論檢察機關作為環(huán)境公益訴訟原告的權力基礎

劉 超

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362021)

近些年來，環(huán)境公益訴訟成為了中國當下社會的一個“焦點”，環(huán)境公益訴訟的討論應該已經(jīng)度過了“要不要”的階段，理論界和實務界開始把關注重點放在多提出解決問題的方案，尤其是具有操作性的司法實踐方案[1]。環(huán)境公益訴訟可以分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。[注]也有論者根據(jù)提起訴訟的原告身份把環(huán)境公益訴訟細致劃分為普通環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類型、五種具體形式，其中普通環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，環(huán)境公訴包括環(huán)境刑事公訴、環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴三種形式，參見別濤.中國環(huán)境公益訴訟的立法建議[J].中國地質(zhì)大學學報(社會科學版),2006年(6):4-5.現(xiàn)在學界和實務界關于提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格眾說紛紜、爭議不斷，焦點集中在檢察機關能否作為環(huán)境公益訴訟的原告上面。

檢察機關能否作為環(huán)境公益訴訟的原告，在國內(nèi)法學界爭議很大。如有學者認為檢察機關并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，環(huán)境公訴的性質(zhì)與內(nèi)容與檢察機關的性質(zhì)和任務不相符合，并且檢察機關不具備提起環(huán)境公訴的專業(yè)性[2] 133-134。還有觀點認為，檢察機關的多重身份和角色介入到民事訴訟中，其對民事審判活動的監(jiān)督權必然導致法院中立地位難保，其特殊的地位和訴訟權利(權力)也會使其與對方當事人之間的平等對話產(chǎn)生困難。在目前國家法律還沒有賦予檢察機關民事訴權的情況下，由檢察機關提起民事訴訟，必然造成司法程序的混亂和相關國家機關的無所適從，這本身就是對司法程序和司法制度的損害。[3] 119筆者認為這些學者作出了有深度的卓越的研究，但從現(xiàn)實需求的角度出發(fā)，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟是改變制度困局的一種路徑，并且更重要的是，已經(jīng)不斷有地方出現(xiàn)檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的法律實踐。筆者認為，檢察權的社會功能與權力屬性為檢察機關作為原告提起環(huán)境公益訴訟提供了權力基礎，使其具有必要性和可行性。

一、檢察權維護社會公正的功能預期與檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的必要性

作為歷史概念的檢察權也是一種具體的權力類型，在不同的時期和不同的政治制度下，在不同的法系與法律體系中，有不同的含義和不同的制度設計，但其最終邏輯定位和終極目的是為了實現(xiàn)社會公正。檢察權實現(xiàn)社會公正的功能預期，從法律制度來講，就是體現(xiàn)在監(jiān)督和促使能體現(xiàn)社會公正的良善的法律得到普遍遵守，以此制約公共權力、保障公民權利，并且維護社會公益。因此，檢察機關通過行使檢察權保護社會公益是其權力產(chǎn)生和運作的終極目的，環(huán)境公益是社會公益的重要組成部分，當環(huán)境公益受到侵害而其他救濟途徑失效時，檢察機關作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟就具有必要性。

(一)環(huán)境問題的迫切性和復雜性需要檢察機關介入

我國的經(jīng)濟快速發(fā)展付出了很大的資源環(huán)境代價。亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的《2001亞洲環(huán)球展望》的報告，指出在過去20年中，中國是世界上經(jīng)濟增長最快的國家，但同時環(huán)境也遭到了嚴重破壞，環(huán)境破壞的經(jīng)濟成本約占GDP的3%—5%。我國粗放型的經(jīng)濟增長方式尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，能源和礦產(chǎn)資源被大量消耗，環(huán)境形勢依然十分嚴峻。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在中國已經(jīng)集中顯現(xiàn)。不少地區(qū)主要污染物排放總量超過環(huán)境承載能力，環(huán)境污染事故時有發(fā)生。例如，2005年發(fā)生的松花江重大水環(huán)境污染事件，以及2006年甘肅省徽縣暴露的血鉛中毒事件等，都給當?shù)厝嗣裆a(chǎn)生活造成較大損害。2009年，環(huán)境保護部共接報并妥善處置突發(fā)環(huán)境事件171起，比上年增加26.7%。其中特別重大突發(fā)環(huán)境事件2起，重大突發(fā)環(huán)境事件2起，較大突發(fā)環(huán)境事件41起，一般突發(fā)環(huán)境事件126起。[注]2009年環(huán)境污染和破壞事故數(shù)量以及各類環(huán)境災害導致的直接經(jīng)濟損失的具體統(tǒng)計數(shù)據(jù)參見國家環(huán)境保護部于2010年5月31日發(fā)布的《中國環(huán)境統(tǒng)計公報(2009年)》，其中統(tǒng)計數(shù)據(jù)未包括香港和澳門特別行政區(qū)以及臺灣省。嚴峻的環(huán)境問題不但侵害了公民的環(huán)境權利，危害其生命健康，也對國家環(huán)境造成了重大破壞，如此重大的社會沖突和矛盾需要法律給予調(diào)整，但環(huán)境法律關系的“人—自然—人”的特征超越了傳統(tǒng)法律視野對于自然的媒介作用的關注。檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，但其職能設置表明它實質(zhì)上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應當充當公共利益的代表，當有環(huán)境違法行為危害國家和社會環(huán)境公益但無人控告時，而事實證明環(huán)保部門在保護環(huán)境公益效果不佳時，它必須代表國家進行干預，提起環(huán)境公益訴訟，從而保障環(huán)境公益不受侵害。

(二)環(huán)境公益訴訟的邏輯機理與檢察機關作為原告的暗合

傳統(tǒng)民事訴訟確立的依據(jù)是對于民事權利的保障，在法律權利譜系中，民事權利是典型的私權。在環(huán)境被作為公共利益審視以前，無論是法律意識，還是日常觀念，均將其作為特定的個人利益來進行把握[4] 101。在環(huán)境資源的生態(tài)屬性對于人類的獨特價值被忽視之前，環(huán)境資源對于人類僅具有經(jīng)濟價值，傳統(tǒng)法律將自然當作靜止的“物”和只關注“物”的經(jīng)濟利益。此時，法律對于自然的認識是“只見樹木，不見森林”，忽視了整體的環(huán)境系統(tǒng)從而忽視了環(huán)境公益，只重視人對于自然要素享有的個體民事權利。在此種法律觀念下，整體性的環(huán)境被分割為具體的承載民事權利的多種要素，針對以破壞環(huán)境為原因行為的侵權行為啟動的民事訴訟，其目的就是請求司法機關救濟個人受損的人格利益和財產(chǎn)利益。這種法律路徑下的民事訴訟著眼的是分散的、局部的對于環(huán)境要素的侵害、注重事后的救濟、非常注重損害賠償?shù)呢熑纬袚绞絒注]在面對嚴重的環(huán)境問題時，有學者否認環(huán)境法的獨立價值，主張通過拓展民事權利和民法制度的內(nèi)涵，擴展人格權法、侵權行為法的涵蓋范圍來保護環(huán)境。在民事權利框架下，適用權利救濟的也必然是民事訴訟制度，而民事責任形式中非常重要的是損害賠償，但據(jù)法國學者研究，在全部近鄰妨害案件中，大約有1/3的裁判例承認“現(xiàn)實賠償(恢復原狀、命令禁止等)”。具體分析參見陳華彬.法國近鄰妨害問題研究——兼論中國的近鄰妨害制度及其完善[C]//梁慧星.民商法論叢(第5卷)，法律出版社，1996：306.，而環(huán)境問題的潛伏性、不可逆轉(zhuǎn)性決定了這種傳統(tǒng)民事訴訟制度設計在保護環(huán)境中必然效果不佳。

因此，解決傳統(tǒng)民事訴訟法律制度在應對環(huán)境問題中的客觀不能，根本上在于需要更新對于環(huán)境利益的認識，從單一的、分散的、局部的環(huán)境利益轉(zhuǎn)化到綜合的、聯(lián)系的、整體的環(huán)境公益上，而個人甚至是某些社會組織啟動訴訟不足以具有這種利益激勵和訴訟能力。在此情況下，按照傳統(tǒng)理論和機構職能分工，檢察機關是公共利益代表，當作為環(huán)境公共利益受到侵犯時，檢察機關可以以此種身份提起環(huán)境訴訟。

(三)檢察機關作為原告比其他類型主體更具優(yōu)勢的人性基礎

公益訴訟的原告資格可以擴張，具體包括三大類：個體、社會團體和國家特設機關。[5] 180-193個體和社會團體作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟存在的缺陷也需要檢察機關發(fā)揮更重要的作用。環(huán)境民事公益訴訟根本上突破了傳統(tǒng)民事訴訟制度設計上救濟個人受損私權的立法預期，需要可能僅受到不利影響但并無直接的利益損失的主體作為原告提起訴訟?！睹袷略V訟法》第108條對于原告資格作出的“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的資格規(guī)定，就是根源于傳統(tǒng)的民事權利權利是私權、傳統(tǒng)的權利救濟機制是預期救濟和保障私益的必然邏輯延伸，它具有深刻的人性基礎?，F(xiàn)在很多學者主張的公民個人作為原告對與自己直接利益無關的環(huán)境侵害行為提起訴訟，就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出“私人為公益”的顯著特點[6] 5。這明顯對普通社會公民提出了更高的道德要求，而且需要整個社會環(huán)境意識普遍提高，否則在現(xiàn)有民事訴訟理論和制度框架下，公民個人提起與自身利益無直接關系的民事訴訟，對于社會各方來說都難以接受。即使美國的環(huán)境民事公益訴訟制度和實踐先進，也不是完全的理論上的激進，美國法院的判例把視覺美感、娛樂享受等利益的損害納入實質(zhì)性的損害，如美國聯(lián)邦最高法院在1972年審理“塞拉俱樂部訴莫頓案”時，就把“事實上的”損害范圍擴展了，從而從聯(lián)邦判例法的層次上放寬了對公民環(huán)境訴訟起訴權的限制。這種處理方式就是通過對“直接利害關系”擴大解釋的方式來解決環(huán)境民事公益訴訟遭遇的主體困境。當下，學界非常重視以環(huán)保NGO為代表的社會團體作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，尤其是在中國構建類似于美國NRDC(自然資源保護委員會)等專門環(huán)境公益訴訟組織。但中國的環(huán)保NGO在現(xiàn)實中不具備成為“第三種力量”的獨立性生存環(huán)境和社會功能，也難以獨立發(fā)揮維護公益作用[注]一般認為，國務院1996年頒布的《關于環(huán)境保護若干問題的決定》是中國政府首次明確提出的有關環(huán)境保護社會團體和公眾參與環(huán)境保護的政策。但事實上，早在1978年，中國的環(huán)境保護NGO就開始成立和發(fā)展了。中國環(huán)保NGO的發(fā)展可大致分為兩種不同的路徑：自上而下環(huán)保NGO的發(fā)展模式和自下而上環(huán)保NGO的發(fā)展模式。前者數(shù)量較多，組織具有合法性，與政府關系密切，能夠利用政府行政體系的網(wǎng)絡資源快速在全國范圍內(nèi)擴張，能夠吸納一大批具有環(huán)保專業(yè)技能的精英，但組織的自主性較弱、以意識與理念的宣傳與教育為主;后者資金經(jīng)費奇缺，自身生存都存在困境，也難以在提起環(huán)境公益訴訟、保護環(huán)境公益發(fā)揮很大作用。參見鄧國勝.思考與研討：兩種不同路徑的環(huán)保NGO及其發(fā)展模式[J].縱橫，2006(2).。因此，個人與社會團體這兩種主體在作為環(huán)境民事公益訴訟原告時作用有限，需要檢察機關的積極參與。

二、檢察權的權力內(nèi)涵與檢察機關提起環(huán)境公益訴訟有內(nèi)在關聯(lián)

我國檢察機關在憲法上作為國家的專門法律監(jiān)督機關，具有廣泛的法律監(jiān)督權?！度嗣駲z察院組織法》第5條規(guī)定了五項檢察權，檢察權除了包括批準逮捕權、偵查權和公訴權以外，還籠統(tǒng)地規(guī)定了一個“檢察權”。已有法律條文的列舉性的規(guī)定并不能窮盡檢察權所有內(nèi)涵，從制度設計目的上看，檢察機關是社會公共利益的代表與作為法律監(jiān)督者的身份合而為一，其行使檢察權以實現(xiàn)社會公益為目的。當社會公益從重視國家安全和社會公共秩序拓展到環(huán)境公益時，就為其介入環(huán)境公益訴訟奠立了堅實的基礎。

(一)檢察機關的權力性質(zhì)有益于其在環(huán)境公益訴訟中的作用

根據(jù)《憲法》，我國的檢察機關是法律監(jiān)督機關，享有法律監(jiān)督權，監(jiān)督法律的遵守和執(zhí)行情況，同時我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》第3條規(guī)定：“提起公訴，由人民檢察院負責，審判由人民法院負責?！蔽覈嗣駲z察院既是法定的公訴機關，行使提起、維持公訴的求刑權。檢察機關法律監(jiān)督權根本目的是維護國家法制的統(tǒng)一[7] 9，檢察機關行使公訴權是為了救濟權利，而這些權利是因違法者對公共利益的侵害(比如公共安全等)，或者是對于個體權利的侵犯并造成了惡劣的社會后果與影響。這兩種權力二權合一形成的檢察權根本上表明檢察機關是公共利益的化身，從不同角度和層次對公共利益進行維護。也就是說，檢察機關在權力運行理論中本身就蘊含有維護公益的機制。并且，隨著社會的發(fā)展，個人主義的立法指導思想逐漸被社會本位的立法思想所替代，立法在保障個體權利的同時也更加注重社會公共職能的實現(xiàn)，加強檢察機關作為法律秩序、公共道德秩序的代表者和社會公共利益維護者的理論基礎越加堅實。把檢察機關一直所保護的公益在環(huán)境領域進行特定化，檢察機關權力的性質(zhì)及其現(xiàn)實中的運行有益于其在環(huán)境民事中的積極作用。

(二)檢察機關行使法律監(jiān)督權與其作為環(huán)境公益訴訟原告并無沖突

很多學者反對檢察機關提起環(huán)境民事公益的重要理由在于，檢察機關參與民事訴訟的身份和角色定位是行使民事審判活動的監(jiān)督權，如果作為原告提起民事訴訟則是對當事人的民事意思自治原則的破壞，是對當事人處分權的干預，會引起訴訟雙方實力對比不平衡，并且會引起檢察機關角色的沖突和混亂。其實，檢察機關行使法律監(jiān)督權與其提起環(huán)境民事公益訴訟并無沖突。在環(huán)境民事公益訴訟中，雖然適用的是民事訴訟程序，但矛盾的實質(zhì)卻不再純粹是當事人個人利益之爭，涉及社會不特定的主體的環(huán)境公益，往往環(huán)境侵害一方是實力雄厚的污染企業(yè)，需要檢察機關作為國家和社會環(huán)境公益代表與之抗衡，因此，傳統(tǒng)民事訴訟模式下的意思自治原則和處分權原則不再是絕對的，干預原則在一定領域要發(fā)揮作用。并且，檢察機關在訴訟過程中雖然也是法律監(jiān)督者，但它作為原告的外在角色沖突也由于其作為原告并不存在自身的直接利益而得到化解，它作為原告和作為監(jiān)督者的目的都在于保護國家和社會利益，無論訴訟結果如何，都與其自身民事利益無關。

(三)立法和政策上沒有排除檢察機關的原告主體地位

我國法律雖然沒有明確規(guī)定檢察機關可以作為環(huán)境公益訴訟原告，但這是因為我國在法律上沒有確立環(huán)境公益訴訟制度，在實踐中也僅僅是出現(xiàn)一些以維護公益名義提起的訴訟的嘗試。但我國現(xiàn)有的立法和政策沒有排除檢察機關可以提起環(huán)境公益訴訟。我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務?！比嗣袷且粋€整體概念，其權利需要通過特定國家公共機關實現(xiàn)，其公共利益需要有代表機關，而檢察機關是公共利益的最好代表?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！睓z察機關當然也屬于“一切單位”?！秶鴦赵宏P于環(huán)境保護若干問題的決定》(1996年6月16日)規(guī)定：“建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為?！?005 年11月23日，國務院常務會議審議通過了《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，該決定提出：研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度;發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。由以上諸多規(guī)定可知，至少在現(xiàn)行立法和政策上，并沒有排除檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的原告主體地位。

(四)國外有檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的成功經(jīng)驗

檢察機關盡管在各國法律文化中的內(nèi)涵和法律定位存在著差異，但都被作為一個國家或者政府的代言人而存在的。在美國，把與土地活動有關的環(huán)境影響分為公妨害和私妨害，因公妨害而引發(fā)的環(huán)境法律救濟叫環(huán)境公益救濟;因私妨害引發(fā)的環(huán)境救濟則叫環(huán)境私益救濟。[8] 123私妨害由私人按照處分權主義提起訴訟;公妨害則只能由有關公共官員(主要是檢察官)提起公訴。美國逐步發(fā)現(xiàn)這種二分法限制公民個人提起訴訟保護環(huán)境，不能很好解決環(huán)境問題，美國《清潔空氣法》首創(chuàng)了著名的“公民訴訟”條款，推行公民訴訟制度，依此條款公民被視為“私人檢察官”，與政府的職能相對應而存在。由此檢察機關在環(huán)境公益訴訟中地位可見一斑。在法國，檢察機關以“代表社會”的名義，可以以“主當事人”或“從當事人”身份參加各類公益訴訟;德國確立了行政訴訟的公共利益代表人制度，檢察官可以作為公共利益的代表人，代表聯(lián)邦或地方獨立提起或參加行政法院的行政訴訟。世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區(qū)等都賦予了檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的權利。[9] 100法律技術設計上具有共通性，外國的成功實踐為我們提供了重要的參考和借鑒。

三、結語：檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的司法實踐試點

環(huán)保部的成立為增進環(huán)境執(zhí)法效果提供了有利契機，此時也更需要改進環(huán)境司法以期發(fā)揮多種類型制度在保護環(huán)境公益中的協(xié)同作用。檢察機關作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟是解決我國現(xiàn)實嚴峻環(huán)境問題、保護環(huán)境公益、救濟環(huán)境權的需要，而我國現(xiàn)有的法律制度體系和檢察機關的性質(zhì)與職能也為檢察機關作為原告提供了可行性。我國現(xiàn)實社會中，檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟也已經(jīng)不斷成為法律實踐，如2007年四川省閬中市檢察院日前對該市群發(fā)骨粉廠環(huán)境污染損害糾紛一案提起訴訟并且勝訴，2008年11月，江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市檢察院共同出臺《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》規(guī)定人民檢察院對涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，有權向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。2008年12月，云南省昆明市和玉溪市中級人民法院環(huán)境資源保護審判庭相繼成立，在云南省環(huán)保審判庭的司法實踐所適用的模式是，檢察院及在我國境內(nèi)經(jīng)過依法登記的，以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告向人民法院提起環(huán)保公益訴訟。這些都表明檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)有實踐的迫切需求和制度的自發(fā)演進，但還沒有形成完整的制度體系。在此基礎上，我們應該適時應對社會需求，重視檢察機關在提起環(huán)境民事公益訴訟中的獨特而重要的作用，構建完善的具體法律制度。

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