論基層政府的執(zhí)行力與農(nóng)村群體性事件

○宋鑫華

論基層政府的執(zhí)行力與農(nóng)村群體性事件

○宋鑫華

近年來農(nóng)村群體性突發(fā)事件頻繁發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，從1993年到2006年間，中國群體性事件已由每年的1萬起增加到了9萬起，參與人數(shù)也由約73萬人增加到約507萬人[1]。其中，針對農(nóng)村基層政府的群體性事件顯著增加，已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會政治穩(wěn)定，制約農(nóng)村社會改革和發(fā)展進程的主要因素。這些事件表明，我國各級政府特別是基層政府的執(zhí)行力存在諸多問題，影響了黨和國家的方針政策及法律法規(guī)的貫徹落實，降低了行政管理的效率，損害了黨和政府的形象。因此，政府執(zhí)行力提升的問題，逐漸引起理論界和政府部門的重視。

一、基層政府的執(zhí)行力闡釋

基層政府作為層級節(jié)制權力鏈條中最后一環(huán)，是我國行政組織體系的“末梢神經(jīng)”，是國家政策的直接執(zhí)行者，是直接面向地方居民、承擔地方事務治理職責的政府?；鶎诱畧?zhí)行力直接關系到社會公眾的切身利益，其活動的結果直接影響公眾的日常生活，從而更受居民的關注。在壓力型體制下的基層政府，既要落實來自管理高層的意圖，又要直接面對群眾對政府維護公正公平的需求。在運用行政權力強力推行經(jīng)濟和社會體制改革的過程中，基層政府作為執(zhí)行者不能不與利益相關人正面相撞。當追求經(jīng)濟增長的G D P指標成為“硬道理”，而在這個硬道理背后，如果還隱含著經(jīng)濟人的利益沖動，基層政府的行為會愈發(fā)地顯得態(tài)度強硬和不公正。所謂“改革發(fā)展到哪里，矛盾沖突就出現(xiàn)在哪里”，其含義已經(jīng)不僅在于利益調整帶來了矛盾沖突，而且在于基層政府已經(jīng)不能作為第三方，以調停人的身份居中調停，站在公共利益的立場上作出公平裁決；相反，基層政府經(jīng)常地成為矛盾的當事人，甚至被認為是矛盾的制造者，深刻地卷人社會矛盾和沖突之中[2]。于是在上級政府和基層群眾雙重壓力下，基層政府經(jīng)常處于一種兩難境地。但是在日常的理政過程中，基層政府的天平往往傾向上層而不是下層。在經(jīng)濟增長優(yōu)先的考量下，要求群眾的局部利益服從大局，甚至犧牲局部利益，而且處理方式經(jīng)常簡單，補償不合理，導致群眾不滿基層政府的態(tài)度和處理，基層政府的權威受到了挑戰(zhàn)。利益受損的群眾往往把上訪等作為表達利益訴求的方式。然而，新的問題和矛盾又產(chǎn)生了，如何防止上訪事件的升級又擺在了基層政府的面前。問題處理不好，矛盾進一步激化。所以，執(zhí)行力問題對基層政府來說是一個有待解決和加強的難題。執(zhí)行力問題直接關系到政府的公信力和權威。執(zhí)行力差，公信力低，權威缺失，群體性事件就不可避免。

二、當前基層政府執(zhí)行力欠缺的現(xiàn)狀

（一）從執(zhí)行速度來看，辦事效率低下

一項政策的執(zhí)行一般具有較強的時效性，要求基層政府快速行動，在最短的時間內(nèi)執(zhí)行落實政策內(nèi)容，但是事實卻是基層政府往往會有意識地對有關政策進行排隊：如果上級領導壓得狠、催得急，則馬上辦理，否則一項政策的落實則可能僅僅限于向基層的傳遞與告知，隨之被束之高閣，這樣的結果必然造成執(zhí)行力減弱。另外，在行政組織系統(tǒng)外部，執(zhí)行力表現(xiàn)在執(zhí)行速度方面是執(zhí)行對需求回應的時間性?；鶎诱M織或部門必須對公民的要求做出及時和負責的回應，不得無故拖延或沒有下文。而事實卻是，基層部門會有意識地進行“議程設置”，將行政運行程序復雜化，延長一項行政工作的工作周期，比如某個企業(yè)立項的簡單事情，卻前后經(jīng)歷了11個月，申請文件修改了300萬字，耗費紙張251.5公斤，經(jīng)辦人員行程2萬公里[3]。

（二）從執(zhí)行方式來看，往往采取簡單粗暴的方式，缺乏靈活性

一些基層政府的執(zhí)行人員往往習慣于用簡單、粗暴的辦法處理當前復雜的人民內(nèi)部矛盾問題。似乎一切問題的解決，都可以用“快刀”，只要上級政府出面干預就能解決，而不重視提高自己處理復雜問題的能力。一些基層政府執(zhí)行主體的執(zhí)行手段粗暴野蠻，造成執(zhí)行的結果出現(xiàn)偏差和扭曲，影響政府執(zhí)行力的有效度。如湖南省某縣政府在2004年4月進行舊城改造、房屋拆遷的過程中，采取簡單粗暴的方法，對拆遷戶不做任何的宣傳和思想教育工作，不足額補償居民損失，并且采取極為野蠻的手段強制拆遷，使得政府執(zhí)行變形，加劇了當?shù)卣c群眾的矛盾與沖突，大大降低了政府的執(zhí)行效力。

（三）從執(zhí)行滿意度來看，基層民眾對政府缺乏信任

由于基層政府的失范行為，直接導致的后果就是政府權威喪失，得不到民眾的認可。基層政府的失范行為主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是基層政府官員的腐敗行為。目前，我國正處于社會的轉型期，政治上的體制尤其是對政府官員的監(jiān)督體制尚未建立健全，使得掌握權力的基層政府官員有了滋生腐敗的空間。掌握權力資源的部分基層官員，通過權力的出租從富商手里取得豐潤的黑色收入，而這種權錢交易的代價就是出賣農(nóng)民的合法利益。一些農(nóng)村群體性事件就是因為政府官員與房地產(chǎn)開發(fā)商相勾結，非法占用農(nóng)民耕地進行房地產(chǎn)開發(fā)而引起的利益糾紛所導致的。二是基層政府官員的官僚作風。“絕大多數(shù)群體性事件，從醞釀到發(fā)生有一個明顯的過程，其征兆和苗頭在過程中十分明顯，只要稍加重視，一般能夠爭取到疏導、化解的時間。但由于有些部門、單位的領導麻木不仁，視而不見，不能正確對待群眾的合理要求，或者采取放任自流的不負責任的態(tài)度，致使事態(tài)擴大、蔓延”[4]。官僚主義作風已成為橫亙在干群之間的一道難以逾越的障礙。事實證明，大約90%以上的群體性事件，主要是因為干群關系處置不當引發(fā)的，干部與群眾的關系問題，是群體性事件存在、發(fā)展、變化的主線[5]。從以上我們不難看出，基層政府的執(zhí)行力存在的問題對農(nóng)村群體性事件的發(fā)生有很大的關聯(lián)，因此如何提高基層政府的執(zhí)行力，對解決群體性事件有著重大的作用。

三、努力提高基層政府執(zhí)行力，防止農(nóng)村群體性事件發(fā)生

考慮到基層政府在事實上的執(zhí)行力狀況與問題，從解決農(nóng)村群體性事件的角度，筆者認為應該從四個方面對其執(zhí)行力進行改進。

（一）加快行政體制改革，優(yōu)化行政組織結構

由于僵硬的管理體制和片面的管理思路，導致政府職能轉變落后于社會結構的變遷，不適應社會變化的要求。于是，處于行政結構下端的基層政府既要面對行政體制的內(nèi)部沖突，又要應對行政化與市場化之間的外部沖突。在履行職能時，既無從選擇、又無所適從，往往方向迷失、動作變形?；鶎诱谛姓熑魏托姓芰χg存在著一系列不對稱，這些不對稱導致基層政府調處社會矛盾的能力弱化、機制失效。因此從行政體制改革整體而言，改革的關鍵在于：一要調整對基層政府的考核標準；二要從體制上保證基層政府有能力提供社會需要的公共產(chǎn)品和公共服務，建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度；三要確立和完善基層政府執(zhí)行的責任追究制度、績效管理和績效評價制度、民主決策和民主監(jiān)督制度。從而在制度上規(guī)范基層政府的行為，引導基層政府樹立正確的政績觀，防止執(zhí)行主體的短期行為、G D P至上行為，促使基層政府從經(jīng)濟人向公共事務管理者的身份回歸，防止基層政府執(zhí)行中的個人利益至上行為及官僚主義行為，強化執(zhí)行主體的法治意識和責任意識，強化行政主體的民主意識和民主觀念，使民主決策和民主執(zhí)行成為一種普遍化的行政文化。通過民主決策和民主執(zhí)行行為的不斷反復，擴大民眾參與政府決策及執(zhí)行過程的機會，確保決策和執(zhí)行的過程始終圍繞民眾的根本利益而展開。

（二）準確定位社會矛盾，建立健全利益表達均衡機制

當前引發(fā)農(nóng)村突發(fā)事件的矛盾主要是利益矛盾。在社會主義市場經(jīng)濟還不成熟、不完善的條件下，利益矛盾是最容易激化的矛盾。因此，從根本上減少突發(fā)事件的發(fā)生，關鍵是要著力解決利益矛盾，預防群體性利益沖突。利益矛盾和利益沖突只有通過建立市場經(jīng)濟條件下的利益均衡機制才可能得到真正的解決，而這種機制只能建立在各種利益主體表達權的基礎之上。利益矛盾和利益沖突的增多，是我們社會中的一個現(xiàn)實，面對這個現(xiàn)實，可能會有兩種完全不同的思路和解決問題的方式，一種思路和方式是，嚴防死守，努力將這些矛盾和沖突消滅在萌芽狀態(tài)；另一種思路則是，以各種利益主體的表達權為基礎，建立正常的利益表達機制，并用法律的方式對這種機制進行規(guī)范。事實上，在利益不斷分化，利益主體越來越多元化的時代，企圖將利益沖突和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)是不現(xiàn)實的，并且會使自己處于越來越被動的狀態(tài)。更重要的是，這種方式會妨礙利益矛盾的解決和利益關系的協(xié)調。

因此，利益問題已成為政府工作的一個無法回避的問題，也成為政策執(zhí)行中一個不可忽視的重要要素。黨的十六屆四中全會明確提出建立健全社會利益協(xié)調機制的要求，主張要妥善協(xié)調各方面的利益關系，促進社會公平和正義，建設和諧社會。治理基層政府執(zhí)行力問題，增強基層政府執(zhí)行力，也必須建立兼顧全局利益與地方利益、短期利益與長遠利益、集體利益與個人利益的整合機制和利益約束機制，加強各利益主體之間的協(xié)調、整合，建立健全利益引導機制、共享機制、調節(jié)機制和補償機制，盡可能實現(xiàn)利益的雙贏多贏。

（三）加強基層政府信用建設，提升基層行政人員的素質

基層政府直接面向廣大的農(nóng)民群眾，他們的信用如何，直接影響著農(nóng)民群眾對政府的信任度。農(nóng)村基層政府組織誠信度的高低直接反映出它們得到農(nóng)民擁護和支持的程度。當其發(fā)生失信行為而沒有得到及時處理和懲罰時，就將產(chǎn)生信任危機，從而弱化農(nóng)村基層組織的信譽度和合法性，弱化農(nóng)民對基層組織的認同感，容易激發(fā)農(nóng)民與基層組織之間的對抗情緒，最終導致矛盾沖突的產(chǎn)生。有研究者對現(xiàn)今農(nóng)村群體性事件的發(fā)展進行研究時，發(fā)現(xiàn)信任危機是導致農(nóng)民群體性突發(fā)事件不斷激化升級的重要原因之一[6]。因此，首先，基層政府要大力改進執(zhí)政方式，積極回應民意，增強民眾對政府的信任感?；鶎诱峁┓盏姆绞?、內(nèi)容和效果，直接取決于群眾的要求。群眾最新的發(fā)展動向和最全面的情況，是基層政府能夠作出準確的政策決策和采取合理有效的方針措施的前提條件。群眾也希望基層政府重視他們的要求和選擇，對提出的意見和建議以及所要解決的問題，希望給予及時回復。政府行政過程中，應當讓群眾參與其中進行討論、表達意愿，進行一定程度的民意表決，廣泛吸納群眾意見，把執(zhí)行建立在民意的基礎之上，使群眾相信執(zhí)政行為所依據(jù)的事實基礎是真實的，從而消除疑慮與抵觸情緒，減少執(zhí)行的失誤，降低執(zhí)行過程的難度。其次，提高基層執(zhí)行人員的素質，提高其對行政組織理念的認同?？h、鄉(xiāng)級政府基層執(zhí)行人員的個人執(zhí)行力強弱將嚴重影響中央與上級政府政策的實際執(zhí)行效果?；鶎訄?zhí)行人員素質的提升主要從思想素質與業(yè)務素質兩方面進行。通過提高思想素質、政治素質，解放思想、更新觀念，培養(yǎng)其“公共道德人”的價值理念，使其形成積極的執(zhí)行信念與服務的態(tài)度；另外，尤其重要的是加強基層工作人員的業(yè)務水平與執(zhí)行技能。提升基層執(zhí)行人員業(yè)務素質，使其能夠創(chuàng)造性的執(zhí)行行政工作，改變消極被動或低效地執(zhí)行政策的現(xiàn)象，保證公共政策的有效實施。

（四）培育基層政府行政文化，塑造公共服務精神

行政文化內(nèi)涵本身有廣義與狹義之不同界定。就其廣義而言，行政文化是指行政意識形態(tài)，以及與之相適應的行政制度和組織機構。從狹義來說，行政文化僅指行政意識形態(tài)，即在行政實踐活動基礎上所形成的，直接反映行政活動與行政關系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)。它具體體現(xiàn)為在行政實踐中相對穩(wěn)定地影響和決定行政行為的一系列行政理念、行政道德、行政規(guī)則和行政意識等，是經(jīng)長期積淀、為行政人員認可、構成一定心理定勢及共同行為模式的氛圍與環(huán)境[7]。

任何一個行政組織的結構、運轉程序、決策過程以及行政人員的行為、作風、態(tài)度、價值觀等，都直接或間接地受到行政文化的制約和影響。政府在執(zhí)行各項事務和決策時，最主要的行政主體就是行政組織和行政人員。行政文化也正是從思想層面來影響行政主體，通過行政主體的行為來改變和提高政府執(zhí)行力。政府執(zhí)行力有賴于基層政府的高效執(zhí)行，而基層政府的執(zhí)行依賴于基層執(zhí)行人員的執(zhí)行效率，其工作效率在很大程度上取決于其動機及其行為，而對動機與行為起決定作用的則是工作人員自身的心態(tài)，因此，加強心態(tài)建設，實質是其要通過改變基層工作人員的心態(tài)與心理，達到提升執(zhí)行力的效果。培養(yǎng)良好的心態(tài)，加強基層公務員的價值認同，應該強化心態(tài)建設，心態(tài)建設的中心工作就是要建設執(zhí)行力文化，培養(yǎng)公共精神。

基層執(zhí)行力文化的培育，最根本的一條就是時刻把最廣大人民的利益放在首位，即“以民為本”的思想應該成為執(zhí)行力文化的基石。首先，塑造執(zhí)行理念。就是要培養(yǎng)執(zhí)行的道德信念與公共精神，強化以民為本的意識，強化實事求是的工作作風。其次，強化制度文化。加強政府績效考評制度，監(jiān)督審計制度，健全剛性的行政問責制度，對于不符合執(zhí)行力文化的執(zhí)行行為堅決懲處。同時強化激勵制度，對符合執(zhí)行力文化精神的行為給予獎勵，激發(fā)相關執(zhí)行行為的持續(xù)發(fā)生。最后，改變傳統(tǒng)文化的負面影響。

基層政府執(zhí)行力文化建設旨在使基層政府形成深刻的公共服務精神，在每一個基層公務員的心靈最深處刻上強有力的公共服務的意識與心態(tài)。當基層政府公務員在自我心態(tài)上只有認識到政府的“服務本質”才能真正形成公共服務意識，轉變“官本位”思想，樹立“民本位”觀念。觀念是行為的先導，公共服務意識必然有效地引導基層工作人員的公共服務行為。尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層工作人員執(zhí)行過程中，良好的公共服務意識是政府更能夠承擔責任，提升美譽度與文明度的保證，是促進公民意識的執(zhí)行與執(zhí)行力提高的保證。

[1]中國社科院：《社會藍皮書報告》，2007年。

[2]劉澄：《雙重沖突中基層政府的困境與出路》，《廣東行政學院學報》2006年第1期。

[3]劉家用：《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問題及對策》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟》2005年第6期。

[4]陳晉勝：《對群體性事件的換位思考》，《公安研究》2001年第7期。

[5]張建勇：《群體性突發(fā)事件的誘發(fā)原因及防范機制的構建》，《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學院學報》2003年第3期。

[6]張旖：《關注農(nóng)村群體性突發(fā)事件凸現(xiàn)的信任危機——構建和諧農(nóng)村社會》，中國農(nóng)村研究網(wǎng)，2005年3月28日。

[7]王會玲：《建設服務型行政文化的路徑選擇》，《理論探索》2008年第3期。

（作者系中央民族大學管理學院政治學博士生）

（責任編輯 崔光勝）