對(duì)“高配”縣委書(shū)記的冷思考

○劉愛(ài)生

對(duì)“高配”縣委書(shū)記的冷思考

○劉愛(ài)生

2005年廣東省提拔一批縣委書(shū)記為副廳級(jí)干部，開(kāi)創(chuàng)全國(guó)先河。四川省、江蘇省也相繼以地級(jí)市副市長(zhǎng)（副廳級(jí)）兼任縣委書(shū)記的形式來(lái)“高配”縣委書(shū)記。2009年湖南省一次性“高配”19位縣委書(shū)記，創(chuàng)了縣委書(shū)記“高配”的新紀(jì)錄，引起了廣泛的關(guān)注?？h委書(shū)記“高配”也逐步成為熱點(diǎn)話題。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行行政管理體制的框架內(nèi)，“高配”縣委書(shū)記，這一打破政壇慣例和現(xiàn)行層級(jí)體系的新舉措恰如一把雙刃劍，它對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展有許多積極作用，但是僅在縣委書(shū)記的行政級(jí)別上做文章，也有可能帶來(lái)一系列消極的影響。因此，縣委書(shū)記“高配”應(yīng)正確把握好四種關(guān)系，謹(jǐn)慎推進(jìn)，趨利避害，不可貿(mào)然成風(fēng)。

一、把握好擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)“人”的關(guān)系，重在給予縣級(jí)更多的自主權(quán)

“郡縣治，則天下治；郡縣安，則天下安”。郡縣制是我國(guó)從春秋戰(zhàn)國(guó)以來(lái)最有效、最持久的政治體制改革成果。它以獨(dú)特方式，維系著民眾的平靜生活，維系著民族的政治安定。新中國(guó)成立以來(lái)，縣在中國(guó)政權(quán)格局中的重要地位并沒(méi)有很大的改變。但是從改革開(kāi)放后，在“市管縣”的行政體制下縣的功能自覺(jué)或不自覺(jué)地被弱化，中央省市縣的關(guān)系呈現(xiàn)“矛盾下移，權(quán)力上收”、“責(zé)任下移，利益上收”的趨勢(shì)?？h級(jí)黨委政府在上級(jí)壓力、財(cái)政壓力、群眾壓力等多重壓力之下，難免會(huì)只顧眼前，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)；只顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不顧社會(huì)與環(huán)境，從而激發(fā)各種社會(huì)矛盾。這既不利于縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能解決好中央想要解決的問(wèn)題。為理順中央省市縣的關(guān)系，各地近年來(lái)推行了“省直管縣”等縣政改革試點(diǎn)，在改革試點(diǎn)中的一個(gè)重要措施就是實(shí)行縣委書(shū)記“高配”。勿庸置疑，“高配”后的縣委書(shū)記有了更大的話語(yǔ)權(quán)，可以無(wú)形中減少市級(jí)職能部門(mén)對(duì)縣政的管理和制約，給縣政帶來(lái)更大的發(fā)展空間。但是，如果不從體制上解決縣級(jí)政府政治權(quán)力來(lái)源的問(wèn)題，而僅依靠“高配”縣委書(shū)記來(lái)賦予縣級(jí)政府更大的權(quán)力，這既會(huì)加劇“人治權(quán)威”的思想，也會(huì)造成現(xiàn)行行政管理層級(jí)的混亂。

“省直管縣”的縣政改革的目的是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，賦予縣級(jí)政府以更多的自治權(quán)和自主權(quán)，提升縣級(jí)政府管理水平，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條件下、在城市化進(jìn)程中最大限度地發(fā)揮縣級(jí)政府的作用，承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任。因而，改革中應(yīng)該重點(diǎn)把握以下方面：深化改革，理順市縣兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；實(shí)行權(quán)責(zé)利對(duì)等，減少市級(jí)政府的行政審批權(quán)，強(qiáng)化縣級(jí)政權(quán)的資源配置權(quán)；轉(zhuǎn)變職能，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的行政體制機(jī)制，提高縣級(jí)政府管理效率和創(chuàng)新能力。

“省直管縣”改革應(yīng)該是從行政管理、干部管理、財(cái)政體制及利益格局等方面對(duì)制約縣域發(fā)展的不利因素進(jìn)行的綜合配套改革，要求整體推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣?？h委書(shū)記“高配”的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)“人”只是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的一種措施，不能以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)“人”來(lái)替代擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。

二、把握好提拔少數(shù)與激勵(lì)多數(shù)的關(guān)系，重在促進(jìn)縣級(jí)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)力量的發(fā)揮

縣委書(shū)記是縣級(jí)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的“領(lǐng)頭人”，對(duì)縣級(jí)班子建設(shè)具有引領(lǐng)示范作用。中共中央政治局委員、中組部部長(zhǎng)李源潮在貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)縣委書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》座談會(huì)上的講話中指出，“對(duì)縣委書(shū)記的要求和管理，不能按一般的處級(jí)干部來(lái)對(duì)待”。按照權(quán)責(zé)利對(duì)等的原則，妥善解決好縣委書(shū)記待遇問(wèn)題，也確有必要。但是，“眾人拾柴火焰高”，對(duì)縣委書(shū)記提拔的同時(shí)，也要重視對(duì)縣級(jí)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)其他成員的工作激勵(lì)，打造一支優(yōu)秀的縣級(jí)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)。否則，容易造成團(tuán)隊(duì)成員與縣委書(shū)記待遇的落差，這不僅不利于縣委書(shū)記的工作開(kāi)展，也不利于團(tuán)隊(duì)整體力量的發(fā)揮，甚至?xí)m得其反。

我國(guó)公務(wù)員職級(jí)管理是在職位分類(lèi)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分級(jí)管理。公務(wù)員在同一職務(wù)上,根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷，一般經(jīng)過(guò)5年就可以按照國(guó)家規(guī)定正常晉升級(jí)別。在公務(wù)員法規(guī)定的十二個(gè)職務(wù)和與之相對(duì)應(yīng)的十五個(gè)級(jí)別中，司廳級(jí)副職對(duì)應(yīng)六到八級(jí)，縣處正職對(duì)應(yīng)七到十級(jí)。按照正常晉升，縣處正職如果干得好，資歷夠，在縣處級(jí)崗位職務(wù)上，其工資及其他待遇的級(jí)別可以達(dá)到司廳副職水平。正常晉升制度可以讓領(lǐng)導(dǎo)干部公平地享有崗位不變、職級(jí)晉升的機(jī)會(huì)，心無(wú)旁騖地做好本職工作，真正做到綜合素質(zhì)高的人不吃虧、干事的人不吃虧、老實(shí)人不吃虧；還有利于形成橫向交流、上下互動(dòng)、就地提拔的選人用人體制，讓更多的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部充實(shí)到縣委書(shū)記這個(gè)重要的崗位上來(lái)。

為加快特別優(yōu)秀的縣委書(shū)記的成長(zhǎng)，也可以通過(guò)破格提拔，為上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子輸送人才?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定：“特別優(yōu)秀的年輕干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔?！?009年3月全國(guó)選拔培養(yǎng)干部工作會(huì)對(duì)破格提拔提出了選拔標(biāo)準(zhǔn)要更高、公示范圍要更廣、審核把關(guān)要更嚴(yán)的“三更”要求。對(duì)確實(shí)特別優(yōu)秀的縣委書(shū)記按照“三更”的要求進(jìn)行考核提拔，而不是一律高配，這樣才能起到提拔一個(gè)、激勵(lì)一批的作用。根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高、人口規(guī)模較大的縣，也可以整體提升為副地級(jí)，縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)同時(shí)提升為副廳級(jí)，縣直機(jī)關(guān)一把手可以提升為副處級(jí)。這樣可以解決公務(wù)員隊(duì)伍的公平晉升的問(wèn)題，激發(fā)公務(wù)員的工作積極性。

健全正常晉升為主、破格提拔為輔的人事任免制度，把握好提拔少數(shù)與激勵(lì)多數(shù)關(guān)系，真正在縣級(jí)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)中形成大家都有晉升機(jī)會(huì)，就看你是不是努力、有沒(méi)有本事的氛圍，引導(dǎo)干部把精力放在琢磨事而不是琢磨人上，才能減少內(nèi)耗，形成合力。

三、把握好職級(jí)高配與工作激勵(lì)的關(guān)系，重在促進(jìn)縣委書(shū)記作出實(shí)績(jī)

心理學(xué)研究表明，人長(zhǎng)期在同一崗位從事同一個(gè)工作容易產(chǎn)生疲勞，甚至厭倦，因而需要通過(guò)一定的激勵(lì)手段來(lái)讓他產(chǎn)生滿足感，最大程度地實(shí)現(xiàn)個(gè)體需要的滿足與組織目標(biāo)的一致化。

我國(guó)的官員層級(jí)呈金字塔形，越往上人就越少，晉升難度就越大。在現(xiàn)實(shí)中存在縣委書(shū)記責(zé)任大、升遷難、人難留的問(wèn)題，根據(jù)中組部的一項(xiàng)調(diào)查顯示：縣委書(shū)記平均任期為兩年零七個(gè)月?？h委書(shū)記“高配”作為一種激勵(lì)手段，對(duì)解決縣委書(shū)記上升的瓶頸，把優(yōu)秀人才留在縣委書(shū)記崗位上的問(wèn)題起到了很好的作用。但是，如果縣委書(shū)記職級(jí)高配“失范”，實(shí)行一律高配，恐怕就會(huì)失去激勵(lì)效果，反而引發(fā)新一輪“官本位”思想，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部級(jí)別待遇的攀比之風(fēng)。

美國(guó)心理學(xué)和行為科學(xué)家斯金納提出的強(qiáng)化激勵(lì)理論認(rèn)為，強(qiáng)化可分為正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化。如果我們只強(qiáng)調(diào)縣委書(shū)記“高配”這種正強(qiáng)化的激勵(lì)手段，而忽略對(duì)不勝任的縣委書(shū)記進(jìn)行調(diào)離崗位、降級(jí)降職、引咎辭職等負(fù)強(qiáng)化激勵(lì)手段，就不利于形成能者上、庸者讓?zhuān)桓珊檬潜韭?、干差是瀆職的觀念。德國(guó)心理學(xué)家勒溫的綜合型激勵(lì)模式強(qiáng)調(diào)，先有績(jī)效才能獲得滿足，獎(jiǎng)勵(lì)是以績(jī)效為前提的。在縣委書(shū)記職級(jí)配備中要克服“有了滿足才有績(jī)效”的錯(cuò)誤思想，樹(shù)立以績(jī)效為前提的觀念。把縣委書(shū)記的業(yè)績(jī)作為縣委書(shū)記職級(jí)是否“高配”的主要依據(jù)，引導(dǎo)縣委書(shū)記真正把精力集中到干事創(chuàng)業(yè)上，真心立足崗位為民服務(wù)，努力做出經(jīng)得起歷史、實(shí)踐和群眾檢驗(yàn)的實(shí)績(jī)，給埋頭苦干、實(shí)績(jī)突出、群眾認(rèn)可的縣委書(shū)記提供向上發(fā)展的平臺(tái)。

對(duì)縣委書(shū)記的健康成長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，“職級(jí)高配”是“助推器”，“工作業(yè)績(jī)”才是“試金石”。如果試圖以“高配”為“誘餌”來(lái)激勵(lì)縣委書(shū)記努力工作，而不注重對(duì)他的業(yè)績(jī)的考核評(píng)價(jià)，那是一種本末倒置，會(huì)事與愿違?？h委書(shū)記“高配”要與其他激勵(lì)方式綜合運(yùn)用，才能激勵(lì)縣委書(shū)記立足崗位“主動(dòng)干、創(chuàng)新干、比著干”。

四、把握好權(quán)力高配與監(jiān)督制約的關(guān)系，重在促進(jìn)縣委書(shū)記用好權(quán)

黨政“一把手”成腐敗高發(fā)人群，這似乎已是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。人民網(wǎng)2008年年底的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在“您認(rèn)為縣委書(shū)記哪一點(diǎn)做得不足”一問(wèn)中，76%的人選擇“克己奉公，清正廉潔”。在“評(píng)價(jià)縣委書(shū)記是否稱(chēng)職首先應(yīng)看什么”一問(wèn)中，85.5%的人選擇“是否嚴(yán)于律己，嚴(yán)懲腐敗”。這個(gè)調(diào)查至少說(shuō)明縣委書(shū)記隊(duì)伍廉政建設(shè)方面存在一定程度上的隱患，必須足夠重視。

我國(guó)現(xiàn)實(shí)監(jiān)督力量的架構(gòu)也是金字塔形，權(quán)力越大，受到的監(jiān)督反而越小。依據(jù)現(xiàn)行干部管理體制，副廳級(jí)均屬于“省管”干部。這一級(jí)別的干部無(wú)論是考核評(píng)價(jià)，還是出問(wèn)題之后的調(diào)查處理，都由省里負(fù)責(zé)?？h委書(shū)記高配后，成為了“省管”干部，市級(jí)無(wú)權(quán)對(duì)他進(jìn)行考核監(jiān)督。盡管中央規(guī)定縣委書(shū)記的選拔任用，應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議，并把省級(jí)黨委巡視工作延伸到縣。但由于中國(guó)地域遼闊，有的省份所轄縣太多、有的縣離省城太遠(yuǎn)，省里的監(jiān)督多為鞭長(zhǎng)莫及，“山高皇帝遠(yuǎn)”之下的縣委書(shū)記權(quán)力失控的風(fēng)險(xiǎn)也必將大大增加。西方人有句著名的“老話”：權(quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗?？h委書(shū)記“高配”后，比人大常委會(huì)主任、縣長(zhǎng)、政協(xié)主席的行政級(jí)別高出半級(jí)，縣級(jí)架構(gòu)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)會(huì)產(chǎn)生失衡，縣委書(shū)記擁有絕對(duì)的權(quán)力，更容易滋生縣委書(shū)記腐敗現(xiàn)象。

在現(xiàn)行的監(jiān)督體系下，縣委書(shū)記“高配”后，“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的問(wèn)題將更加突出。如果監(jiān)督力量不能跟上，僅靠自律，就很容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗、書(shū)記“獨(dú)裁”等，它甚至?xí)a(chǎn)生阻礙縣域發(fā)展的問(wèn)題。因而，縣委書(shū)記“高配”應(yīng)當(dāng)與反腐廉政體系建設(shè)配套推進(jìn)，注重對(duì)縣委書(shū)記的權(quán)力監(jiān)督和制約，促進(jìn)縣委書(shū)記秉公用權(quán)、廉潔從政。

（作者單位 中國(guó)井岡山干部學(xué)院）

（責(zé)任編輯 楚樸）