(fā)生了分化和沖突，人們逐漸認識到光靠政府進行環(huán)境保護是不行的，同樣存在著“政府失靈”現(xiàn)象，傳統(tǒng)的公共政策的代表合法性受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，管理機構(gòu)被迫采取公眾參與方式來換取政策的認可和支持。并且，由于環(huán)境問題本身的特點，決定著環(huán)境危機的解決必須依靠政府與廣大民眾的傾力合作，公眾是社會利益的代表者和維護者，實現(xiàn)對國家權(quán)力的制衡和監(jiān)督。在這樣的背景下，環(huán)境法上的“公眾參與原則”逐漸得到國際社會和國內(nèi)立法的承認。

1969年美國最早將公眾參與引入環(huán)境管理領(lǐng)域，在《國家環(huán)境政策法》中首創(chuàng)環(huán)境影響評價制度[1]。要求行政機關(guān)“充分公開”其對人類環(huán)境有重大影響的決策活動的情報和資料，確認并保障公眾對行政機關(guān)的有關(guān)活動的環(huán)境影響進行評價的權(quán)利，只要是影響到環(huán)境質(zhì)量的工程項目，都要求實行公眾參與；在《清潔空氣法》中專門制定了“公民訴訟”、“司法審查”等條款以保障公眾的環(huán)境管理參與權(quán)。1972年的斯德哥爾摩人類環(huán)境會議在《人類環(huán)境宣言》中指出：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴和福利的生活中享有自由平等和充足的生活條件，并且負有保護和改善當代和未來世代環(huán)境的責任?！弊源?，世界各國開始了環(huán)境權(quán)的立法與司法實踐，一些國家和組織均相應(yīng)的把“環(huán)境權(quán)”寫進環(huán)境法律中，公眾參與環(huán)境保護是環(huán)境權(quán)的真正實現(xiàn)，它不僅使個人行使他所享有的權(quán)利，而且履行所應(yīng)承擔的義務(wù)，這一原則逐漸得到國際社會的廣泛認可，并體現(xiàn)在很多國際環(huán)境法規(guī)性的文件中。1982年的《世界自然憲章》第23款規(guī)定：“就自然保護政策所做的計劃，就活動計劃和政策對自然影響所作評價的內(nèi)容，應(yīng)當以適當方法并及時使公眾有所知悉，使公眾獲得有效咨詢并參與對其直接關(guān)切問題所作的決定。而遇公眾受到損害和危害之際，應(yīng)做有效之救濟。”1992年由各國通過的《里約宣言》明確提出：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應(yīng)能適當?shù)孬@得公共當局參與各項決策進程。各國應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序。”同年通過的《21世紀議程》在第10章中也詳盡地闡述了公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。這些規(guī)定的相繼推出，預(yù)示著“公眾參與原則”已經(jīng)成為環(huán)境保護中一項必不可少的原則，而且逐漸被世界各國所接受。

二、 我國環(huán)境保護中公眾參與制度的現(xiàn)狀分析

隨著人類環(huán)境意識的覺醒和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的不斷惡化，公眾參與環(huán)境保護成為一個國家進行環(huán)境管理的必然要求，這不僅是一個國家是否重視和保護公民權(quán)利的一個重要標志，同時也是與國家的政治民主進程緊密相連的。我國從1979年頒布的《環(huán)境保護法(試行)》中就把“依靠群眾，大家動手”規(guī)定為“環(huán)境保護”32字方針的一部分。近些年來，在環(huán)境保護立法中，公眾參與越來越受到重視。如在《中國21世紀議程》的第20章“團體及公眾可持續(xù)發(fā)展”中，專門討論了公眾參與的意義、途徑和行動方案，在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定建設(shè)項目環(huán)境影響評價必須聽取周圍群眾意見等，但是由于我國環(huán)境法的發(fā)展相對起步較晚，缺乏以法律的形式明確制度執(zhí)行的過程和方式，從整體狀態(tài)來看，我國的公眾參與制度體系并未真正建立起來，實踐經(jīng)驗匱乏，理論研究也比較膚淺，尚未形成完整的體系，存在許多亟待解決的問題。

(一)公民的環(huán)境權(quán)不完整

從我國環(huán)境保護公眾參與法律制度現(xiàn)有的規(guī)定來看，都沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。應(yīng)該說環(huán)境權(quán)是公眾參與環(huán)境保護必須具有的權(quán)利基礎(chǔ)，缺乏權(quán)利的支撐公眾參與就根本無從談起。一般認為公民的環(huán)境權(quán)包括公民對于環(huán)境的使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和受到環(huán)境侵害時向有關(guān)部門請求保護的權(quán)利[2]。同一些國家在憲法中創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán)相比，我國憲法至今沒有明文規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，還未真正確立公民的環(huán)境權(quán)的憲法地位，而且，不僅是憲法，即使是在環(huán)境保護基本法中都沒有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，只能在法律中尋覓到一些零散的規(guī)定。

(二)我國公眾環(huán)境意識不高，參與水平低

首先，我國公眾個體對于環(huán)境保護問題的參與意識不高。意識是行動的基礎(chǔ)，普通公眾的環(huán)境意識是其參與行為的基礎(chǔ)。受中國傳統(tǒng)文化的影響，一直以來我國公眾的環(huán)境權(quán)利意識和法律意識都比較淡薄，具有很強的“依賴政府”的意識，認為環(huán)境問題屬于國家機關(guān)的管轄范圍，與己無關(guān)。最新的公眾環(huán)境保護意識調(diào)查資料顯示，除了中國環(huán)保領(lǐng)域人員(環(huán)保專業(yè)人員、環(huán)保社會團體和環(huán)保記者等)外，有50%的城鎮(zhèn)居民和68%農(nóng)村居民認為周圍人員環(huán)境意識弱、非常弱或幾乎沒有[3]。而且，在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護關(guān)系的認識上，公眾更傾向于在當?shù)匕l(fā)展過程中，經(jīng)濟建設(shè)重于環(huán)境保護。當兩者出現(xiàn)明顯矛盾時，僅50%公眾會考慮環(huán)境保護。雖然國家把環(huán)境保護作為一項基本國策，但許多人對環(huán)境保護事業(yè)、環(huán)境質(zhì)量狀況關(guān)注很少。

其次，我國公眾對環(huán)?；顒拥膮⑴c程度總體水平較低。據(jù)調(diào)查，我國65.9%的人低度參與環(huán)?；顒?；25.9%的人中度參與環(huán)保行動；只有8.2%的人高度參與環(huán)?；顒?。由于我國的環(huán)境保護工作基本是政府主導(dǎo)的模式，公眾對于自身及其他社會組織應(yīng)該做和能夠做的環(huán)保工作缺乏清晰的認識，公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利實現(xiàn)的主要形式是在政府倡導(dǎo)下進行的，失去了“權(quán)利”應(yīng)有的意義。

(三)知情機制不健全

公眾參與環(huán)境保護的前提條件之一是擁有知情權(quán)，公眾只有獲取充分、準確、及時的環(huán)境信息，才能表達自己的意見，提出自己的看法，從而使環(huán)境保護過程中的公眾參與取得預(yù)期的效果。就我國現(xiàn)有的情況來看，如在《環(huán)境影響評價法》雖然規(guī)定了公眾參與，但是對環(huán)境信息公開的規(guī)定幾乎是一片空白，為了彌補這一不足，雖然在《公眾參與暫行辦法》中對公眾參與制度中的環(huán)境信息公開做出了規(guī)定，但是該規(guī)定只是原則性的規(guī)定了環(huán)境信息公開的時間、內(nèi)容、方式，缺乏可操作性。目前，我國對環(huán)境信息公開內(nèi)容的范圍較為狹窄，由于環(huán)境信息有公共和個別的，而我國只是公開公共信息，沒有企業(yè)環(huán)境信息披露制度，這必然使公眾由于受到自身教育程度等多方面因素的制約對單個企業(yè)的環(huán)境行為的信息理解不全面，無法行使公眾參與的相關(guān)權(quán)利。

(四)環(huán)保社團難以充分發(fā)揮其作用

由于我國環(huán)保事業(yè)起步較晚，現(xiàn)有的民間環(huán)境保護組織數(shù)量、規(guī)模、資金、影響非常有限。目前我國民間環(huán)保組織主要有四種類型，即由政府部門發(fā)起成立、民間自發(fā)組成、學(xué)生環(huán)保社團、港澳臺及國際環(huán)保民間組織駐大陸機構(gòu)等。這些組織大部分是自上而下由政府扶持的官辦型民間組織，真正的草根型民間組織寥寥無幾，沒有固定經(jīng)費來源，組織資金最普遍的來源是會費，或者是組織成員捐贈、企業(yè)捐贈、政府及主管單位撥款等，而且成員大部分都屬于兼職，專職專業(yè)人士非常少。由于專業(yè)性人才匱乏、基礎(chǔ)薄弱，其參與環(huán)境政策制定和實施社會監(jiān)督的能力不足、成效不高，更難以獲得社會的認可。

三、 我國環(huán)境公眾參與制度的完善

根據(jù)上述的分析可知，我國的環(huán)境公眾參與制度由于缺乏實踐經(jīng)驗尚存在諸多弊端，與之相關(guān)的法律制度一般都較為原則，各種機制由于不同程度的缺陷導(dǎo)致不能充分有效地協(xié)調(diào)配合，難以形成合力?，F(xiàn)階段與之有關(guān)的公眾的環(huán)境使用權(quán)、公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)較多以抽象形式出現(xiàn)在各部門法規(guī)中，沒有相應(yīng)的具體實施措施，而多體現(xiàn)一種法律精神?，F(xiàn)階段，我國的市場經(jīng)濟在進一步走向繁榮，環(huán)境問題也由最初的“基本國策”發(fā)展到現(xiàn)如今的“科學(xué)發(fā)展觀”， 政府職能轉(zhuǎn)變的力度也在逐漸加大，這些都足以看出國家對環(huán)境問題的重視程度，但是好的政治理念必須依靠公眾來響應(yīng)，依靠公眾參與來落實，公眾參與的范圍、公眾參與的程序、實施機制的完善、公眾參與的物質(zhì)保障和環(huán)保社團的良性發(fā)展等方面都仍有待于在法律上做出具體明確的規(guī)定，因此，我們要以憲法為主導(dǎo)，各項法規(guī)之間互為依托、互為補充，在良好的外部條件和廣闊的發(fā)展空間中，根據(jù)我國的具體國情，充分借鑒國外關(guān)于公眾參與法律制度的先進經(jīng)驗，從以下幾個方面加以改正，建立完善的公眾參與法律制度體系，激勵和引導(dǎo)公眾正確參與，為社會公眾參與環(huán)境保護提供法律保障，以更好地保護我們及子孫后代賴以生存和發(fā)展的環(huán)境，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

(一)完善公眾參與的法律制度

首先，憲法是國家根本大法，是立法的基礎(chǔ)與依據(jù)，因此我國公眾的環(huán)境權(quán)應(yīng)明確體現(xiàn)在憲法中，這樣才能為公眾參與提供堅實的基礎(chǔ)，保障公民基本人權(quán)的需要。在憲法條款中要合理解決國家與公民之間的關(guān)系，將環(huán)境權(quán)界定為公民的權(quán)利，國家處在首要的環(huán)境義務(wù)人的地位具有首要性、主導(dǎo)性和決定性，作為公民個體的環(huán)境義務(wù)因此具有次要性、協(xié)助性和從屬性，這種關(guān)系的明確，使得公民的環(huán)境權(quán)有了強大的法律力量，對其起到一定的保障作用，更有利于保護公民參政、議政等民主權(quán)利的實施，有利于推動政治民主化、政府活動的法制化；其次，在環(huán)境基本法及各單行法規(guī)中對公眾參與制度進行專項或補充立法。環(huán)境基本法是制定環(huán)境單行法律的依據(jù)，但目前我國的《環(huán)境保護法》這一環(huán)境基本法中尚沒有對于公眾參與制度的專項規(guī)定，應(yīng)在修改中考慮增加這一基本制度，明確確定環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、請求權(quán)，對公眾參與環(huán)境保護進行原則性和概括性的闡述，這為各單行法規(guī)的制定提供了依據(jù)。避免在單行法規(guī)中單純的重復(fù)，而是根據(jù)各單行法規(guī)自身的特點突出解決有針對性的問題，應(yīng)盡量具體規(guī)定企業(yè)和個人在環(huán)境保護中的義務(wù)，以及不履行義務(wù)應(yīng)承擔的責任，用法律制裁來規(guī)制個體的行為，如在《大氣污染法》中規(guī)定清潔空氣權(quán)、在《水污染法》中規(guī)定清潔水權(quán)等對各專項子權(quán)利的保護。

(二)建立環(huán)境信息公開制度

知情權(quán)是公眾有效地行使參與環(huán)境決策權(quán)的前提與基礎(chǔ)，公眾只有在知情的情況下參與，才能避免流于形式。因此，國家應(yīng)當采取必要的立法、行政以及適當?shù)膱?zhí)行措施，建立透明的、統(tǒng)一的知情權(quán)制度，對于公眾如何獲得信息及獲得何種信息，并如何將信息的反饋建立合適的途徑都應(yīng)在立法上予以明確。為了實現(xiàn)公眾的知情權(quán)，信息公開是至關(guān)重要的問題。加拿大在1999年修訂的《環(huán)境保護法》中就具體規(guī)定了：“在參與環(huán)境法律法規(guī)的制定方面，規(guī)定設(shè)立網(wǎng)上環(huán)境登記處，提供環(huán)境信息，便于公眾對與環(huán)境有關(guān)的信息進行全過程監(jiān)督，并且可以表達意見，借此保證公眾的環(huán)境知情權(quán)和決策權(quán)的實現(xiàn)。”我國環(huán)境信息的公開往往存在提供信息不全面、不及時以及不準確，尤其是內(nèi)容不易于為公眾所理解，這顯然不利于公眾有效地實施自己的知情權(quán)，所以公開環(huán)境信息時，應(yīng)盡量為公眾提供相關(guān)的技術(shù)幫助，以便于公眾理解相關(guān)信息。因此，為了便于公眾理解環(huán)境信息，環(huán)境影響評價文件應(yīng)盡量減少過多的環(huán)境術(shù)語，而是用公眾便于理解的語言解釋說明，使得公眾能夠清楚地知道他們將會受到未來項目建設(shè)怎樣的影響，以便公眾更直接明確的表述自身的看法，真正起到建議、監(jiān)督的作用。

(三)健全環(huán)境保護獎勵機制

我國現(xiàn)有的法律對于環(huán)境保護進行獎勵的規(guī)定較為缺乏，沒有明確規(guī)定公眾在環(huán)境保護方面做出較大貢獻就有權(quán)利獲得政府的獎勵或者鼓勵公眾參與環(huán)?？蒲屑皩嵤┩茝V、參加環(huán)保社團及其活動的具體政策，為增強民眾參與環(huán)保的積極性，應(yīng)在此方面做出改進，提出有效的解決方案。如規(guī)定公眾獲得獎勵的條件、明確評價的標準、建立科學(xué)的評價指標體系、完整的環(huán)境保護獎勵程序；引導(dǎo)企業(yè)自愿采取清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟的方式進行生產(chǎn)，并對這樣類型的企業(yè)從稅收等方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策；對環(huán)境保護等公益社團的設(shè)立與登記創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境，鼓勵民間組織加強對外合作，學(xué)習(xí)國外非政府組織成長和運作的經(jīng)驗，加快自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整和改造，從而使自己的管理和運作逐步規(guī)范化。只有這樣才能激發(fā)民眾參與的積極性，擴大民眾參與的范圍，加深民眾參與的影響力，為公眾參與制度的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

總之，公眾參與制度是環(huán)境法的一項基本制度，是一個漸進的、動態(tài)的歷史過程，已經(jīng)成為衡量一個國家或地區(qū)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)達程度和環(huán)境管理水平高低的一個重要標志?？梢哉f我國的公眾參與制度要獲得實際性進展，需要一個長期的過程，它是各個方面逐步完善和提高的結(jié)果，相信在以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建立和諧可持續(xù)發(fā)展社會為主導(dǎo)觀念的指引下，我國的公眾參與制度必將提升到一個新的高度，實現(xiàn)環(huán)境治理工作所要達到的戰(zhàn)略目標。

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