淺談我國(guó)檔案劃控開(kāi)放工作

□程亞莉

檔案劃控開(kāi)放是各級(jí)各類(lèi)檔案館館藏檔案達(dá)到開(kāi)放年限后經(jīng)過(guò)組織鑒定審查、劃控、審核、審批，向社會(huì)開(kāi)放的過(guò)程。這項(xiàng)工作必須根據(jù)國(guó)家檔案法定程序進(jìn)行，將有用的和可用的檔案向社會(huì)開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源共享，發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

一、檔案劃控開(kāi)放工作的歷程

新中國(guó)成立初期,由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)檔案的機(jī)要性，檔案館一直處于封閉或半封閉狀態(tài)。歷經(jīng)“便利機(jī)關(guān)工作”，“便于國(guó)家各項(xiàng)工作的利用”，“便于黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的利用”，“便于社會(huì)各方面利用”四個(gè)階段，對(duì)檔案利用仍處在“嚴(yán)格控制”、“小范圍開(kāi)放”及“內(nèi)部掌握”的狀態(tài)。改革開(kāi)放以后，隨著史學(xué)研究、冤假錯(cuò)案平反、撰寫(xiě)回憶錄、政府信息公開(kāi)等檔案利用工作的蓬勃開(kāi)展，社會(huì)檔案需求日益強(qiáng)烈。因此，我們必須強(qiáng)化檔案開(kāi)放意識(shí)，創(chuàng)新檔案開(kāi)放理念，加大檔案開(kāi)放力度。

改革開(kāi)放后幾年里，國(guó)家先后制定了一系列關(guān)于檔案開(kāi)放劃控工作的法律法規(guī)。1980年3月17日，經(jīng)黨中共、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),國(guó)家檔案局發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)放歷史檔案的幾點(diǎn)意見(jiàn)》；1980年5日19日，中共中央做出開(kāi)放歷史檔案的決定；1982年11月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家檔案局《關(guān)于開(kāi)放歷史檔案問(wèn)題的報(bào)告》；1983年4月26日，國(guó)家檔案局發(fā)布了《檔案館工作通則》，確立了檔案館是科學(xué)研究和各方面利用檔案史料的中心，是科學(xué)文化事業(yè)性機(jī)構(gòu)的地位，為檔案開(kāi)放原則的確立奠定了基礎(chǔ)；1987年9月5日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)檔案法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》),這是我國(guó)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)頒布的關(guān)于檔案事業(yè)的第一部法律，形成了比較清晰的框架性檔案開(kāi)放法律規(guī)定，使檔案開(kāi)放權(quán)由行政指令轉(zhuǎn)變?yōu)榉尚袨椋?991年12月26日，國(guó)家檔案局發(fā)布《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》以及《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》；1996年7月5日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第20次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》進(jìn)行了修改，增強(qiáng)了檔案開(kāi)放的規(guī)范性和透明度。1998年8月28日，江蘇省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《江蘇省檔案管理?xiàng)l例》。其后，有立法權(quán)的較大市也相繼制定了地方性檔案法規(guī)，這些地方性法規(guī)均對(duì)檔案劃控開(kāi)放工作作了明確規(guī)定，為地方檔案劃控開(kāi)放工作提供了法律依據(jù)。

二、檔案劃控開(kāi)放工作的現(xiàn)狀

為了滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的檔案資源需求，新時(shí)期的檔案館必須改變過(guò)去以保存為主的狀況，構(gòu)筑開(kāi)放型檔案館的新形象，使檔案館真正成為社會(huì)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。

某省綜合檔案館自上世紀(jì)八十年代末開(kāi)展檔案劃控開(kāi)放工作以來(lái)，先后組織三次鑒定劃控工作。1993-1995年對(duì)民國(guó)及以前舊政權(quán)的文書(shū)檔案、革命歷史檔案和1950年至1969年部分全宗文書(shū)檔案進(jìn)行了鑒定劃控；2005年對(duì)革命歷史珍貴檔案進(jìn)行了鑒定劃控；2009年對(duì)館藏1956-1979年文書(shū)檔案以卷為單位進(jìn)行了劃控。劃控工作從以往的依托紙質(zhì)檔案的逐卷劃控轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳须娮幽夸浀闹鹁韯澘?，相?duì)以往有了新的嘗試，并明確了政治事件、非正式文件、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、個(gè)人隱私、涉及權(quán)益、捐贈(zèng)寄存、國(guó)家安全、國(guó)防軍事、科學(xué)技術(shù)、民族宗教、統(tǒng)戰(zhàn)外事、港臺(tái)澳僑、案件處分、邊界糾紛、政治事件外等十六項(xiàng)館藏檔案劃控范圍，在劃控的質(zhì)量和效率上都有了很大的提高。有的市、縣、區(qū)綜合檔案館針對(duì)檔案利用率逐年升高的新形勢(shì)，為滿(mǎn)足民眾對(duì)檔案資源的需求，在館藏檔案劃控開(kāi)放過(guò)程中，堅(jiān)持“藏用并舉，突出利用”原則，拓展服務(wù)對(duì)象，對(duì)照國(guó)家劃控開(kāi)放檔案的原則和范圍要求，逐卷逐件審定，編制了開(kāi)放檔案案卷目錄及卷內(nèi)文件目錄。

江蘇省南京市檔案局、常州市檔案局分別于2009年制定、修改了《南京市檔案館開(kāi)放利用檔案辦法》，《常州市檔案館開(kāi)放檔案實(shí)施細(xì)則》。常州市先后七次對(duì)1980年以前的檔案進(jìn)行了劃控開(kāi)放，開(kāi)放率為70%。南京市鼓樓區(qū)檔案館館藏檔案57482卷，從1988-2009年開(kāi)展檔案開(kāi)放工作以來(lái)，分六批進(jìn)行了檔案劃控開(kāi)放工作，對(duì)到期滿(mǎn)30年24389卷檔案，劃控開(kāi)放檔案3622（3185）卷，開(kāi)放率為14.8%。

實(shí)踐發(fā)展證明，檔案工作水平和檔案事業(yè)發(fā)達(dá)程度取決于檔案的開(kāi)放，檔案向社會(huì)開(kāi)放的程度是一個(gè)地方民主程度的反映。開(kāi)放工作如果及時(shí)有序地依法向社會(huì)開(kāi)放檔案,有利于社會(huì)的進(jìn)步,有利于公民參政、議政，有利于檔案館的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)，有利于開(kāi)發(fā)檔案信息資源共享，有利于滿(mǎn)足各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、組織和個(gè)人利用檔案的需求，特別對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技交流、弘揚(yáng)民族文化、編史修志方面的作用。

檔案劃控開(kāi)放工作是現(xiàn)代檔案工作的重要開(kāi)始，當(dāng)然從檔案開(kāi)放法律法規(guī)政策的公開(kāi)，開(kāi)放利用程序的公布，到管理體制、現(xiàn)代化技術(shù)的進(jìn)步，檔案劃控開(kāi)放工作力度是不斷加大的。但是，這項(xiàng)工作與江蘇總體工作還不適應(yīng)。通過(guò)檔案劃控操作及數(shù)據(jù)分析，當(dāng)前尚存在著有關(guān)檔案劃控開(kāi)放的法律法規(guī)不盡完善，監(jiān)督指導(dǎo)不力，缺乏相應(yīng)規(guī)范和配套辦法，應(yīng)用現(xiàn)代化手段不得力，館藏檔案數(shù)字化建設(shè)滯后等問(wèn)題，制約了地方檔案館館藏檔案劃控開(kāi)放工作開(kāi)展，造成公民利用館藏檔案信息渠道不暢。具體表現(xiàn)在：

1、館藏結(jié)構(gòu)單一、收集范圍局限。

綜合檔案館長(zhǎng)期以來(lái)一直把各級(jí)黨政機(jī)關(guān)文書(shū)檔案作為收集保存的重點(diǎn)。由于受環(huán)境和條件的制約，中央、省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重大活動(dòng)檔案、重點(diǎn)工程項(xiàng)目、重大技改項(xiàng)目檔案、專(zhuān)門(mén)檔案、名人、故居檔案、地方名特優(yōu)產(chǎn)品檔案等，還有與百姓利益息息相關(guān)的其他檔案都未能及時(shí)接收、移交進(jìn)館，對(duì)檔案劃控開(kāi)放工作造成一定影響。

2、對(duì)到期檔案按時(shí)開(kāi)放仍有不少困難。由于有的館藏的全宗群檔案門(mén)類(lèi)不全，分類(lèi)不科學(xué)，歸檔范圍不明確，組卷不合理，標(biāo)題擬寫(xiě)三要素不準(zhǔn)確，造成一卷檔案中只要有一件文件是控制的整卷檔案都必須控制，許多可開(kāi)放檔案，不能按時(shí)得到開(kāi)放。

3、保密期滿(mǎn)，檔案的解密、降密等工作尚不完善。在劃控操作工作中，解密制度并未得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，沒(méi)能及時(shí)調(diào)整保密范圍，致使一些無(wú)密可保的檔案受開(kāi)放限制。

4、劃控標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無(wú)法達(dá)成共識(shí)。多次引起爭(zhēng)議的花名冊(cè)、履歷表、職工調(diào)資、年報(bào)表、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、會(huì)議材料、工作總結(jié)、地質(zhì)勘探、基建前期檔案、房產(chǎn)檔案、婚姻檔案及案件訴訟檔案都存在嚴(yán)格控制開(kāi)放現(xiàn)象，實(shí)際操作十分困難，檔案開(kāi)放的具體實(shí)施與法律規(guī)范之間存在著較大的認(rèn)識(shí)差距。

5、有的檔案館認(rèn)為到期仍不宜開(kāi)放的檔案，經(jīng)上一級(jí)檔案行政管理部門(mén)批準(zhǔn)，可以延期向社會(huì)開(kāi)放。但上一級(jí)檔案行政管理部門(mén)在對(duì)到期不宜開(kāi)放的檔案進(jìn)行審查時(shí)，卻沒(méi)有相關(guān)的審查程序、辦法、審查責(zé)任追究等方面的規(guī)定，從而導(dǎo)致審查無(wú)端，影響檔案工作開(kāi)放。

三、檔案劃控開(kāi)放工作要規(guī)范化、法制化

（一）檔案劃控開(kāi)放工作必須納入正常法制化軌道，依法進(jìn)行檔案劃控開(kāi)放管理

《檔案法》對(duì)開(kāi)放檔案的有關(guān)概念與具體范圍沒(méi)有明確的法律規(guī)定，劃控開(kāi)放范圍界定的不具體、不科學(xué)，不夠細(xì)化，期限標(biāo)準(zhǔn)不一，操作性不強(qiáng)，已不能適應(yīng)當(dāng)今檔案劃控開(kāi)放的要求?！稒n案法》第19條和《實(shí)施辦法》第20條權(quán)利和義務(wù)主體不明，以及涉及公民隱私和國(guó)家利益的檔案實(shí)行暫緩開(kāi)放，非公務(wù)的公民個(gè)人利用檔案等，檔案開(kāi)放與利用之間存在許多矛盾，直接影響到檔案劃控開(kāi)放工作的實(shí)踐，導(dǎo)致了該法在某種程度上難以理解和掌握。在檔案劃控向社會(huì)開(kāi)放檔案時(shí)，適當(dāng)?shù)匾?guī)定一定的封存年限和利用范圍限制是必要的，但《檔案法》將50年作為檔案開(kāi)放的期限，上下浮動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)。因此要進(jìn)一步完善檔案法規(guī)，建立健全檔案劃控開(kāi)放工作的相關(guān)法規(guī)做到有法可依、有章可循。

（二）各地要加強(qiáng)對(duì)檔案劃控開(kāi)放工作的有效指導(dǎo)

檔案局對(duì)檔案館檔案劃控開(kāi)放工作的監(jiān)督不到位，上級(jí)檔案行政管理部門(mén)對(duì)下級(jí)檔案劃控開(kāi)放工作監(jiān)督指導(dǎo)不力，缺乏對(duì)檔案館館藏檔案開(kāi)放工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)，缺乏檔案劃控開(kāi)放工作的具體指導(dǎo)性、操作性規(guī)范，缺乏檔案劃控專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，難以對(duì)全省館藏檔案劃控開(kāi)放情況進(jìn)行檢查督促。

（三）制定相應(yīng)的檔案劃控開(kāi)放規(guī)范和配套辦法

自各地開(kāi)始開(kāi)放工作以來(lái)，就缺少檔案劃控開(kāi)放范圍和實(shí)施細(xì)則，在具體劃控開(kāi)放操作時(shí)沒(méi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，存在很多難以解決的實(shí)際問(wèn)題。我們要加快制定可操作性強(qiáng)的檔案劃控開(kāi)放實(shí)施辦法，明確開(kāi)放檔案的主體和權(quán)利、對(duì)象和義務(wù)、開(kāi)放的期限標(biāo)準(zhǔn)和范圍、開(kāi)放的具體原則和條件、開(kāi)放的要求以及各種例外的情形，統(tǒng)一范圍，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范檔案劃控開(kāi)放程序。先定密，后劃控，控制到哪一級(jí)，哪些可向社會(huì)公開(kāi)開(kāi)放，哪些不宜開(kāi)放，列出詳表，具體的條目應(yīng)與館藏檔案內(nèi)容相對(duì)應(yīng)。做到開(kāi)放檔案主體的權(quán)利與義務(wù)明確、開(kāi)放檔案的范圍清楚、例外原則清晰，相互銜接，相互配套，形成科學(xué)的規(guī)范開(kāi)放檔案的規(guī)則體系，有利于檔案依法、有效、有利地向社會(huì)和公眾開(kāi)放。

（四）應(yīng)用現(xiàn)代化手段同步開(kāi)展檔案劃控開(kāi)放工作

具體可以從以下幾個(gè)方面入手：①盡快實(shí)現(xiàn)檔案目錄中心，電子檔案中心。規(guī)范文檔一體化、館室檔案工作一體化管理，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)增加檔案開(kāi)放渠道。凡是國(guó)家全宗的全部檔案，只要是開(kāi)放檔案，利用者就可在網(wǎng)上查找申請(qǐng)利用已開(kāi)放檔案，檔案部門(mén)在一定時(shí)限內(nèi)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)給利用者明確答復(fù)。②加快全省檔案館內(nèi)局域網(wǎng)運(yùn)作。對(duì)外局域網(wǎng)連接政府網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)，參與政府上網(wǎng)工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)檔案辦公自動(dòng)化技術(shù)在局館的應(yīng)用，及時(shí)定期開(kāi)放到期檔案，確保開(kāi)放檔案安全管理。③檔案部門(mén)定期匯編各種檔案史料公布檔案，編寫(xiě)開(kāi)放檔案資料出版，做好檔案開(kāi)放和服務(wù)工作。

（五）加快統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理平臺(tái)建設(shè)

館藏檔案的數(shù)字化建設(shè)發(fā)展不平衡，不能充分利用檔案數(shù)字化優(yōu)勢(shì)，加快開(kāi)放力度。我們要加快館藏檔案的數(shù)字化建設(shè)，檔案檢索體系數(shù)字化建設(shè)，把館藏檔案的全部全引目錄、案卷目錄、文件級(jí)目錄和專(zhuān)題目錄，實(shí)行檔案全文級(jí)的檢索機(jī)檢。加快檔案電子數(shù)據(jù)庫(kù)，電子數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系建設(shè)，保證電子數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、規(guī)范和安全。利用檔案數(shù)據(jù)管理平臺(tái)建設(shè)，拓寬開(kāi)放服務(wù)的渠道，滿(mǎn)足公眾對(duì)檔案利用的需求。