農(nóng)地流轉(zhuǎn)的瓶頸約束及破解之策

○歐陽(yáng)佳妮

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的瓶頸約束及破解之策

○歐陽(yáng)佳妮

所謂“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”，是指在不改變土地用途前提下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行的交易活動(dòng)。促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。

一、我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成效及瓶頸約束

自1984年以來(lái)，我國(guó)始終強(qiáng)調(diào)并努力推行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，雖取得一定成效，但與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)率很低。據(jù)2005年中國(guó)人民大學(xué)和美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所組織的中國(guó)17省農(nóng)地調(diào)查報(bào)告稱，農(nóng)戶中進(jìn)行過土地轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)入僅占33%，其中僅35%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓家庭所有土地，65%的農(nóng)戶只轉(zhuǎn)讓部分土地，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶戶均轉(zhuǎn)讓土地3.5畝，在被調(diào)查的所有農(nóng)戶耕地中，參與流轉(zhuǎn)的耕地占9.7%。另?yè)?jù)農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)孫政才2009年9月21日答記者問時(shí)透露，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例僅占11%左右。二是農(nóng)地集中度很低?！吨袊?guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒2006》統(tǒng)計(jì)1985年我國(guó)農(nóng)戶人均耕地面積2.07畝，到2005年人均2.08畝。若按照戶均4.3人計(jì)算，農(nóng)戶戶均經(jīng)營(yíng)耕地面積僅8.94畝，遠(yuǎn)不足規(guī)模經(jīng)營(yíng)。上述數(shù)據(jù)均說(shuō)明，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚處于初級(jí)階段，且發(fā)育非常緩慢。

學(xué)術(shù)界曾預(yù)言，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)部門就業(yè)的比重達(dá)70%，即可實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)際上，目前發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)比重已達(dá)到或超過70%，但農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象卻不多見。究其原因，筆者以為主要在于：一是現(xiàn)有的土地制度存在缺陷。雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《物權(quán)法》等對(duì)土地流轉(zhuǎn)作出具體規(guī)定，但從法律體系角度看，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)概念尚不成熟，集體土地所有權(quán)主體及權(quán)限不明，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整等問題仍未得到根本解決，這也導(dǎo)致農(nóng)地價(jià)值無(wú)法通過轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金的低廉也不足以調(diào)動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的積極性。二是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策與惠農(nóng)政策不配套。目前各種支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策往往與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)掛鉤，如近幾年出臺(tái)的免征農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等政策，對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生消極作用，這種建立在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上的補(bǔ)貼收入，使得農(nóng)民的戀土情結(jié)得以強(qiáng)化。三是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的頑強(qiáng)生命力。隨著農(nóng)戶工資性收入比例逐年提高，非農(nóng)收入足以養(yǎng)家糊口，使得“超小規(guī)?！钡霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)得以維系而不至于破產(chǎn)。加上有中國(guó)特色的工業(yè)化、城市化道路，為農(nóng)民“務(wù)工不離土、離鄉(xiāng)不離土、進(jìn)城不離土”創(chuàng)造了條件，也為“兼業(yè)化農(nóng)業(yè)”提供了發(fā)展空間。四是農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，農(nóng)民“把土地作為最后保障”的情結(jié)在短期內(nèi)難以改變。

二、國(guó)外促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)

盡管不同國(guó)家的國(guó)情及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大的差距，但許多國(guó)家政府在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的一些成功經(jīng)驗(yàn)，卻有不少相通之處，對(duì)中國(guó)具有借鑒意義。

（一）完善的制度法律體系規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)成功的國(guó)家基本上都形成了一套對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及流轉(zhuǎn)給予特別保護(hù)和規(guī)范的法律體系。

日本1952年制定的《土地法》，確立了小農(nóng)土地私有制。其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)與中國(guó)有許多相似之處，如人多地少、分散經(jīng)營(yíng)、規(guī)模狹小，農(nóng)民對(duì)土地亦十分看重。特別是現(xiàn)代化發(fā)展的沖擊和生活的不穩(wěn)定，使得許多農(nóng)民不愿意徹底放棄土地。為促進(jìn)土地自由轉(zhuǎn)讓和擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，1961年日本制定《農(nóng)業(yè)基本法》，并多次修改《土地法》，放寬對(duì)土地買賣的限制。后因農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，造成地價(jià)上升和農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象，政府又不失時(shí)機(jī)地從支持土地買賣轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)以租賃為主的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在不改變土地所有權(quán)前提下，引導(dǎo)農(nóng)民走規(guī)?；?jīng)營(yíng)道路。1980年日本頒布《土地利用增進(jìn)法》，進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)地出租和出賣。1993年和1999年又先后制定《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》、《新農(nóng)業(yè)基本法》，從而建立起一套促進(jìn)農(nóng)地向“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”集中的法律體系。

土地資源豐富的美國(guó)，在20世紀(jì)初確立了以家庭農(nóng)場(chǎng)制為主的土地制度，由此構(gòu)成美國(guó)土地經(jīng)營(yíng)制度的主要運(yùn)行基礎(chǔ)。美國(guó)土地產(chǎn)權(quán)邊界非常明晰，土地流轉(zhuǎn)受市場(chǎng)調(diào)節(jié)。一方面，政府保留了相當(dāng)多的對(duì)農(nóng)地的控制管理和收益權(quán)，農(nóng)場(chǎng)主獲得的是具有產(chǎn)權(quán)保障的土地使用權(quán)，并非完全的土地所有權(quán)；另一方面，法律保障土地所有者擁有土地私有權(quán)、土地收益分配和處分的權(quán)利，在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等方面都很自由，完全不受干擾和侵犯。正因?yàn)橥恋厮姓呔邆淞嗣魑耐恋禺a(chǎn)權(quán)邊界，在美國(guó)很少發(fā)生私有土地的侵權(quán)及土地合同糾紛。

法國(guó)政府自20世紀(jì)20年代起就十分重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)，出臺(tái)了一系法律法規(guī)以及政策保障措施，推動(dòng)土地集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。法國(guó)政府先后頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》、《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》等，規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，如規(guī)定私有土地一定用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑；對(duì)于違規(guī)者，國(guó)家有權(quán)征購(gòu)，提高土地稅或讓其出租；農(nóng)地轉(zhuǎn)讓不可分割，只準(zhǔn)整體繼承或出讓等等。

（二）靈活的經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)

法國(guó)擁有傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，土地分散、人地矛盾較突出。為解決這一問題，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，法國(guó)改革長(zhǎng)久以來(lái)的土地繼承制度，實(shí)行“一加一減”的政策。“一加”指農(nóng)場(chǎng)主的土地只允許一個(gè)子女繼承，防止土地繼續(xù)細(xì)碎化；“一減”即分流農(nóng)民，55歲以上的農(nóng)民必須退休，國(guó)家一次性發(fā)放“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”，退出的土地用于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，并鼓勵(lì)青年農(nóng)民到工業(yè)、服務(wù)行業(yè)投資或就業(yè)，政府給予獎(jiǎng)勵(lì)性賠償和補(bǔ)助等。同時(shí)，政府采取促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)移、支持中等農(nóng)場(chǎng)發(fā)展、穩(wěn)定大農(nóng)場(chǎng)的政策，如對(duì)父子或兄弟農(nóng)場(chǎng)以土地入股、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)予以稅收優(yōu)惠；對(duì)農(nóng)民自發(fā)的土地合并減免稅費(fèi)；為符合條件的農(nóng)戶購(gòu)買土地提供低息貸款等，鼓勵(lì)建立適度規(guī)模的中型家庭農(nóng)場(chǎng)及其組合。政府的參與和引導(dǎo)，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用降低，土地集中的進(jìn)程加速。到20世紀(jì)70年代，法國(guó)10公頃以下的農(nóng)場(chǎng)由20世紀(jì)50年代的127萬(wàn)個(gè)減少到53萬(wàn)個(gè)，50公頃以上的農(nóng)場(chǎng)增加了4萬(wàn)余個(gè)。

日本在促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的法律制度基礎(chǔ)上，實(shí)行“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”制度，發(fā)展“有效率和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體”，通過制定農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和管理計(jì)劃，鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)主體參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)。日本政府還注重運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融等配套手段，促使農(nóng)地資源盡可能向核心農(nóng)戶集中。農(nóng)戶一旦取得“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”資格，即可獲得優(yōu)惠政策支持，比如，對(duì)放棄農(nóng)業(yè)和賣掉土地的農(nóng)戶，一次性給予62萬(wàn)日元的退耕補(bǔ)貼等。2001年底，日本“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”達(dá)17.8萬(wàn)戶，較1999年增長(zhǎng)約35%，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在5公頃以上的農(nóng)戶有4.58萬(wàn)戶。

美國(guó)、德國(guó)等也都采用信貸支持、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等手段，以及各種優(yōu)惠性政策，調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模適度擴(kuò)大。

（三）發(fā)達(dá)的中介組織服務(wù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)

日本為促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，積極培育與扶持土地市場(chǎng)中介組織。各縣、市、町、村政府及農(nóng)協(xié)（目前日本99%的農(nóng)戶參加了農(nóng)協(xié)）聯(lián)合組建專門的合作經(jīng)濟(jì)組織，所需資金來(lái)自于國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金，主要業(yè)務(wù)是接收和出租農(nóng)地，現(xiàn)已成為農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)最重要的媒介，在提高土地流轉(zhuǎn)速度和效率方面發(fā)揮著主要作用。

法國(guó)推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，亦十分注重完善中介組織，如由政府組建不以贏利為目的、由國(guó)家代表實(shí)行監(jiān)督的“土地整治與農(nóng)村安置公司”，負(fù)責(zé)收購(gòu)小片農(nóng)地轉(zhuǎn)賣給大農(nóng)場(chǎng)，有效解決了土地分散問題，加速了農(nóng)地集中。此外，政府還設(shè)置土地事務(wù)所和土地銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地有效流轉(zhuǎn)和管理。土地銀行購(gòu)買土地后，通過訂立長(zhǎng)期租約，租賃給農(nóng)民，以刺激投資。

目前，美國(guó)4.7萬(wàn)個(gè)農(nóng)村合作組織形成了全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)，成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的重要力量。

（四）完善的社會(huì)保障制度支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)

實(shí)施農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度是日本鼓勵(lì)農(nóng)民離開土地的重要政策。1959年日本頒布《國(guó)民年金法》，保證每個(gè)國(guó)民都能享受國(guó)民年金，但當(dāng)時(shí)沒有專門的農(nóng)民年金。1970年日本國(guó)會(huì)通過《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》（頒布十年之內(nèi)歷經(jīng)六次修改），規(guī)定了離農(nóng)政策和補(bǔ)償金政策：離農(nóng)即全部轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括出租和出賣；離農(nóng)補(bǔ)償金是一次性支付，金額隨物價(jià)上漲。此外，國(guó)民年金給付中增加權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金，國(guó)家給予極大的財(cái)政支持，如在養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)民年金中，財(cái)政補(bǔ)貼包括基金保險(xiǎn)金的1/3、附加保險(xiǎn)費(fèi)的1/4以及全部的管理費(fèi)用。

法國(guó)政府在20世紀(jì)60年代和70年代先后設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)行動(dòng)基金”和“非退休金的補(bǔ)助金”，用于55歲以上農(nóng)民的“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”和青年農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”投資或就業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)性賠償和補(bǔ)助。

此外，法、美、日等國(guó)政府還非常重視為離農(nóng)者提供教育培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，充分發(fā)揮教育和職業(yè)培訓(xùn)等，這對(duì)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有重要作用。從20世紀(jì)60年代開始，美國(guó)頒布許多關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育的法令，通過職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，以促進(jìn)離農(nóng)者再就業(yè)，在一定程度上緩解了失業(yè)問題，也成為美國(guó)社會(huì)保障不可缺少的重要組成部分。

（五）以租賃為主的多樣化方式盤活農(nóng)地流轉(zhuǎn)

上述各國(guó)法律均允許農(nóng)地使用權(quán)采取買賣、出租、抵押、繼承、交換、入股等多樣化流轉(zhuǎn)方式。這表明在不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及人地矛盾關(guān)系下，上述國(guó)家對(duì)盤活農(nóng)地資源、提高農(nóng)地利用效率所采取的策略是一致的。多種流轉(zhuǎn)方式不僅給予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者更多的選擇，且滿足了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)及融資的需要。

在美國(guó)，土地流轉(zhuǎn)的主要方式是租佃制，土地所有者或自營(yíng)出租，或通過中介出租；地租主要有固定地租和分成地租兩種，買賣或出租的價(jià)格由交易雙方協(xié)議采取某種方式確定。農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多只涉及土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，一般由政府與家庭農(nóng)場(chǎng)主通過簽訂經(jīng)濟(jì)契約來(lái)實(shí)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)的主要目標(biāo)在于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模、優(yōu)化組合生產(chǎn)要素，以及采用先進(jìn)科技與管理方式。

法國(guó)農(nóng)地可通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)，且主要通過農(nóng)地使用益權(quán)制度來(lái)處理土地的租佃關(guān)系。目前，法國(guó)只有土地所有者自己直接經(jīng)營(yíng)和租佃兩種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)際上60%以上的農(nóng)地是以租賃方式經(jīng)營(yíng)的。

戰(zhàn)后日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是買賣和租賃兩種方式。從20世紀(jì)70年代至今，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也以租賃為主，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)戶向企業(yè)或合作組織流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

三、結(jié)論及啟示

梳理發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家農(nóng)地流轉(zhuǎn)之舉措和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)瓶頸，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，頗具啟迪。

（一）充分發(fā)揮政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)功能

從上述各國(guó)情況看，無(wú)論農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)的出臺(tái)與修改，政策的制定，還是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育，養(yǎng)老或離農(nóng)保障制度建設(shè)，政府都發(fā)揮著極其重要的作用。中國(guó)幅員遼闊，地域差異明顯，也必須充分運(yùn)用各級(jí)政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)職能，如宣傳執(zhí)行宏觀土地法律政策，提供土地整理、興修水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等，尤其要提高地方政府的制度創(chuàng)新能力，建立適合本地發(fā)展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制。

（二）建立并完善法律政策保障體系

農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)有賴于相關(guān)立法和政策的完善。目前，土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的制度瓶頸，故應(yīng)將明晰產(chǎn)權(quán)邊界作為土地制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容：一要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，完善農(nóng)地管理制度，細(xì)化《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)流轉(zhuǎn)形式、土地使用權(quán)人與集體的利益分配、權(quán)利人利益保護(hù)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，制定更明確具體的規(guī)定。二要完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，豐富和拓展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵，有條件地賦予農(nóng)戶處分權(quán)，讓農(nóng)民享有“四權(quán)”統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。三要明確界定土地的所有權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和使用權(quán)主體及其各自經(jīng)濟(jì)利益，形成集體與農(nóng)戶之間清晰而有保障的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定村民小組的集體土地產(chǎn)權(quán)主體地位，實(shí)行農(nóng)民按份共有制。

（三）加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策與惠農(nóng)政策的協(xié)調(diào)性

學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極作用。一要調(diào)整我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，提高資金使用效益。要變普惠制補(bǔ)貼方式為集中使用補(bǔ)貼，使種糧、大型農(nóng)機(jī)具和良種三項(xiàng)補(bǔ)貼資金逐漸通過農(nóng)民專業(yè)化組織向農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)集中，向優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品集中，向種植大戶集中，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)品種生產(chǎn)的區(qū)域化和規(guī)?；朔мr(nóng)資金分散使用對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和土地集中經(jīng)營(yíng)的負(fù)面影響。二要強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一方面對(duì)流轉(zhuǎn)土地的種養(yǎng)大戶給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)流轉(zhuǎn)費(fèi)用不斷提高而增加的成本，降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，對(duì)撂荒行為可采取暫時(shí)收回土地承包權(quán)等手段，予以懲處，以鼓勵(lì)耕種，遏制撂荒行為。

（四）注重培育和發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，市場(chǎng)的作用不容忽視，培育和發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)勢(shì)在必行。一方面要培育新型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民受教育程度越高，土地市場(chǎng)參與率越高，愈傾向于轉(zhuǎn)讓土地。目前，農(nóng)戶家庭成員中的最高教育程度為小學(xué)、初中、高中、大專及以上的，轉(zhuǎn)讓過耕地的農(nóng)戶比例分別為10.8%、15.4%、13.4%和22.4%。鑒于我國(guó)農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低的實(shí)際，應(yīng)加大對(duì)新型農(nóng)民和離農(nóng)者職業(yè)培訓(xùn)的財(cái)政支持，改變農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者老齡化、低學(xué)歷化現(xiàn)狀。另一方面要培育和扶持中介機(jī)構(gòu)。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村依托基層經(jīng)濟(jì)組織，分別設(shè)立土地銀行、保險(xiǎn)公司、流轉(zhuǎn)信息庫(kù)、流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、流轉(zhuǎn)合作社，培育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)咨詢、資產(chǎn)估價(jià)、土地托管等各類中介服務(wù)組織，積極開展流轉(zhuǎn)規(guī)劃、供求登記、信息發(fā)布、土地托管、地價(jià)評(píng)估、談判、簽約鑒證、政策法律咨詢、糾紛仲裁、融資保險(xiǎn)等中介服務(wù)，為土地流轉(zhuǎn)搭建一個(gè)良好的平臺(tái)，提升其流轉(zhuǎn)的廣度、深度和規(guī)模效益。

（五）加快農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)

設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，是各國(guó)的普遍做法?？山梃b日本、法國(guó)的農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度和離土補(bǔ)償金政策，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步建立個(gè)人與社會(huì)相結(jié)合的“農(nóng)民養(yǎng)老保障”、“農(nóng)民醫(yī)療保障”、“農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)”以及“農(nóng)地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償”等保障機(jī)制，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)后從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)農(nóng)民的后顧之憂。

（作者系湖北省委黨校教授）

（責(zé)任編輯 張 兵）