當(dāng)前我國金融支持新農(nóng)村建設(shè)的障礙與對策

馮才華

(中共漯河市委黨校,河南 漯河 462000)

一、金融支持新農(nóng)村建設(shè)的障礙及成因分析

(一)金融支持新農(nóng)村建設(shè)的障礙

1.新農(nóng)村建設(shè)對資金的大量需求與農(nóng)村資金大量外流之間的矛盾。貨幣資金是農(nóng)村基礎(chǔ)性核心金融資源,是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的血液。而目前我國的農(nóng)村金融資金,一方面,資金需求旺盛。隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金需求呈剛性增長態(tài)勢。隨著工、農(nóng)兩行鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分支機構(gòu)的撤出,農(nóng)村信用社成為農(nóng)村信貸的主要承擔(dān)者。而農(nóng)村信用社由于其經(jīng)營規(guī)模小,資金實力弱,面對大量的農(nóng)村資金需求,顯得力不從心。另一方面,資金外流嚴(yán)重,信貸資金流向、流量發(fā)生了新的變化。因此,農(nóng)村經(jīng)濟對信貸資金需求的剛性增長與農(nóng)村資金外流之間的矛盾較為突出。

2.農(nóng)村金融組織體系不健全,影響為“三農(nóng)”提供完善的服務(wù)。目前縣域農(nóng)村金融體系主要以國有商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)村信用社為主體,諸如證券、保險、信托投資、租賃等非銀行金融機構(gòu)不同程度的缺位,金融創(chuàng)新產(chǎn)品供給不足。主要表現(xiàn)為:一是政策性金融未充分發(fā)揮有效作用。二是商業(yè)銀行基本喪失了支農(nóng)功能;三是農(nóng)村信用社孤軍作戰(zhàn),力量不足。

3.新農(nóng)村建設(shè)對長期資金的需求與農(nóng)村資金的短期性供給之間的矛盾。新農(nóng)村建設(shè)預(yù)計投入到農(nóng)村建設(shè)的資金總量將超過5萬億人民幣,重點是用在加快鄉(xiāng)村道路和水利建設(shè),發(fā)展農(nóng)村通信,完善農(nóng)村電網(wǎng),積極發(fā)展適合農(nóng)村特點的清潔能源等農(nóng)業(yè)公共物品的投入上。所以,對新農(nóng)村建設(shè)對長期性資金的需求將更為迫切。而目前我國農(nóng)村資金供給包括兩部分:一部分是農(nóng)村正規(guī)金融對資金的供給。主要來源于農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的糧油收購資金以及農(nóng)信社支農(nóng)貸款,這些貸款都是短期流動資金貸款。另一部分來源于農(nóng)村非正規(guī)金融對資金的供給,這部分資金主要是民間之間的相互借貸,基本上都是一種短期融資行為。

4.農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境不佳,亟待改善和整治。一是縣域經(jīng)濟發(fā)展水平不高;二是涉農(nóng)金融法律滯后;三是信息披露失實,銀企關(guān)系不協(xié)調(diào),銀行信貸資金潛在一定風(fēng)險;四是農(nóng)村金融服務(wù)中介——擔(dān)保機構(gòu)存在不同程度的缺位。農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境不佳對新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了不利影響,導(dǎo)致了支農(nóng)貸款難以持續(xù)快速增長,影響了農(nóng)村金融機構(gòu)對“三農(nóng)”投入的積極性。

(二)金融支持新農(nóng)村建設(shè)的障礙成因分析

1.缺乏完善的政策金融支持體系。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村是落后社區(qū)、農(nóng)民是弱勢群體的狀況難以在短期內(nèi)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變,因此與新農(nóng)村建設(shè)相配套的金融服務(wù)必須以政策金融為基礎(chǔ)。目前,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為服務(wù)于“三農(nóng)”的惟一政策性銀行,其業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍僅限于為糧棉油收購、加工企業(yè)提供信貸支持。

2.缺乏有效的商業(yè)金融跟進機制。隨著商業(yè)銀行股份制改造的相繼完成,商業(yè)金融在信貸資金運用上更加重視經(jīng)營效益,強調(diào)責(zé)任追究,這一信貸政策和管理體制與農(nóng)業(yè)高風(fēng)險和低效益的現(xiàn)實特征形成摩擦,包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的商業(yè)金融競相選擇從農(nóng)村市場退出,導(dǎo)致縣域有限的信貸資金向大企業(yè)、大項目、優(yōu)質(zhì)客戶集中和傾斜,商業(yè)性金融未能在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.缺乏充分競爭的農(nóng)村金融市場。在農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村信貸市場基本上由農(nóng)村信用合作社一家壟斷,缺乏競爭主體和競爭機制,引發(fā)兩大問題。一是資金需求難以有效滿足。由于農(nóng)村合作金融機構(gòu)主要以短期流動資金貸款為主,盡管農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、舊村改造等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金需求較旺,但這些資金需求大多是中長期的,這就導(dǎo)致信貸供求期限矛盾突出,出現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、舊村改造等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源以民間籌資為主,農(nóng)村合作金融機構(gòu)涉及很少的狀況。二是貸款利率整體偏高。農(nóng)村信用合作社貸款利率普遍高于城鎮(zhèn),貸款成本增加,這與中央“多予、少取、放活”的扶持“三農(nóng)”政策不匹配。

4.缺乏激勵導(dǎo)向的風(fēng)險分擔(dān)機制。一是公共財政對商業(yè)金融支持新農(nóng)村建設(shè)的激勵導(dǎo)向作用不足。目前,除了對商業(yè)金融發(fā)放小企業(yè)貸款進行一定的風(fēng)險補償外,公共財政對支持“三農(nóng)”的商業(yè)金融基本上沒有相應(yīng)的獎勵、補貼、稅收優(yōu)惠等政策,激勵和引導(dǎo)作用不夠。二是信用擔(dān)保體系未能充分發(fā)揮作用。目前,擔(dān)保公司普遍存在運作不規(guī)范、擔(dān)保實力不足等問題。特別是一些民辦商業(yè)性擔(dān)保公司往往忽視主營業(yè)務(wù),從事資金拆借等業(yè)務(wù),減弱了銀行與其合作的意愿。

二、金融支持新農(nóng)村的主要構(gòu)想及操作思路

(一)金融機構(gòu)切實增加支農(nóng)貸款的投入

有關(guān)金融機構(gòu)要以加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、增加農(nóng)民收入和農(nóng)村經(jīng)濟改革為重點,加大農(nóng)業(yè)信貸投入,力促農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。人民銀行應(yīng)進一步發(fā)揮支農(nóng)再貸款作用,增加貸款額度,降低貸款條件,簡化貸款手續(xù),延長使用期限,提高支農(nóng)再貸款的使用效率。縣級人民銀行應(yīng)積極引導(dǎo)金融部門加大對“三農(nóng)”和特色農(nóng)業(yè)的信貸投入,支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。適時向農(nóng)村信用社發(fā)放支農(nóng)再貸款,以緩解農(nóng)村信用社支農(nóng)資金緊張的矛盾,用信貸杠桿推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的目標(biāo)。銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實際情況,制定差別監(jiān)管政策,允許欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村信用社在資金不足的情況下進行區(qū)域內(nèi)資金的余缺調(diào)劑,使有限資金充分發(fā)揮作用。

(二)改革農(nóng)村信用社,壯大農(nóng)村金融主力軍

要因地制宜地加快農(nóng)村信用合作社的治理體制的改革,明確農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,完善法人治理結(jié)構(gòu),落實防范和化解風(fēng)險的責(zé)任。

1.堅持按“合作制”原則改革農(nóng)村信用合作社。合作制的基本特征是:自愿入股,利益共享,風(fēng)險共擔(dān)。合作制實行一人一票的民主治理,以服務(wù)社員為主要目標(biāo)。

2.規(guī)范農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。首先要正確處理好農(nóng)村信用合作社與農(nóng)業(yè)銀行的關(guān)系。兩者應(yīng)成為平等互利、分工合作的同業(yè)關(guān)系,農(nóng)村信用社不應(yīng)再繼續(xù)作為農(nóng)業(yè)銀行的“附屬機構(gòu)”,要成為真正的自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟主體。其次,要對現(xiàn)有農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)進行重新界定,并進行擴股增資。

3.因地制宜地改革農(nóng)村信用合作社。由于農(nóng)村信用社的區(qū)域性、分散型和復(fù)雜性,決定了其發(fā)展不能實行“一刀切”的模式。對于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村信用社,由于大量業(yè)務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)向城市和非農(nóng)業(yè),因此應(yīng)及時組建地區(qū)性農(nóng)村合作銀行,使各級農(nóng)村信用社成為地區(qū)性農(nóng)村合作銀行的分支行。對于中西部等大量經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)信社,則要堅持按照合作制的方向來發(fā)展,使其成為真正的合作金融組織,堅持為“三農(nóng)”服務(wù)的宗旨。

4.加大政策扶持,消化農(nóng)信社經(jīng)營“包袱”。比如答應(yīng)其享受一定的減、免稅政策,加大財政扶持力度等。

5.制定法律,加強監(jiān)管,確保農(nóng)信社法人地位,規(guī)范政府的治理。同時落實監(jiān)管責(zé)任制,加強對農(nóng)信社的金融監(jiān)管,確保其穩(wěn)健運行。

(三)完善農(nóng)村金融體制,創(chuàng)新農(nóng)村金融組織形式

在新農(nóng)村建設(shè)中,農(nóng)村金融業(yè)要堅持體制創(chuàng)新、機構(gòu)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新。

1.體制創(chuàng)新——形成以政策性金融和商業(yè)性金融為基礎(chǔ)、農(nóng)村合作金融和地方金融為主體、民間金融為補充的新的農(nóng)村金融體制。其中,構(gòu)建能夠在競爭的基礎(chǔ)上為農(nóng)戶和微小企業(yè)提供零售金融服務(wù)的金融機構(gòu)體系是體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。

2.機構(gòu)創(chuàng)新——可以考慮組建農(nóng)村證券經(jīng)紀(jì)公司、農(nóng)村租賃公司、農(nóng)村借款擔(dān)保公司、農(nóng)村信托公司、投資咨詢公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)財務(wù)與農(nóng)戶家庭理財公司以及專門從事農(nóng)村貿(mào)易融資業(yè)務(wù)的農(nóng)村金融中介,還可建立各種農(nóng)業(yè)保險互助社及各類農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險基金。

3.制度創(chuàng)新——形成完善的農(nóng)村資金投入和獎勵制度,農(nóng)村資金回流農(nóng)村,城市資金投向農(nóng)村。首先,人民銀行要制定一定的優(yōu)惠政策,將從農(nóng)村吸收來的郵政儲蓄資金全部或按一定比例“反哺”農(nóng)村,使農(nóng)民的資金大體上留在農(nóng)村。郵政儲蓄銀行成立以后僅發(fā)放小額質(zhì)押貸款,據(jù)調(diào)查,某縣成立至今貸款僅占存款的0.2%。郵政儲蓄銀行可考慮發(fā)放農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綜合能力開發(fā)等政策性貸款,也可以發(fā)放農(nóng)民的基本生產(chǎn)、生活和農(nóng)村中小企業(yè)、民營企業(yè)進行商業(yè)性、支農(nóng)性貸款。其次,各商業(yè)銀行要按照“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市支持農(nóng)村”的總體要求,明確商業(yè)性金融機構(gòu)在農(nóng)村金融服務(wù)中的作用和責(zé)任,下調(diào)一定比例的資金用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村的綜合能力開發(fā)。

4.業(yè)務(wù)創(chuàng)新——形成以存、貸、匯傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為依托,以銀行卡、商業(yè)票據(jù)、投資理財?shù)纫幌盗行聵I(yè)務(wù)為效益增長點,較為完備的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)體系。同時應(yīng)積極開辦進城打工農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)貸款、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款等新業(yè)務(wù),推動和發(fā)展“公司+農(nóng)戶”、“公司+中介組織+農(nóng)戶”、“公司+專業(yè)市場+農(nóng)戶”等促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的信貸模式,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的輻射拉動作用,推進優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。

(四)建立多種形式的抵押擔(dān)保機制,積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。黨的十六屆三中全會明確提出要探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度,21世紀(jì)以來連續(xù)5年的中央1號文件都對發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險提出了明確要求。落實這一要求,需要把握好三個問題:

1.積極探索適合我國國情的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式。建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度,必須采取政府和市場相結(jié)合的方式:政府決定農(nóng)業(yè)保險供給的方向和數(shù)量,制定統(tǒng)一的制度框架,各種保險機構(gòu)在這個框架中開展經(jīng)營。同時,政府對規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品根據(jù)可能給予相應(yīng)的財政支持及其他支持。在政策支持下保險公司與政府聯(lián)辦、為政府代辦以及自營等多種經(jīng)營模式。

2.進一步加大對農(nóng)業(yè)保險的政策支持力度。黨的十七屆三中全會《決定》明確提出要建立政府扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機制。一方面,要加大政府對農(nóng)村信貸擔(dān)保體系建設(shè)的支持力度。鼓勵政府出資的各類信用擔(dān)保機構(gòu)積極拓展符合農(nóng)村特點的擔(dān)保業(yè)務(wù)。有條件的地區(qū),可以由政府牽頭出資、農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)參股,建立專業(yè)化信貸擔(dān)保機構(gòu),采取市場化運作方式。要鼓勵現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù),增強擔(dān)保公司的擔(dān)保能力。要鼓勵專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)和協(xié)會組織創(chuàng)辦針對農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的擔(dān)保公司,有條件的地方政府可扶持建立農(nóng)村信貸擔(dān)?；?。另一方面,要建立信用擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險分散機制,加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。主管部門要加強業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo),明確行業(yè)準(zhǔn)入條件、從業(yè)人員資格、內(nèi)控規(guī)范要求,加強對擔(dān)保機構(gòu)日常業(yè)務(wù)運行的監(jiān)督指導(dǎo),提高擔(dān)保機構(gòu)資質(zhì)水平,引導(dǎo)信用擔(dān)保機構(gòu)規(guī)范運作。要盡快建立統(tǒng)一的小企業(yè)信用評估體系,推進信用村鎮(zhèn)建設(shè),規(guī)范和完善農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)信用檔案,優(yōu)化信用擔(dān)保機構(gòu)業(yè)務(wù)運行環(huán)境,降低業(yè)務(wù)運行成本。積極開展對信用擔(dān)保機構(gòu)的信用評級,規(guī)范企業(yè)、擔(dān)保中介、貸款銀行之間的信用關(guān)系,整合各類信用信息,積極防范由擔(dān)保中介失信而帶來的金融風(fēng)險。

3.形成有效的現(xiàn)代農(nóng)村金融風(fēng)險分散及補償機制。一是建立政府支持的農(nóng)業(yè)政策性風(fēng)險分散與補償機制,主要防范由于“三農(nóng)”本身“三高”(高成本、高投入、高風(fēng)險)的經(jīng)濟特性而給農(nóng)村金融體系所帶來的沖擊。在充分發(fā)揮財政補貼激勵的作用下,發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè),健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度,加快建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。建議結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗,在各地大型農(nóng)墾企業(yè)和具有特定農(nóng)作物種植優(yōu)勢的省份,完善相互制保險組織形式。二是完善市場主導(dǎo)的金融市場化風(fēng)險分擔(dān)及轉(zhuǎn)移機制。首先,建立農(nóng)村金融機構(gòu)金融風(fēng)險自我分擔(dān)及補償機制。要加強內(nèi)部治理機制的改革,實施有效內(nèi)部控制流程;同時要在農(nóng)村培育有風(fēng)險意識的市場主體,發(fā)揮市場約束機制。其次,建立農(nóng)村監(jiān)管機構(gòu)金融安全網(wǎng)。在金融機構(gòu)正常運營過程中,要實施審慎監(jiān)管與風(fēng)險監(jiān)管、分類監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的方式,建立風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系,利用“及時校正措施”對農(nóng)村金融機構(gòu)實施持續(xù)性監(jiān)控。

(五)規(guī)范引導(dǎo)民間信貸,發(fā)揮其積極作用

由于我國農(nóng)村金融體系存在缺陷,已滯后于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,形成了一定的金融“空洞”,民間借貸應(yīng)運而生。從1986年開始,農(nóng)村民間借貸規(guī)模已經(jīng)超過了正規(guī)信貸規(guī)模,而且每年以19%的速度增長。民間借貸已發(fā)展成為一支不可小覷的“地下”力量。農(nóng)戶借款中民間借款所占的比例超過70%,農(nóng)村高利貸有8000億到1.4萬億元。民間借貸雖在一定程度上緩解了農(nóng)民貸款難的問題,但其中良莠不齊,加大了農(nóng)民的債務(wù)負擔(dān)和農(nóng)村的金融風(fēng)險。

政府要做的不是簡單打壓或取締,因為這樣做不僅無法摧毀農(nóng)村非正規(guī)金融,相反只能使其以更隱蔽的方式活動,無益于問題的解決。

1.政府應(yīng)承認其合法性,并制定出公平的市場準(zhǔn)入與退出制度,規(guī)范民間借貸,將其從“地下”引上正規(guī)的發(fā)展道路。引導(dǎo)民間資本和社會閑散資本更廣泛地參與農(nóng)村金融活動,大力培育民營銀行,既能為農(nóng)村、農(nóng)民及農(nóng)村中小企業(yè)提供良好的金融服務(wù),又有利于打破農(nóng)村信用社壟斷農(nóng)村金融市場的格局,增強農(nóng)村金融市場競爭活力,抑制農(nóng)村高利貸需求。

2.促進農(nóng)村金融應(yīng)盡快出臺《民間借貸管理辦法》,明確民間金融合法地位、組織形式、職能作用、權(quán)利義務(wù)以及機構(gòu)設(shè)立、變更和終止的原則與條件,依法保護民間金融的合法權(quán)益。使民間借貸朝著健康規(guī)范的方向發(fā)展。

3.大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團法人發(fā)起的小額貸款組織。要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織,為其提供法規(guī)規(guī)范和政策扶持。由于私有資本、外資具有制度安排的靈活性與高效性的最大特征,因此,農(nóng)村金融組織一旦吸收了外資與民資的血液,就能使農(nóng)村金融的資金來源更加充足,農(nóng)村金融市場化步伐更加堅定,新農(nóng)村建設(shè)資金不足的難題將得到有效解決。

(六)建議盡快出臺《社區(qū)再投資法》

國家有關(guān)部門應(yīng)積極借鑒美國《社區(qū)再投資法》立法經(jīng)驗,制定適合我國國情的《社區(qū)再投資法》,對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)金融機構(gòu)的資金使用進行法律約束,規(guī)定在欠發(fā)達地區(qū)吸收的資金必須按照一定的比例通過貸款或其他形式返還給欠發(fā)達地區(qū),避免國有商業(yè)銀行和郵政儲蓄機構(gòu)將欠發(fā)達地區(qū)的資金通過上存、拆借等形式轉(zhuǎn)移到發(fā)達地區(qū)問題的發(fā)生,并鼓勵域外資金通過各種渠道流入欠發(fā)達地區(qū),以切實解決欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的資金不足,充分體現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

(七)明確政府定位,培育良好的政策環(huán)境

政府在農(nóng)村金融體系中的作用應(yīng)當(dāng)恰如其分,一方面要提供法律、管制等必需的制度和政策供給,另一方面,也要加以約束。金融制度是一種節(jié)約交易費用與增進資源配置效率的制度安排,其產(chǎn)生與變遷既不是隨意的,也不是按照某種意志與外來模式人為安排的,在我國特殊的國情和長期計劃經(jīng)濟體制的背景下,政府作為惟一合法的制度供給者,主導(dǎo)著制度變遷。

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